中国共产党领导协商民主制度建设的政治条件和法治路径〔*〕

张师伟

(西北政法大学 政治与公共管理学院，陕西 西安 710063)

中国共产党作为协商民主制度体系的建构者及领导者，具有不同于其他政治力量的独特政治条件，这既使它具有了在民主道路上领对路的内在条件，也使它成为民主进程中的政治中心。站在民主进程政治中心的位置上，并不必然就能承担起领导的使命，要能够承担起民主进程领导者的使命，还必须具有卓越的政治能力。中国共产党所具有的卓越政治能力，既在根本上保证了它在理论及实践两个层面上的强大影响力及吸引力，也卓有成效地解决了民主发展的疑难问题，指出了民主前进的方向，提供了民主制度建构的方案，还自觉地把民主制度体系建构置于国家治理体系现代化的视域下，自觉地将中国共产党建构和领导协商民主制度体系完善的工作纳入了法治的轨道。

一、中国共产党领导和建构协商民主制度体系的独特政治条件

中国共产党作为协商民主制度体系的领导者和建构者，既具有扎根于中国革命历史的深厚政治基础，又是在中国人民救亡图存和实现民族复兴的历史过程中形成的。〔1〕近代中国在遭遇到西方列强掀起的全球殖民浪潮之后，就改变了政治发展的方向，由自成一体地独立发展，改变到全球一体的方向上，并在西学东渐的过程中开始了自身的政治变革过程，走向了民主的道路。近代中国的民主思想“不是从黄宗羲等人的思想直接孕育出来的，乃是由传述西方思想及其政制为起点”。〔2〕中国在实践中并未走向西方那样的资本主义现代化道路，而是在政治上形成了一种依附于西方的半殖民地半封建状态，西方政治理论既不能指导中国先进分子正确认识外部世界，也不能指导中国先进分子有效地解决中国的特殊政治问题。所谓中国的特殊政治问题，就是如何在现代的政治世界中有效进行救亡图存及民族复兴，西方政治理论不能提供有效的帮助，西方民主制度体系也不能提供有益的实践借鉴。中国共产党在中国历史上的出现，彻底改变了中国先进分子亦步亦趋学习西方的现状，不仅开辟了中国救亡图存及民族复兴的新路，而且还在政治理论及实践中开辟了适应中国国情及现实需要的民主道路，创建了既有别于西方民主制度体系又有别于苏联民主制度体系的民主制度，从而成为中国政治现代化道路上最先进的政治组织。中国共产党在政治现代化道路上的先进性，首先表现在它率先将中国的民主制度建构与世界无产阶级运动及科学社会主义紧密地联系起来，站在了人类解放的视角上认识及实践，将中国民主制度的归宿锁定在了无产阶级领导的人民民主上。“中国人找到马克思列宁主义这个放之四海而皆准的普遍真理，中国的面目就起了变化了。”〔3〕其次，在政治现代化道路上的先进性还表现为中国共产党将马克思主义民主理论与中国革命实践进行了结合，创造性地进行了新民主主义民主理论及民主制度的建构，既实现了无产阶级在民主制度中的领导权，又以民主方式实现了范围广泛的革命势力之间的政治协商和政治团结，开创了“无产阶级领导下的一切反帝反封建的人们联合专政”的政治协商的新民主主义政治制度，〔4〕其典型就是中国共产党领导的抗日根据地的“三三制”政权。〔5〕再次，在政治现代化道路上的先进性，还表现在中国共产党既自觉地建构适合中国特殊国情的民主理论，又自觉地建构适合中国特殊国情的民主制度，在新民主主义革命胜利后，经过政治协商，提供了中国特色民主理论与民主制度的核心要素和基本框架。

中国共产党作为中国特色社会主义的领导者，在中国特色社会主义建设中具有极为重要的地位，总揽全局，协调各方，协商民主制度体系作为中国特色社会主义民主的重要组成部分，自然也在中国共产党的领导之下。一般来说，中国共产党在社会主义协商民主制度体系中的领导，主要是政治领导、组织领导和思想领导，既要在政治上保证协商民主制度建构及完善的路线和方向正确，又要提供能将政治路线及方向落实在协商民主制度体系中的组织保障，还要通过思想领导确保马克思主义意识形态在协商民主制度体系建构及完善中的主导地位。中国共产党的领导，是社会主义协商民主制度体系存在和发展的政治前提及根本保障，正如“没有共产党就没有新中国”，没有共产党，也就没有中国特色社会主义协商民主制度体系的建构与完善，“协商民主是实现党的领导的重要方式”。〔6〕从这个意义上看，中国共产党的领导是协商民主制度体系建构和完善的根本政治条件，而中国共产党在社会主义事业中的领导地位及其制度落实，又是中国共产党能够建构和领导协商民主制度体系的重要政治条件。一方面中国共产党作为社会主义事业的领导者，既然处在了政治中心的地位上，那么它就需要并能够同社会主义事业的方方面面保持着密切联系，不仅在实践中表现出了强大的吸引力、感召力及凝聚力，而且还以自身的先进性引领社会主义事业方方面面的发展；另一方面中国共产党作为领导者又无可置疑地具有总揽全局的视域优势及协调各方的组织优势，既能够站在社会主义建设的全局及根本长远利益的基础上来考虑问题，又能够以民主的手段将各种不同的观点和主张协调起来，还能够在实践中将中国共产党的主张、人民的意志及依法治国结合起来，实现党的领导、人民民主及依法治国的有机统一。中国共产党在社会主义事业中的领导地位，既是中国历史的归宿，也体现了人民及历史的选择，它在中国特色社会主义协商民主中的领导地位，也经过了历史的检验，体现了人民及历史的选择，并受到了相应的法律保障。

中国共产党能够建构和领导协商民主制度体系的独特政治条件，还表现在组织层面，即中国共产党在全面领导社会主义事业的过程中建立了覆盖全国的完整组织网络，并与广泛的社会生活领域保持密切接触和全面领导关系。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”〔7〕中国共产党作为一个全面领导社会主义事业的政党，它首先在组织状态上改变了中国一盘散沙的局面。在中国共产党建立以前，虽然中国已经产生了西方式的政党组织及相应的选举制度，但是并没有在实践中结束一盘散沙的状态；只有在中国共产党成立以后，才因为中国共产党基于追求人民幸福深入群众和扎根群众而有所改变，中国共产党在领导新民主主义革命的过程中，将中国社会中的革命阶级及阶层在政治上组织了起来，不仅建立了从基层党支部到全国代表大会、中央委员会层面的组织系统，而且还在各个层面的组织系统中贯彻了群众路线及民主集中制的活动原则，形成广泛的人民民主统一战线，其中“中共七届二中全会对人民民主统一战线的理论和实践进行了开拓性探索，规划了人民政协、联合政府的蓝图和新中国的建国路线图”。〔8〕其次，中国共产党还广泛地接触各方面有代表性的革命组织，并非常注意与革命组织建立统一战线，进行协商与合作，既注重在中央层面进行范围广泛的统一战线工作，与各革命的政党组织建立起组织联系，进行高层次的协商与合作，也注重在地方政权层面进行扎实的统一战线工作，加强彼此之间的组织化政治联系，巩固彼此之间的统一战线关系，围绕具体问题或议题，务实地进行各项扎实的协商与合作。〔9〕再次，中国共产党还非常注重群众工作，将自己的基层组织深入到中国社会的最基层，一方面在基层社会中贯彻落实群众路线，充分地接触各类群众，既认真倾听不同群众的意见、建议与要求等，也注意引导不同群众就各种不同的意见、建议与要求开展协商；另一方面也注意在基层社会中将群众组织起来，既注意将积极分子组织起来，巩固和扩大党的基层组织，充实和发展党领导下的群众组织，又注意开展不同组织之间的协商，将群众中无序的缺乏自觉的博弈关系组织化，通过组织化了的力量及平台，实现不同利益需求主体之间的有序协商。中国共产党在组织体系方面的优越政治条件，为它提供了充分的接触中国社会各方面事务及各方面代表人物的制度便利，这一便利既使得它具有总揽全局及协调各方的优势，也使得它获得了以组织化方式与社会各方面人物进行接触、沟通与协商的机会。

中国共产党具有民主制度建构方面的充分优势，这在一定程度上，也是它得以在协商民主制度体系的建构与领导方面发挥决定性作用的政治优势条件。中国共产党从其建立初期起，就遵循了无产阶级政党建设的基本原则，既强调要保证党在组织体系上的严密性，在环节上严密地规范了从党员的吸纳、基层委员会组建到中央层次组织的建构；〔10〕又强调要强化党的严格纪律性，详细规定了党组织及党员的纪律规范，以约束和规范党员的行为；〔11〕还强调了党组织必须遵循民主集中制原则，一方面强调在过程中要充分发挥民主，坚持少数服从多数，以民主的方式形成集中的决策结果，又强调在决策结果执行上要充分贯彻集中。〔12〕中国共产党在党建过程中严格地贯彻了民主集中制原则，既在组织框架及政治过程中充分贯彻了民主，保证了党员在党内的民主权利，坚持了决策的民主过程，形成了充分民主的党内体制机制，又在纪律上强调了集中之下的服从，使民主的决策结果能够在实践中通行无碍。中国共产党之外的其他政党虽然也是在民主革命的过程中建立起来的，但是它们的党建工作在民主化及制度化方面存在明显的不足，特别是与中国共产党的党建工作相比，就更是如此，既不能在广大党员中实行广泛民主，保证党员的民主权利，也没有建构起像样的党内组织体系，承载党内民主内容，还不能给党的活动提供必要的制度化平台，党的组织性及纪律性都比较松弛，党内民主尚不能充分展开。〔13〕当中国政党制度在协商建国的过程中孕育成型的时候，中国共产党在政治上相对于其他政党的优势，使得它成为中国新型政党制度中的领导者，而其他政党则成为自觉接受中国共产党领导与帮助的合作者。中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，同时还是一种协商民主的制度。作为一种协商民主制度，它本身就是中国共产党领导各革命政党一起建构的，其中中国共产党的领导角色及主动建构作用非常突出。实际上，中国共产党在民主性方面的政治优势，不仅体现在政党制度层面，而且还体现在全国的各个层面，恰恰是它在全国各个层面都表现出了民主性方面的充分优势，支撑着它领导和建构了全国各个层级的协商民主制度体系。

二、中国共产党建构和领导协商民主制度体系的卓越政治能力

中国共产党在建构和领导协商民主制度体系方面，表现出了卓越的政治能力。这首先表现为它在开辟中国协商民主道路方面，显示出了卓越的理论创新能力。“中国古代没有雅典式的民主制度”，“缺乏民主传统”，“吃够”了“专制的苦头”，〔14〕也没有民主的政治思想遗产。〔15〕民主在中国的发展，在事实上开始于西学东渐中的师夷之长技，中国的先进分子在接触和了解西方各国的民主政治制度及民主政治理论的过程中，虽然开辟了中国的民主道路，但中国于理论认识方面却在比较长的历史时期内亦步亦趋于西方，只是因为在实践中遭遇了失败，才开始了在西方民主之外另辟蹊径的理论探讨。民国初年，“西方资产阶级的文明，资产阶级的民主主义，资产阶级共和国的方案，在中国人民的心目中，一齐破了产”，中国的先进分子在十月革命的影响下，选择了“走俄国人的路”。〔16〕孙中山虽然创造了三民主义的理论体系，开始追求民主理论的中国化，但是三民主义的理论探索并没有产生民主理论体系，而长期地停留在政策性表述阶段。中国共产党在探索中国民主之新路的过程中，坚持了马克思主义理论与中国实践相结合的原则，从而率先在理论上产生了独特的民主理论成果，主张建立无产阶级领导的新民主主义的共和国。〔17〕不论是新民主主义革命时期的民主理论，还是中国特色社会主义的民主理论，都提供了系统完善、民族特色鲜明的民主理论知识。中国共产党在民主理论方面的认识能力与中国其他政党相比具有明显的创新性，不论是曾经执掌全国政权的中国国民党，还是长期醉心于西式民主的中间派政治势力，他们对于民主的理论认识能力，都明显逊色于中国共产党。中国共产党的民主理论创新能力，与西方各政治组织相比，也非常地突出，西方的政党组织的多元并存，在很大地程度上使政党只能依附于已有的民主制度。中国共产党在民主理论方面的创新能力，使得中国特色的民主理论在内容上较为注重民主的协商环节，从而不仅在民主的形态上较早地彰显了其协商民主特质，而且在民主的环节及程序上也较早凸显了协商民主制度的内容，实现了“各革命阶级联合专政”。〔18〕

中国共产党探索民主的新理论，并不仅仅是追求获得民主理论的新知识，更追求将民主理论的新知识应用在实践中，从而在民主制度的建构方面表现出卓越的探索能力。中国的先进分子曾经以为民主制度在中国的建构不过是一种西方制度的移植，虽然他们彼此在移植西方哪个国家的民主制度上有明显分歧，并且在移植中也表现出一定程度上的对西方民主制度的重组，试图在中国建构出西式民主制度的最佳版本，但在中国民主制度建构的逻辑思路上，却都抱着移植西式民主制度的态度，“只知模仿欧美，而不顾及国情”，“今学英美，明学日法，学来学去，仍然是海阔天空，不着边际”。〔19〕清末民初，中国先进分子试图移植西方民主制度的努力，在实践中遭到了失败，而在民主理论上有所创新的中国国民党，因为自身在三民主义认识上的重大分歧及内部派系的分化与相互斗争，而没有在民主制度的建构上取得像样的成果。“五权宪法”作为中国国民党的理论成果，其究竟是“一权宪法”还是“五权宪法”，竟在当时的理论中莫衷一是。〔20〕中国共产党在接受马克思主义理论之后，在将马克思主义的民主理论引入中国的同时，也就开始了以马克思主义民主理论为指导，在中国进行马克思主义民主制度的体系化建构，虽然中国共产党在认识和实践马克思主义民主的时候，也曾经犯过教条主义的错误，但是在一步步实现马克思主义理论中国化的同时，也就一步步地在实践中开拓了马克思主义民主制度中国化的道路，并在实践中探索出了一整套中国化马克思主义的新民主主义的民主制度体系。它“一方面和旧形式的、欧美式的、资产阶级专政的、资本主义的共和国相区别”，“另一方面，也和苏联式的、无产阶级专政的、社会主义的共和国相区别”。〔21〕中国共产党在民主制度的建构上，充分考虑了中国的特殊国情，既要考虑到在民主制度的安排中体现无产阶级政党的领导，又要考虑到中国社会各革命阶级要以民主的方式在政治上团结起来进行救亡图存和实现中华民族伟大复兴的现实需求，在民主制度的安排中充分体现了政治协商的联合专政特点。中国共产党在民主制度体系中的领导与各革命阶级等在政治上的协商，共同展现了中国共产党在民主制度建构过程中的实践探索创新，并在结果上使中国的民主制度在形态结构、构成环节及运行程序等方面迥然不同于西方民主，表现出了协商而非竞争的明显特征，以满足中国人民团结起来救亡图存的现实政治需要。〔22〕

中国共产党在建构和领导协商民主制度体系方面的卓越能力还表现在组织能力上，特别是与同时期的其他中国政党相比，中国共产党的组织能力更显得卓尔不群。在很大程度上，中国共产党领导协商民主制度体系的建构与完善的最直接的影响，就来自于它所具有的严密组织性及高度发达的组织能力。一方面，中国共产党立足于为人民服务的根本宗旨，其工作既强调要在过程及方法上依赖群众，也要在工作的目的和宗旨上为了群众，又擅长做动员、组织和教育群众的工作，自觉地贯彻和落实群众工作路线，由此而在组织层面上表现出了中国共产党基层组织善于以民主方法动员、组织和教育群众，从而很好地坚持了从群众中来、到群众中去的工作方法。中国共产党的基层组织体系及其领导下的多种群众组织，广泛深入地扎进了广大人民群众之中，既将群众充分地动员了起来，也将群众严密地组织了起来。“群众路线是马克思主义中国化的重要理论成果”，“通过群众路线把社会资源整合起来，……通过领导干部和人民群众的互动形成共识和妥协方案”，“也是中国特色的民主形式”。〔23〕另一方面，中国共产党还在新民主主义革命、社会主义建设及改革开放的事业中处于组织中心地位，它既在组织性上表现出了相对于其他政治组织的高度严密性，也在政治实践中表现出了强大的组织力，从而不仅能够在新民主主义革命时期将其他革命的政治势力团结和组织在自己的周围，从而实现了革命政治势力在政治上的大团结，也能够在社会主义建设时期的政治实践中帮助其他赞同社会主义的政治势力加强其组织性，提高其组织能力，最大限度地加强社会主义统一战线内部的组织性及组织能力，并由此而最大限度地巩固社会主义统一战线的政治团结，加强彼此之间的沟通、协商与合作等。中国社会主义协商民主制度体系之所以能够展开协商民主，就是因为它在根本上就是一个依靠强大组织力自觉建构起来的一个规则体系，中国共产党强大的组织力是它能够存在的一个必要条件，中国共产党之外的任何其他政治组织都不能提供这样一个强大的组织力。

中国共产党在建构和领导协商民主制度体系方面的卓越政治能力，还体现在其卓越的行为能力上。所谓行为能力，一方面就是指能依据客观形势选择恰当行为时机、行为策略、行为方案的决策能力；另一方面就是指能在行为的过程中既把决策的结果落实下来，又能够根据实践的情况而取得行为的更优结果。中国共产党最早意识到中国民主制度体系的政治协商特征，并根据中国特殊的国情和根据地时期的民主制度建构经验，在建构什么样的民主制度体系上进行了科学的决策，不仅决定了中国民主制度体系的政治本质及核心内容，而且决定了以何种方式落实中国民主制度体系建构的具体问题，从而在民主制度体系建构的决策方面表现出了卓越的能力。这既表现在中国共产党领导各革命阶级、阶层、政党及组织进行协商建国过程中的协商民主制度体系建构方案，〔24〕也表现在从新民主主义到社会主义过渡过程中协商民主制度体系继续完善的方案。〔25〕与此同时，中国共产党在确定中国民主制度体系的内容设计及建构方案后，就积极展开建构的行为，一方面将自己的方案在人民民主统一战线的范围内广为传播，以协商民主制度的方案来落实联合政府的主张，在人民民主统一战线的内部提出了一种体现最广泛民意的民主制度建构的主张，赢得了广泛的拥护；另一方面又在实践中积极筹划和落实协商民主制度体系建构的方案，确定协商会议召开的时间、地点，召集人民民主战线内各方面有代表性的人物，召开中国人民政治协商会议的筹备会，开展建构方案的内容协商，召开正式的中国人民政治协商会议，将民主制度体系建构的具体内容以协商民主的方式确立下来。“在中国共产党的领导下，各民主党派走上了新民主主义革命道路，多党合作的效能得以尽情地释放,由此开启了多党合作和协商民主的新征程”，“这既与中国共产党的正确领导与真诚协商密切相关，也与各民主党派较高的政治智慧及协商能力分不开”。〔26〕当协商建国的任务完成之后，中国共产党又在实践中领导人民将协商民主的制度体系嵌入社会主义民主制度体系之中，成为中国特色社会主义民主的重要组成部分。在中国特色社会主义协商民主制度体系的孕育、形成及发展、完善过程中，中国共产党的卓越行为能力，既是一个必要的政治前提，也是一个发挥了关键作用的核心要素。

三、中国共产党建构和领导协商民主制度体系的法治化路径

中国共产党在领导人民探索民主新路并建构民主制度体系的过程中，非常注重法制建设，不仅积极地进行民主制度体系的法制化建构，也在积极地探索党领导人民建构民主制度体系的法治化方式。因为中国共产党是新民主主义革命的领导政党，所以新民主主义革命时期的苏区、抗日民主根据地及解放区时期政权建设中的民主制度建构，不仅在具体的内容体系上体现了中国共产党领导，而且在民主制度体系的法制化建构方面也深受中国共产党法制理论的影响。“一部中国共产党领导中国人民进行新民主主义革命的历史，也是一部中国共产党领导红色政权进行法制建设的历史”。〔27〕从法制体系所规定的具体内容来说，中国共产党新民主主义政治理论的阶段性发展在民主制度体系的法制化建构方面，产生了明显的影响，民主制度在内容上由苏维埃体系逐渐转变为抗日民族统一战线的“三三制”体系，并在新民主主义革命胜利的时候集中体现为《中国人民政治协商会议共同纲领》所规定的体系。从中国共产党建构民主制度体系的方式来看，它也非常注重以法制化的方式来体现其领导作用。一方面中国共产党将自己在民主方面的独特性追求，贯彻和落实在法律制度中，比如中国共产党民主追求及民主理论中的阶级性自觉，表现在其所建构的民主制度体系中，不仅呈现为一系列关于人民民主专政的具体内容，而且还体现在法制工作的重点聚集在工人劳动权利与农民土地权利、妇女婚姻家庭权利等的保障上；〔28〕另一方面中国共产党还将自身与民主制度体系建构的关系以法律的形式进行了规范，在民主制度体系建构的宪法性文件中，既规定了中国共产党的领导地位与领导作用，也规定了中国共产党与其他革命的政党、组织及民主人士的合作关系等，还规定了中国共产党领导民主制度体系建构的路径、方式、方法及程序等。〔29〕《中国人民政治协商会议共同纲领》以规范的法律文件的形式，不仅确立了中国协商民主制度体系的核心架构，而且还确立了中国共产党领导和建构协商民主制度体系的法治化方式，形成了中国共产党领导和建构协商民主制度体系的法治传统，中国共产党的理论和主张落实为《共同纲领》的具体规定。〔30〕“我党在新民主主义革命时期积累了法制建设活动的宝贵经验,为新中国新型法制的建立奠定了基础,当时的一些法律概念、制度、原则及理念,时至今日仍有极为重要的参考和借鉴意义。”〔31〕

中国共产党还通过国家立法、党内法规及指导其他政党的党内法规体系建设，实现了对政党协商制度体系的法治化领导。一方面，中国共产党作为多党合作与政治协商制度的领导者，在《中华人民共和国宪法》及《中国人民政治协商会议章程》的现有文本中，都有明确的规定。〔32〕这在国家的根本大法层面赋予中国共产党在多党合作与政治协商制度中的领导地位以法理依据。另一方面，中国共产党在自身的党内法规体系中，不仅就自己在多党关系中的使命职责及领导地位有明确的规定，而且还比较具体地规定了领导内容，即中国共产党的党内法规，既在政党制度层面上制定了《坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，规定了中国共产党对政党制度体系整体性建构的领导，维持自己在多党制度体系中的领导地位，维护多党之间的合作关系，展开制度化了的政治协商等；也就自己如何在多党合作与政治协商的政党制度体系中进行领导作出了相关的规定。〔33〕此外，中国的各个民主党派作为多党合作与政治协商制度中的行为主体，同样也有自己在多党合作与政治协商制度体系中如何行为的党内法规之规范，但因为各个民主党派在民主革命时期的党建工作较为薄弱，党内法规的建设尤为不足，既缺乏比较严密的组织架构规范，也缺少必要的运行规范及纪律性规定。〔34〕在各民主党派响应中国共产党召开新的政治协商会议号召之后，又在协商建国的过程中自觉接受了中国共产党的领导，共同建构了多党合作与政治协商制度体系。在这种情况下，各民主党派在组织建设及党内法规建设方面都接受了中国共产党的领导和帮助，并在自己的党内法规中自觉规定了接受中国共产党领导的内容，实现了中国共产党领导政党协商在党内法规层面上的法理连贯和规范对接。

中国社会主义协商民主制度体系中的人大协商及政府协商等，都在政权组织的有关法律中有了较为详细的规范。有些规范被包含在了各级人大的组织建构及日常运行的规则之中，中国共产党对人大工作的领导规范，在很大程度上也是领导人大协商的规范，其中既有如何开展人大工作中的协商方面的规范，也有如何在协商中贯彻和落实中国共产党领导的规范。各级人大的协商在根本上就是中国共产党领导的人民代表之间的协商，不论是就有效地开展协商而言，还是就如何体现中国共产党的领导而言，各级人大的协商民主在规范内容上虽已经比较充分，但仍有进一步优化的余地。〔35〕各级政府因为各自在政权制度体系中的层级与地域不同，在实践中还不能有效地开展民主的协商，不论是上下级政府之间，还是不同区域的同级政府间，在开展民主的协商方面还比较欠缺，制度化的协商民主体系还没有在各级政府之间展开，即使是同一个政府的不同部门之间也几乎不存在制度化的协商民主体系。所以政府协商并不是指各级政府之间的协商，而是指在政府行政过程中的政府部门与社会组织及公众代表等展开的协商，它主要存在于政府部门的政策制定及政策评估环节。政府协商民主的主要内容，首先指地方政府部门在公共决策中征询社会公众的意见，组织公众参与政府部门组织的协商民主。“地方政府决策作为政府宏观调控和利益分配的重要手段，与地方社会公众的生活与区域经济社会发展密切相关，……地方政府决策的民主化程度直接影响区域内经济社会发展的水平，……采取切实有效的措施推进地方政府决策的民主化进程，充分提升地方政府的公共政策质量,以实现新时代人民日益增长的美好生活需要。”〔36〕其次，政府协商民主还指政府部门就某项政策之执行后果组织政策反馈性的协商民主，听取公众对政策执行之后果或效果的意见。〔37〕各级政府及其组成部门虽然都在中国共产党的领导之下，他们在行政过程中的协商民主也贯彻和落实了党的群众路线，体现了中国共产党的领导作用，但就政府组织所开展的行政环节的协商民主来看，还没有在组织及运行规范上比较充分地体现出中国共产党的领导地位及领导作用。在这种情况下，中国共产党对政府协商的领导主要是通过领导政府工作实现的，从协商民主之环节完善和程序合理方面来看，政府协商无疑需要加强中国共产党在协商环节及协商程序方面的具体性规范领导。

改革开放四十多年来，中国基层社会广泛兴起了协商民主，并通过相关的法律法规在制度体系上逐渐完善和发展起来，它在根本上体现了中国基层社会在市场经济体制下重新组织起来进行社会合作的要求，表现了基层社会组织起来进行自治的自觉性。不可否认，基层协商民主在乡村及城市的出现都带有一定的自发性质，不仅乡村里的村民委员会最初是村民自发创建的，而且城市里诸多的行业性自治组织也是在社会发展中自发生成的，正因为如此，基层协商民主在实践中的样态就多种多样，彼此甚至在构成环节及运行程序上有着明显的差异。但是也同样不可否认，中国共产党的领导具有全面覆盖的特质，中国基层协商民主在实践中被群众创造出来之后，就受到了中国共产党的关注，并将基层民主纳入了它所领导的社会主义民主体系中，既肯定了人民在基层社会层面的广泛民主权利，也在基层协商民主制度的建构上体现了中国共产党的领导，〔38〕不仅将党的领导和群众自治的协商民主结合了起来，而且还自觉地将党对于基层民主的领导地位及作用纳入了相关立法的内容，使党对基层协商民主的领导有了法理依据与规范支撑。与此同时，中国共产党也在自己的党内法规中将党对基层协商民主的领导地位及作用明确肯定下来，并在有关的专门规章中就党如何领导乡村自治、社区自治、非公单位中的协商民主制定了规范，其中《中国共产党支部工作条例(试行)》在规范党如何领导基层协商民主方面有重要作用。但又不可否认，中国共产党在领导和建构基层协商民主方面仍存在着法制化规范的不足。一方面是党内法规、国家法律及基层模式之间存在着规范内容的断裂，彼此之间的规范如何在实践中实现环节上的对接与规范上的协调，还需要继续在法制化的方面继续努力；另一方面中国共产党在基层民主制度方面的领导作用，在实践中还不能获得法制化规范的充分支持，需要在基层社会自觉地进行法制化的规范建设，建构以中国共产党基层组织为核心的法制化了的基层协商民主，重点加强完善环节和合理程序的规则建设，实现中国共产党对基层协商民主制度体系领导和建构的法治化领导。

注释：

〔1〕〔22〕张师伟：《中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的政治基础与历史生成》，《学术界》2018年第11期。

〔2〕〔14〕陈旭麓：《民主的长卷：〈中国近代民主思想史〉序言》，熊月之：《中国近代民主思想史》，上海：上海人民出版社，1986年，“序言”，第4、1页。

〔3〕〔16〕毛泽东：《论人民民主专政》，《毛泽东选集》第四卷，北京：人民出版社，1966年，第1407、1408页。

〔4〕〔17〕〔18〕〔21〕毛泽东：《新民主主义论》，《毛泽东选集》第二卷，北京：人民出版社，1966年，第633-638、633-638、638、636页。

〔5〕刘少奇：《论抗日民主政权》，《刘少奇选集》上卷，北京：人民出版社，1981年，第174页。

〔6〕〔7〕习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，中共中央党史和文献研究院编：《十九大以来重要文献选编》，北京：中央文献出版社，2019年，第27、14页。

〔8〕张同乐：《中共七届二中全会对人民民主统一战线的历史贡献》，《河北省社会主义学院学报》2018年第1期。

〔9〕李少萱：《对中国共产党领导下的多党合作制、政治协商和统一战线的历史考察》，《社科纵横》1991年第3期。

〔10〕《中国共产党第一个纲领》，中共中央文献研究院、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编》第一册，北京：中央文献出版社，2011年，第1-3页。

〔11〕《中国共产党章程》(1922)，中共中央文献研究院、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编》第一册，北京：中央文献出版社，2011年，第164-169页。

〔12〕《中国共产党第一次修正章程》(1923)，中共中央文献研究院、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编》第一册，北京：中央文献出版社，2011年，第270-275页。

〔13〕 〔34〕张师伟：《党内民主与政治生态：民主党派党建的薄弱环节及建设工作抓手》，《理论探讨》2016年第6期。

〔15〕萨孟武：《中国政治思想史》，北京：东方出版社，2008年，第12页。

〔19〕韩闻痌：《关于宪法》，转引自邓丽兰：《西方思潮与民国宪政运动的演进》，天津：南开大学出版社，2010年，第1页。

〔20〕邓丽兰：《域外挂念与本土政制变迁——20世纪二三十年代中国知识界的政制设计与参政》，北京：中国人民大学出版社，2003年，第105-111页。

〔23〕姜卫平：《中国共产党的群众路线:革命理论、决策方式、治理模式、民主形式》，《世界社会主义研究》2019年第5期。

〔24〕杨守涛、向昉：《协商建国：中国特色社会主义协商民主的生动实践》，《学习时报》2019年9月25日。

〔25〕林萍：《协商民主的发展进程：从协商建国到协商治国》，《行政与法》2019年第11期。

〔26〕鲁开垠、肖承罡：《从“五一口号”到协商建国看建国前夕多党合作的效能——基于协商主体能动作用的协商效能研究》，《广东省社会主义学院学报》2018年第3期。

〔27〕许敏娟：《浅谈中国共产党在新民主主义革命阶段的法制建设》，《中共合肥市委党校学报》2002年第4期。

〔28〕杨木生：《中央苏区法制建设的经验与教训——纪念中华苏维埃共和国临时中央政府成立暨中央革命根据地创建七十周年》，《江西社会科学》2001年第12期。

〔29〕尚奎权、马晓波：《中国共产党领导下多党合作的雏形——谈延安时期“三三制”政权》，《理论探讨》1990年第6期。

〔30〕《中国人民政治协商会议共同纲领》(1949)，中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第一册，北京：中央文献出版社，2011年，第1-11页。

〔31〕王硕：《中国共产党在新民主主义革命时期的法制建设》，《党史文苑》2010年第22期。

〔32〕《中华人民共和国宪法》(2018)，第二条；《中国人民政治协商会议章程》(2018)，总纲及第二条、第五条。

〔33〕《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，《人民日报》1990年2月8日。

〔35〕刘黎珍、赵娟娟、谢章泸、陈仁盛：《坚持在党的领导下，依法有序推进人大协商》，《时代主人》2019年第11期。

〔36〕罗依平、汤资岚：《协商民主视角下地方政府决策民主化的实现方略》，《学习论坛》2020年第3期。

〔37〕宋海朋：《公共能量场视阈下话语民主实现研究——以武汉市电视问政为例》，《长白学刊》2017年第3期。

〔38〕《中华人民共和国村民委员会组织法》(1998年修订)第3条；《中华人民共和国村民委员会组织法》(2010修订)第4条；《中国共产党章程》(2017)第33条；《中国共产党支部工作条例(试行)》(2018)第10条。