整合与赋能：社区嵌入式养老服务模式优化研究

黄 建

(中共国家税务总局党校 公共教研部，江苏 扬州 225007)

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，完善社区居家养老服务网络，推进公共设施适老化改造，推动专业机构服务向社区延伸，整合利用存量资源发展社区嵌入式养老。这是国家实施积极应对人口老龄化战略的关键之举，也是完善现有养老服务体系的重要创新。嵌入式养老模式旨在实现社区层面养老资源的统筹配置和服务项目的全域管理，能够有效克服居家、社区和机构养老模式的传统分野和天然局限，集中三者优势，对于我国构建医养康养相结合的多层次普惠养老服务体系意义重大。然而，社区嵌入式养老模式在设计和运行中受到角色定位模糊、制度保障缺失、运行资源匮乏等多重影响，难以结构化“嵌入”地方养老社会治理体系，难以精准厘定与各存在主体的边界组合关系，从而难以实现养老服务资源的融合贯通、供需对接。为此，必须高度依托新时代国家养老服务体系构建的规划要求和实施框架，打造以环境营造为前提、制度优化为保障、资源整合为依托的推进格局，确保新模式深度“镶嵌”至地方养老服务网络体系之中并 “自主”地发挥其特殊的治理优势，弥合现有模式运行的空档断点，精准回应对接老年人的多元诉求，高质效输出各类涉老为老产品和服务。

一、理论架构与运行逻辑：嵌入式养老服务模式的内涵界定与治理优势

(一)我国养老模式现状分析

根据第七次全国人口普查的结果，目前我国60岁及以上的老年人口已达到2.64亿，占总人口的18.70%。预计到2025年将突破3亿，2033年将突破4亿，2053年将达到4.87亿的峰值。〔1〕超大规模的老年人口以及超快速度的老龄化进程，加之高龄、失能失智老人数量的持续攀升，必将对我国经济社会的发展产生巨大冲击，同时也对我国养老服务资源、服务能力和服务品质提出了新的挑战。基于此，国家在积极应对人口老龄化的战略安排中，提出要健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展，医养有机结合的多层次养老服务体系，并在刚刚颁布的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》中进一步就强化居家社区养老服务能力提出一系列具体部署和要求。而目前各类养老服务模式的运行，依然存在诸多局限和劣势，难以真正实现资源统筹和优势互补，距高品质普惠养老服务网络建构要求尚存在客观差距。

家庭养老是以中国传统孝文化为基础的赡养方式，即老年人物质生活的需要、日常生活的照料和精神生活的慰藉，完全依靠家庭来满足。作为老人最为接受和青睐的养老模式，其具有促进代际交流、强化精神归属以及降低社会成本等优势。然而，面对着银发浪潮的滚滚而来和高龄少子化趋势的加剧，以及家庭养老政策支撑体系的构建缺失，家庭养老的局限性日益凸显。包括家庭子女赡养负担加重，精神和体力上难以支撑；各类养老资源极其有限，基础性、专业化的医疗、康养能力严重缺乏；长期照料赡养也容易造成各类家庭纠纷，影响家庭成员间的和睦关系等等。而由家庭和社区共同介入并为老人提供服务的养老模式——居家养老，与传统家庭养老最为显著的差异在于与社区的高度关联，即尽管老人在家中生活并自行安排日常起居，但其所需的主要养老服务依靠社区供给。但从各地的实际情况来看，社区提供的养老服务普遍存在种类单一、项目有限和内容层次偏低等问题，很难满足日益增强的多元化养老需求。多数社区仍未摆脱传统家政服务的路径束缚，产品服务主要集中在简单的助餐、保洁以及休闲等领域。入户为居家老人提供生活援助(助急、助浴)、健康管理(助医、康复)、巡访关爱等专业化、多类别的服务项目偏少、服务能力偏弱。大多社区仅在为老人提供日间临时照料服务，而针对自理、半自理和高龄老人最为迫切需要的全托服务、短期和长期助养护养项目却付之阙如，供需关系错位情况明显。机构养老是目前失能、失智和临终关怀老人的主要选择，但在资源利用和功能发挥上也仍然存在相当缺陷。一方面，供给侧结构性矛盾突出，即养老机构面对多元化养老服务需求的持续攀升，在回应力方面明显不足。老人对晚年美好生活的向往使得其对机构是否具备专业的医养护理团队、先进的服务设施以及综合服务“软实力”等愈发关注，但目前养老机构在服务内容、专业水准以及运作绩效等方面参差不齐，供需难以匹配。另一方面，资源分布不均、运行效果差别大也折损其社会价值和吸引力。据统计，2021年末，全国共有养老机构4万个，养老服务床位813.5万张，养老机构床位数501.6万张。〔2〕但从整体使用情况看却出现近一半床位“空置”和“一床难求”并存的尴尬境况。即位于城市中心的养老机构、公办养老机构以及具备照护功能的养老机构由于公共资源配置和服务标准优越而出现床位稀缺，与位于城市郊区和仅能提供吃、住等简单生活服务的农村地区养老机构的床位“富余”形成强烈反差，集中折射出机构养老资源配置和服务水准的严重失衡。而另一个影响机构养老功能发挥的因素则在于区位劣势，养老机构所在地一般与老人原生活居住地相距甚远，物理空间上将老人的生活圈、亲人圈、朋友圈隔离开来，无疑与老人就地养老和原居安养的偏好和愿望背道而驰。

(二)嵌入式养老模式的优势探讨

所谓嵌入式养老，即应用嵌入性治理理论框架去诠释并建构社会养老服务模式和养老社会网络体系。该模式的创新价值在于通过推进养老供给侧结构性改革，整体回应当前养老模式在服务资源供给中的各自为政、项目缺位、目标错位以及链条断裂之状况，从而精准解决服务供给单一性与需求多元化之间的客观矛盾。结构嵌入性和关系嵌入性框架是嵌入性理论的经典分析框架。〔3〕其中，前者主要描述行动者之间的双向关系，即行动者“嵌入”所在的社会关系网络中，在角色定位和互动中形成结构属性，着重强调中观和微观层面的关系运作；后者则重在展示网络整体性以及行动者在社会网络中的功能属性，即多个主体的关系网络“镶嵌”至更加宏大的社会结构体系中，依据结构—功能主义分析框架从宏观层面上探讨协同治理新格局。社区嵌入式养老模式的新设计正是上述两种“嵌入”的全景表达和综合应用，它将社区作为嵌入的依托和养老服务资源交换、链接的平台，通过“结构”和“关系”的 “镶嵌”，推动新型外部资源、功能和运作方式全面导入社区内，并与老人养老需求有效组合、衔接，进而形成资源多向输送的整体闭环。

“结构性嵌入”主要体现在新型服务模式和主体在治理体系构建中的功能定位和运作逻辑。即通过整合周边的社会资源和社区内闲置房屋和土地等，打造专门和专业化的医养护服务综合体，弥合居家养老、社区养老和机构养老的运作“断点”，挖掘三者的契合领域和现实优势，在养老服务体系中发挥资源基础支持作用。“结构性嵌入”旨在缓解环境—人—资源间的紧张关系，构建新型的资源供给和运行体系。针对社区辐射居家养老服务能力偏弱、服务供给碎片化、层次低级化等困境，整体嵌入涉老为老服务综合体。作为连接各类服务资源和机构设施的核心基点，集成提供日托、全托、助餐、护理、临时寄养、日间照料、入户照护、康复训练等服务，精准对接老年人因生理机能下降而产生的医疗、康复和护理服务的综合需求，将养老服务切实导入老人身边、床边和周边。而针对居家和机构养老资源分散、连通断裂等困境，嵌入式养老则致力打造资源整合和融通的新型供应链和服务链。更为重要的是，嵌入式养老模式多将综合服务中心设立在社区内部或社区周边，特殊的地缘优势使得老人无需离开原居地，便能就地接受全天候护理照料。在降低养老成本的基础上，让老人免去因空间阻隔而需适应陌生环境之不适，能够更加便利地获得子女亲情的温暖、左邻右舍的慰藉和更多的社会交往机会。而机构服务的对象也从原先失能、失智以及半失能老人大大拓展到社区所有老人，服务范围也从机构住养、照料服务扩大到社区住养、入户拓展性综合服务以及日间照料服务等多个层面，更为全面地回应了多层次的养老需求。

“关系性嵌入”则体现在伴随嵌入服务体的出现而形成的多元组合关系，以及 “一体多维”的新型养老服务架构。一是通过“嵌入”促成了政府和社会资本在社区平台上的有效合作。无论是通过政府购买服务，还是养老服务机构自主投入抑或合作运维，嵌入式养老都有助于吸引更多的社会资本进入养老服务领域，相当程度上消解了当前社区居家养老中政府资金负担过重、机构养老资源利用率不高以及运营成本居高不下的现状。与此同时，嵌入式养老模式致力于为老人提供专业化、高品质的养老和增值服务，客观上要求嵌入机构与相关企业依据市场需求形成合作运维的“共享生态”，高度关注养老服务市场的供需变化，将上下游各产业中的企业高效联动。〔4〕最终促成政府宏观调控、企业市场化竞争以及社会诉求表达在养老层面上同频共振，“倒逼”公共资源的整合优化并精准找寻服务“切口”。二是嵌入式养老还以外部服务资源网络的介入推动社区内部空间运作形态的优化。现实中，无论是依托社区的闲置空地和居民房屋改造完成的小型养老机构，还是在不同小区周围相对集中进行设施建造的综合性养老服务机构，其必然会对原内部各主体空间边界和资源配置结构进行调整和优化。同时，依托信息化数据服务平台，嵌入式养老机构还能更加便利地与相关养老协会、社区公共服务站、社区社会组织、志愿者形成“一站多点”的服务网络，推动社区嵌入养老机构、社区、社区社会组织、社工“四社联动”养老新格局的建设。为不同年龄、身体状况和资源储备的老人提供各类开放服务项目，实现养老和医疗服务的无缝对接、医养康养护理的有机融合。

二、嵌入效果与成因分析：社区嵌入式养老服务模式运行阻滞

社区嵌入式养老克服了传统养老方式的劣势，致力于推动养老资源在社区层面的全域融合，为积极应对人口老龄化提供了崭新视角。但作为新兴事物，其仍处于起步探索阶段，实践运行中也必然存在相应的阻滞问题。

(一)主观障碍：角色与理念的偏差

其一，对于社区嵌入式养老的角色属性和职能边界的厘定仍存在着 “模糊地带”。由于在理论和政策层面缺乏规范研究，导致社区嵌入式养老在“身份确定”上产生混乱。现实中，相当数量的嵌入式社区养老服务机构往往被异化成为事实上的“养老院”，即将本应由养老院承担的长期医养护养工作变为其主责主业，而淡化甚至忽略了其自身最具价值和服务优势的入户生活照料、日托、全托服务以及短期住养护养服务，造成其在养老服务体系中位置感缺失和认可度下降。此外，社区嵌入式养老机构在服务对象上也发生错位。实践中，一些嵌入式养老机构仍以为自理能力较强的老年人服务为主，背离了其重点服务高龄自理、半自理以及病后护养老人的初衷，导致上述老人仍依靠家庭养老，养老诉求无法满足；一些嵌入机构则走入另一极端，将相当数量失能失智以及临终关怀的老人收入其中，直接僭越了机构养老的职能领域。〔5〕还有一些嵌入机构由于自身的认知偏差，仅仅把服务对象限定在托养老人的范围之内，而将居家老人、社区老人等却排除在外，导致后者难以享受到模式创新的“红利”。而在服务内容方面，与为老人提供短托、全托、入户上门照护、康复护理等多元化服务标准体系相对照，目前嵌入式养老服务内容依旧传统、有限，为老人提供全方位照护的服务项目体系缺乏。

其二，作为新兴的服务模式，社区嵌入式养老真正为老人和社会所了解和认可亦需要一个过程。尽管在国家应对老龄化的规划中已确立框架并重点论及，但受中国传统的养老观念和文化蕴涵的影响，“9073”的养老结构仍会在相当长的时间内存在。居家养老仍是绝大多数老年人的首选，安土重迁的思维和传统的孝悌观也会导致机构养老推行的困难。〔6〕嵌入式养老模式虽为居家照护能力不足、社区养老资源碎片化以及机构养老范围狭隘等问题提供了解决机制，但上述治理优势的宣介和展示仍需时日。此外，目前社区嵌入式养老模式仍处于初探阶段，模式设计和机制实施主要集中在北京、上海等几个经济发展程度和社会治理水平较高的大城市，其运行总体上仍处于探索和定性的周期，尚未形成系统化、规律性的经验和成果，对当前养老供给侧结构性矛盾的化解效果还有待全面评估。

其三，嵌入式养老在社区服务网络中的结构关系和自我组织治理能力尚需进一步优化。社区养老服务机构的嵌入旨在打通社区老年人的生活圈和养老圈，推动社区内部和周边养老服务资源的整合。为此，其必然会冲击甚至重构原有的基层养老治理结构，造成多元主体结构关系的调整和资源要素的重组。具体表现为宏观层面嵌入机构与党政部门、社区居委会、工作站、服务站等各类组织的关系塑造；中观层面嵌入机构和相关养老企业、社会组织等机构之间的连接；以及微观层面嵌入机构人员与社区服务人员、社区老人、社会工作者、社区志愿者等各类人员的关系形成。然而现实中，社区养老机构嵌入后客观存在的关系不明、边界混淆、接点错置等情形，势必影响着嵌入式养老服务组织的服务能力、共治生态和自治绩效等。此外，嵌入式养老机构的核心竞争力在于其所提供服务的全品类和专业化水准，这自然需要能力强大的服务团队予以支撑。而目前，作为新兴行业，由于受到社会整体认可度低、职业管理标准不明、政策保障缺失，以及工作压力偏大等因素的叠加影响，现有服务机构中的人员在资质和胜任力上的短板和弱项明显，尤其是能够针对重点人群实施日间托付照料和短期托付护理，拥有康复、急救、用药、护理、健康管理等专业技能的人员严重匮乏。

(二)客观阻滞：资源和机制的缺失

社区嵌入式养老作为新型的养老模式，需要统筹规划、系统推进。然而从当前硬件设施和资源投入上看，以党政机构为代表的公共部门在政策和制度支持力度上仍有不足。一方面，由于嵌入式养老模式具体实施的地域和个案较为有限，成熟的运行规律尚待总结，因此缺乏从政策制度层面对嵌入式养老模式进行整体规范和要素厘定；另一方面，资源有限和整合低效亦客观存在，尚难以有效将养老的共性、个性诉求与各地资源结构予以统合。具体表现在以下几个方面：

其一，嵌入式养老机构前期投资大、经营成本高、投资利润回报周期长的现实困境尚未突破。养老机构设置在社区中，其特殊的功能属性和服务内容必然要求在适老设施采购、日间照料资源供给以及专业人员配备上有所保障，而采取有效的运营机制吸引资金、减少成本乃至提升规模效应均是党政部门规划统筹的重中之重。就目前运营资金的来源种类分析，既包括企业投入、政府补贴扶持的上海、石家庄模式，也包括以政府投入为主的北京和重庆模式；在政府、市场、社会(社区)结构互动中亦可分为政府购买服务、社区提供支持、机构企业化运维；政府投资兴建、社会(社区)统筹运行、社会组织嵌入；社会(社区)整合、市场化运作、政府补贴以及企业主导建设运维、政府社会(社区)提供支持等多重合作方式。同时，在不同的模式之下包含着嵌入式的各种机构类型，如上海既有单一型的长者照护之家，亦有综合性一站多点的为老服务中心等。〔7〕为此，如何因时因地从制度层面对各种资源要素、模式构成和机构类型进行设计和匹配，是“一揽子”化解各类困局的关键所在。

其二，社区养老设施建造和用地供给存在明显不足。当前，嵌入式养老服务机构和设施的建造主要通过社区内公共土地空间建设、社区内闲置物业改造以及小区内业主房屋租用等方式实现。然而，具体到不同社区，却往往面临着相当阻力。如城市中的小区，尤其是老旧小区，尽管老年群体数量庞大，但由于建设时间较早，没有考虑老龄化应对等问题，几乎没有相关养老设施、公共用地和空间资源，因此现有的建设、改造难以启动；而后期开发的楼盘小区，面对着城市尤其是大城市高昂的地价房价，往往在物业中预留建设养老服务设施的空间和土地偏少，租金和成本昂贵，导致相关机构“进入”门槛过高，难以承受。而一些养老机构租用小区业主闲置房屋嵌入楼宇，虽从各方面衡量均更为经济、务实和适宜，但房屋的使用却很大程度上受业主的意愿和需求变动的影响，时常会发生诸如提高租金、提前收回等状况。而在用地审批方面，现有城市规划鲜有对养老机构嵌入社区的前瞻性考虑，独立的用地指标和专项用地建设的配套政策缺失。尽管国家已经出台相关文件要求新建居住小区要按照标准要求配套建设养老服务设施，并与住宅实现同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用，然而在现实中多数房地产企业将购房目标群体锁定为青年人的惯性思维没有转变，为了更好地销售其房屋、防止居民对养老服务设施发生抵制和反感情绪，往往在售楼时刻意隐瞒或异化养老服务设施的设置和用途，因此也使得新型养老服务机构难有嵌入之道。〔8〕

其三，社区嵌入式养老服务模式的推行还面临着“邻避效应”的“强力”干扰。嵌入式养老项目产生的正外部效益能够使社区全体成员受益，但同时会造成项目周边的居民承担其设施所产生的负外部性，这便是邻避效应的集中体现。社区居民对创新养老服务模式均持支持和肯定态度，但往往不愿意将养老公共设施建置在自家后院。经调研，其主要原因包括：设立养老服务机构尤其是“临终关怀”项目将直接触及小区人群对死亡敏感和重病恐惧的“红线”，导致其心理层面的极大不悦；嵌入式养老机构对特殊老人群体实施的医养护养，会造成相关传染性疾病和医疗垃圾的产生，对此，社区居民理所当然地认为会对自己和家人的健康造成负面影响，从而产生强烈畏惧和反感情绪；社区内建设嵌入式养老机构，必会挤占公共行动资源，从而会限制房价的上涨空间甚至直接造成房价下降，这也使得居民最关切的现实利益受到严重的挑战。〔9〕由此可见，嵌入式养老机构规划和运行均会与社区居民的生死价值观和直接利益发生冲突，上述问题如不能通过各方共同讨论并出台合理解决方案，必将直接影响嵌入式养老机构的推广。

其四，党政部门在嵌入式服务治理格局构建和服务绩效评估统合方面存在缺失。具体表现在：纵向上，党政部门、街道办和社区居委会的联动关系和权限分工尚未明确，为居家养老、社区养老和机构养老的相互衔接提供宏观环境和制度支持的力度尚需加强；横向上，在按照市场运作规律吸引企业投资，创新资本参与方式，加大政府购买和扶持力度，激发各类社会力量与嵌入式养老服务有效协同方面仍缺乏规范化、长效化的体制机制。而在社区层面，对于如何统筹好社区居委会、社区工作站、社区服务站、养老服务机构以及社区居民的合作共治关系，推进社区、社会组织、相关企业、社区志愿者、专业服务人员的多元联动，也由于缺少系统规划和制度配套而尚未有效达成治理目标。与之相关，党政部门对嵌入式养老机构运行状况常态化评估和监管机制仍未健全，表现为在对相关目标体系和成效的考评上存在广度和精度上的偏差，导致养老模式运行往往发生价值异化和结果失衡等现象；在资源嵌入、功能嵌入和管理嵌入过程中，党政部门缺少全周期的评估和全流程的监控体系，尤其是对于“进”(机构准入)、“管”(绩效评价)、“出”(退出机制)等领域缺少标准规范和后果处置策略，正向保障和反向规制力度不足；多维度的监督网络体系残缺，社区多元治理主体360度评估体系未能建立，尤其是老年群体对服务项目、质量等实时评价和反馈机制缺乏，如此均导致服务供给和养老需求间难以实现有效匹配。

三、环境—制度—资源有机整合：为社区嵌入式养老服务模式赋权增能

作为中国式社区养老创新模式，嵌入式养老回应了现时态中养老运行机制的天然局限，并具备着小规模、地缘、情感、运营等诸多优势，很大程度上改变和优化了未来养老服务的方向和格局。〔10〕为此，全社会理应更新理念，共同打造系统化的制度和资源体系，通过确权与赋能，让社区嵌入式养老模式能有效结构化“镶嵌”到基层养老服务的治理体系之中，发挥其治理效能，成为整合养老资源、弥补养老服务短板的关键平台。

(一)注重环境营造

党政部门应发挥主导和引领作用，大力宣传和推介嵌入式养老模式的价值，深化社会对其价值的认知，并向社会公众明确表达支持、倡导的态度。整合各类行动主体系统解读社区嵌入式养老在实现居家养老、社区养老和机构养老有机衔接、分层融合中的角色定位和现实功效，确保公众充分理解和认同嵌入式养老模式的独特优势。同时，积极引领不同养老服务主体，帮助老人改变传统观念和养老理念，从而更好地适应养老新常态。此外，在尊重和承认“养儿防老”传统观念的前提下，强化社会对机构养老价值的正确认知。通过讲解和辅导让全社会尤其是老人彻底转变“送入老人院即是子女拒绝赡养甚至抛弃自己”的错误孝悌观，改变认为“进入养老机构便是将其远送城郊、远离社会、隔断亲情”的思维误区，帮助老人理解在养老资源匮乏的宏观环境下勉强维持家庭养老模式的困境和弊端，并以此为切入点重点诠释嵌入式养老的优越性。在认同和维系老人对血缘、地缘文化的情感依赖以及安土重迁思维偏好的同时，将嵌入式养老能实现原居安养，特别是满足老人养老不离家，长效获得子女探望、维系邻里熟人社交网络的优势属性进行全面宣介，彻底消除社会对机构养老模式的误解和排斥，变理念上的抵触防御为积极支持。

(二)完善制度安排

党政部门应科学厘定嵌入式养老模式的治理“方位”，确保其有效“镶嵌”到基层养老服务体系之中。要从法律和制度上明确嵌入式养老模式是以社区为平台，依托各地养老资源禀赋“嵌入”单一型或综合型的服务机构，输送专业化、多层次的养老服务产品，从而满足社区及周边老年群体多样化的养老诉求和地缘情感需要。强化嵌入式养老产品的公益属性，法律上明确养老服务机构低偿、微利的服务价值定位。将嵌入式养老机构与党政部门、社区、社会组织、家庭(个体)的多重关系予以规范化厘定，从而整体建构新型养老服务供给结构和产品输送网络。在此基础上，根据结构—功能分析理论的“结构决定功能，功能反射并优化结构”的基本原理，制度化明确嵌入式养老的职能边界。具体而言，社区嵌入式养老的功能在于既可提供机构入住服务，又可提供入户服务；服务对象既包括其机构托养的老人，也辐射并包含着社区居家老人；服务社区老年人以短托、日托、上门服务、家庭援助等为主要方式；根据嵌入式机构的资源构成和老人自理、介护、介助的需求差异，重点或集中开展日间生活照料服务、文娱服务、医疗卫生服务、护理康复服务、精神情感服务等多个类别的服务。针对不同年龄层次和健康状况亦可再行细分，其中，对于低龄自理以及家庭能够承担基本照料的老人，首先支持其居家养老，社区嵌入式养老宜以日间生活照料为主，即为老人提供一些诸如助餐、助洁、助急、助浴、助医以及相关文体、社交、精神支持类的服务项目；对于那些居家照料资源有限的半自理老人或急需临时护理的高龄独居且基本自理老人，则可为其提供托管照护、上门服务、短期住养服务、全托服务等，并将医护照护、医养康养与社区居家有效连接，在医疗服务、护理服务、康复训练、精神慰藉等方面下足功夫；而对于那些失能失智以及身体、病情持续恶化的老人，社区嵌入式机构则应当做好移转安排和衔接工作，将其转入医疗资源和设施更加优质的养老机构实现机构养老，最终实现不同养老内容在养老新模式中得以梯度化设置和差异化供给。

(三)强化资源整合

按照积极应对人口老龄化的宏观战略部署并结合各地探索的实践经验，从制度机制层面加大政策和资源统合力度，加快社区嵌入式养老服务中心建设，从政策领域协调机构、社区、居家养老服务一体化发展。秉持为老适老的服务导向和问题意识，加大力度引导和促进各类社会资本的进入，强化党政部门与市场、企业和社会的多元合作，实现养老供给服务的多样化和精准化。

党政部门应从宏观领域加强对嵌入式养老机构的指导、帮扶和监管，积极形塑和引导养老社区建设。在整体研判当地人口布局特点和行动资源禀赋基础上，强化对嵌入式养老的发展规划、设置方式、功能布局、资源调度等的宏观指导，为各类服务提供者营造公平、有序和规范的参与环境。协调养老服务机构和项目提供者之间，以及各类嵌入式养老服务机构之间的资源协作。积极构建社区内外各类企业、社会组织等与嵌入机构的合作平台，推动嵌入式养老模式和现有各类模式的集约和融合等。系统安排支持老龄建设和产业发展的专项资金和投资基金，因地制宜地引导嵌入式发展模式的选择，采用多重方式支持养老服务产品的产出。基于老年人需要，面向市场推动养老产业链发展，制定养老服务质量标准和行业标准体系，建立全周期、全流程的监管体系，协同民政、老龄、街道、社会组织以及社区老人等多重主体对政策扶持的质效，以及行业运行的前期准备、中期绩效以及后期反馈退出等加以考评，实现服务绩效管理的闭环运作。

社区作为机构进驻的主要平台，应当是嵌入式养老机构内外资源汲取和自身服务资源输出的枢纽，也是不同养老模式、不同服务主体、各类服务产品交互融合之场域，因此其与嵌入式组织应为支撑与黏合的关系。社区要将嵌入式养老服务整合的日托、全托、助餐、助急、医养、康养以及文体娱乐等各类增量项目，精准与区域内不同类别和层次的服务人群对接。持续、全面获取老人对服务满意度的评价信息，并及时向企业等服务提供商反馈，通过协议明确各类服务项目、服务标准、服务对象、服务方式等重点事项。积极构建覆盖片区、居民村民小组、家庭和老年人的自治和服务体系，加强社区服务站能力建设，面向老人提供各类社会化服务，积极推动嵌入式养老机构各项目的有效落地。

养老服务企业和相关组织应为嵌入式养老提供专业化、个性化的服务支持。社会资本应当在政府的支持下积极推动社区养老服务项目和养老企业业务体系的全域融合，协同构建高品质的生活服务圈和养老服务圈。将生活照料、医疗保健、康复护理、文娱活动等服务串联并构成三个有机连接网络，即人与人的连接、人与机构的连接、机构与机构的连接，确保服务对象能够链接到提供不同服务的服务人员以及服务机构，并通过不同机构和专业组织在服务链条上的分工合作，在社区情境中获取专业服务供给和情感性支持。〔11〕养老服务企业应当依托社区，在人、机构和环境的互动中树立全产业链的运营思维和品牌意识。始终面向市场，寻找不同服务链条中的利润互补接口，推进连锁化经营并发挥规模效应；始终面向社区情境和养老主体需求，让老人享受到便利、可及的各类服务。

各类社会组织应当广泛介入到社区嵌入式养老模式之中，充分发挥其提供服务、反映诉求、规范行为、评估反馈等作用，促进嵌入式养老模式与社区“三社联动”机制的有效对接。〔12〕即在养老服务中充分发挥社区整体统筹、平台运维的作用；发挥社会组织项目运作、服务提供、绩效评估等重要载体之功能，使其成为社区老人与各治理主体资源双向输送的接口；发挥社会工作者养老助残、生活照料、公益活动、康复训练等专业优势，构建政府主导、社会参与、组织整合、社工服务、老人受益的新机制，让专业化的服务和人性化的关怀有机统一，夯实社区人际信任的微观基础，增强老人对社区嵌入养老模式的情感认同。

四、现实回应与长远发展：嵌入式养老模式的有效推进路径

(一)困境突破

强化环境—制度—资源的有机互动和系统整合，对于提升嵌入式养老模式推进和推广能力，破解现实运行的各类难题和困境意义重大。

其一，破解资金匮乏以及运行规模效应不高之困局。多元治理主体应给予系统的政策扶持和制度安排，一方面，要确保养老服务机构“嵌入”以及民营资本“进入”的“门槛”切实放宽、降低；另一方面，还要在资金、土地、设施、人才等方面给予补贴补助以及政策、税收等优惠。对于为独居高龄、失能半失能以及大病出院需要康复护理的老人提供的机构设施，党政部门应主动承担财政投入职责。运用创新机制加强社会和民间资本的融合导入，结合各地资源禀赋、治理结构以及老人群体特点等，“积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办‘嵌入式’养老服务业，鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办嵌入式养老服务业。”〔13〕对于嵌入式养老机构建立初期分布分散，且需大量购置相关设施而造成的成本偏高、资金困难，党政部门应在加大政策支持和资金补贴力度的同时，积极创新机制加以解决。其中，社区养老机构连锁化运营就是实践中行之有效的创新之举。即由一家养老服务组织同时经营多家嵌入式养老服务设施，通过发挥品牌化、规模化效应，进而改善收支不平衡之情况。〔14〕“以大带小”则是另一种有效的尝试，即将社区大型养老机构和嵌入式小型养老机构同时交予一家养老服务组织运营，以让大机构的资源和嵌入式机构实现共享，从而大大减少后者的运营成本。此外，还应积极促成溢出效应，即将服务机构中的人力、物力等资源向周边社区居家老人辐射，上门提供服务，从而提升资源的运营质量，减少内耗和浪费。当然，上述模式选择均应是建立在对当地社区养老服务组织的资源实力和社区、老人的接受和支付能力综合考量之上的。〔15〕

其二，突破内部建设用地紧张的困境。党政部门应协同社会力量深入调研，针对用地难、租金高、租期无保障以及出租方变动等各种情况制定配套政策。如健全嵌入式养老机构的土地审批机制，改变嵌入式养老服务中心没有独立用地指标和专项用地政策的现状；对租赁闲置民房作为养老用地的，给予相关出租方合理的房租和相应补贴，依法规范双方的权利义务关系；对于自行建设嵌入式养老服务机构的，应当加以科学引导和资源支持，在空间安排和室内外设计方面要结合社区老年人群特点和变动规律进行前瞻性规划，同时给予政策扶持和税收减免的优惠，切实解决嵌入式养老机构运行初期的各类阻力。〔16〕

其三，解决“邻避症结”而导致的运营难题。对此，要在整合多元化的公共资源和社会力量中寻找破解之道。第一，鉴于邻避情结往往由心理层面产生进而传动并放大至现实层面的特征，必须做好理念宣导工作。即通过深入和广泛的宣传，增强民众对人口老龄化基本国情和养老模式创新的理解，引导全社会树立正确的生死观，强化对生死保持同等敬畏的意识，达成让长者有尊严、有关怀、少痛苦地离开是社会进步重要表现的共识。第二，剖析邻避困境的现实成因，强化沟通互信机制建设。嵌入式养老的邻避效应很大程度上源自民众对养老机构、养老设施运作过程的片面认知和误解，诸如对相关部门、对养老服务设施运行机制的不信任以及对逝者、传染病和医疗垃圾的恐惧和担忧等。为此，应切实构建起立体化、长效化的沟通信任机制体系，包括科学民主的决策机制，即涉及嵌入式养老服务设施的规划、选址、建造和运维等，政府和社区等均要制度化地保障公众的参与权、知情权、表达权和建议权；评估监测机制，即统筹构建项目设施建设、运行的监控制度，加强事前、事中和事后的全过程评估监督；信息披露和公示机制，即通过多重方式如官微、社区微信公众号、微博平台等全面、及时披露和公布各种建设、改造和评估信息，科学回应社区公众最关心、最疑惑之问题等，通过坦诚沟通消除误解。第三，各治理主体要齐抓共管，综合施策。社区要在处理邻避危机中发挥好信息双向输送和系统减压的关键功能。做好养老机构和项目嵌入的对接、公示和说明工作，引导社区居民理性和规范地表达、维权，“居间”完成冲突调节和增进信任之责。各养老企业要积极承担自身社会责任，通过广泛听取建议并耐心解答居民合理关切，有效改变临终关怀服务项目设置对社区民众的影响。运营机构则应积极地建立良好的协商、谈判以及利益补偿机制。〔17〕在保证老年人分享养老模式改革红利、政府获得治理效益、相关机构取得运营利润的同时，确保社区和周边居民利益不受损，按照 “谁受益谁补偿”之通行规则，建立合理的协商和补偿机制，结合实际公平化、差异化地予以处理。

(二)持续发展

作为服务的新模式，社区嵌入式养老要始终将高质量输出产品和服务确定为自身发展的“生命线”。积极、深度“镶嵌”至地方老龄社会治理体系中，持续强化自主性建设，增强对公共行动资源的汲取能力，实现角色、资源“双向”嵌入的良性循环。无论是单一型还是综合型的嵌入式机构，都应始终秉持依靠社区、贴近老人、关爱老人的基本立场，彰显就近可达、便利可及的服务优势，致力于消解当前家庭照护能力弱化、医养康养能力不足等客观难题。

其一，实现从单一到立体化服务内容的拓展。〔18〕切实改变服务提供仅局限于物资供应、家政服务、医疗照护等传统领域的状况，结合社区老人的结构特点和变化规律实现服务的增量嵌入，拓展产品种类以及集约服务的多重面向。综合短托、日托、上门、全托等不同方式，精准对接老年人多样诉求，为其提供可知、可选、可及、可用的叠加“服务包”。特别关注老年人对子女亲情、邻里“关系”维系的情感需求，在服务中更多植入人性化和地域化元素。强化与各治理主体的通力合作，构建正式和非正式相辅互补的微观联络网，用全品类、专业化的服务争取更多的“客户”群和社会资源。

其二，实现从实践探索、个案经验向规范化、标准化治理体系升级转化。针对当前养老机构运营机制、质量控制和风险管理中存在的短板，应制度化地加强整体规制。在增强自身运营能力方面，要结合实际主动构建服务需求分析、服务项目提供以及供需匹配评测的标准化流程体系，健全老年人合法权利保护制度，强化对新的运营模式和增量服务的开发、论证、评估力度。在此基础上，以质量提升为目标，持续推进服务的精细化、精准化。积极推动养老服务综合化信息系统的建设，借助“互联网+”等技术打造养老服务需求研判、社区综合为老服务项目以及科技助老服务质效评估等大数据平台，建设养老服务企业、服务项目以及从业人员的数据库，形成“一体化资源统筹、一网式信息覆盖、一站式综合服务”的高标准运营模式。建立全面质量标准化管理体系，除确立基础性服务质量标准外，还特别将医养康护结合型服务质量作为其嵌入功能展示的关键指标。通过服务外包和定点合作等方式，积极构建自身与社区医院、区域医疗机构、康复护养机构等的联动机制，通过提供高质量、标准化的全科门诊、入户诊疗、巡诊探访、康护保健、紧急救助等服务项目，有效消除社区养老的现实困境和断点。加强养老行业专业人才的培养和队伍建设，社区嵌入式养老机构应在党政部门的整体统筹下，争取更多的人才优惠和培养政策，构建多层次、多类别的培养培训网络，分类设置职业标准和岗位说明书，完善人员“进出管”的体制机制。通过创新机制拓展与社区志愿者、义工等的合作互动领域。树立底线思维，建立养老机构风险全程监控和应对机制，构建风险识别、风险应对、问题整改、完善制度管理闭环，反向保障其嵌入功能的彰显和服务质量的优化。

注释：

〔1〕易鹏、梁春晓主编：《老龄社会研究报告(2019)——大转折：从年轻社会到老龄社会》，北京：社会科学文献出版社，2019年，第9页。

〔2〕《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》，国家统计局，http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202202/t20220228_1827971.html；2021年4季度民政统计数据，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/2021/202104qgsj.html。

〔3〕兰建平、苗文斌：《嵌入性理论研究综述》，《技术经济》2009年第1期。

〔4〕〔11〕朱浩：《社区嵌入式养老服务的社会化运作机制及其实践逻辑》，《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2020年第5期。

〔5〕参见周悦、崔炜：《北京市嵌入式养老模式发展研究——以养老服务驿站为例》，《新视野》2019年第4期；赵小兰、孟艳春：《社区“嵌入式”养老服务模式：优势、困境与出路》，《河北大学学报(哲学社会科学版)》2019年第4期。

〔6〕《中国养老呈“9073”格局：90%老人居家养老，3%入住机构》，新浪网，https://finance.sina.com.cn/tech/2021-04-08/doc-ikmxzfmk5639083.shtml。

〔7〕朱勤皓：《上海社区嵌入式养老服务发展的探索与思考》，《中国民政》2017年第16期。

〔8〕赵小兰、孟艳春：《社区“嵌入式”养老服务模式：优势、困境与出路》，《河北大学学报(哲学社会科学版)》2019年第4期。

〔9〕〔17〕安华、张航：《社区嵌入式养老“邻避效应”的破解之道》，《中国民政》2021年第1期。

〔10〕蔡傲雪：《社区嵌入式养老模式分析：中国尚存5大问题，可借鉴日本30年成熟模式》，健康界，https://www.cn-healthcare.com/article/20180722/content-505931.html。

〔12〕关于“三社联动”的理论逻辑和实践可参见徐永祥、曹国慧：《“三社联动”的历史实践与概念辨析》，《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》2016年第2期。

〔13〕〔16〕胡宏伟、汪钰等：《“嵌入式”养老模式现状、评估与改进路径》，《社会保障研究》2015年第2期。

〔14〕章萍：《嵌入式养老：上海养老服务模式创新研究》，《现代管理科学》2016年第6期。

〔15〕冯梦成：《社区嵌入式养老：实现“原居安老”的路径》，《社会科学报》2020年12月3日。

〔18〕张仁枫、苑港华：《新时代城市社区嵌入式养老研究热点与趋向(2012-2020)——基于Citespace的文献计量分析》，《中共成都市委党校学报》2020年第5期。