《法律援助法》的时代背景、立法定位与保障功能

史凤林，张志远

(山西大学 法学院，山西 太原 030032)

引 言

法律援助作为政府公共职能的重要组成部分，不仅是保障和改善民生的重点工程，也是全面依法治国的基础性、服务性、保障性工作。推动法律援助立法是中国共产党、国务院和司法部长期不懈探索的立法工作，具有清晰的历史脉络，大致可以分为三个阶段：第一阶段是1996年至2002年，法律援助内容散见于一些相关法律条文规定；第二阶段是2003年至2020年，制定系统的法律援助行政法规，即《法律援助条例》；第三阶段2021年颁布《法律援助法》。其中，发挥着承上启下作用的就是2003年颁布的《法律援助条例》，这是我国首部专门规范法律援助工作的行政法规，对于推动和完善法律援助立法工作具有重要的指导作用。但随着时代变迁，人民群众对法律援助服务的需要日益增长，就该条例中法律援助工作所提供的法律保障已经出现明显的滞后性，正如《关于〈中华人民共和国法律援助法(草案)〉的说明》所指出的那样“现行《法律援助条例》已经不能很好地适应法律援助工作需要”，原因在于该条例仍有一定的局限性：一是在立法位阶上，仅属于行政法规，缺少与处于法律位阶的《刑事诉讼法》《律师法》等法律中规定的法律援助内容形成良好衔接；二是在效力范围上，仅能直接适用于中央和地方政府及其司法行政部门，对于司法审判机关没有直接约束力；三是在实施效果上，司法审判机关未能与行政部门形成相互配合法律援助工作的局面。这些均在一定程度上反映了法律援助于行政法规层级下保障力度有所不足与缺失，就急需一部较高位阶的法律规范以全面保障。那么，推动编撰实施法律援助法律势在必行。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视完善法律援助制度工作，党的十八届四中全会明确提出“完善法律援助制度，扩大法律援助范围”，这既是我们党和国家对法律援助立法工作的新认知和新指示，也是法治中国建设、保障人权的重要内容。2018年9月10日，十三届全国人大常委会将“法律援助法”列入立法规划，旨在表明通过立法规范和保障法律援助制度的顺利实施是当前和今后一个时期的重要任务。在中国共产党的坚强领导下，在理论界与实务界的共同研究后，《法律援助法》于2021年8月20日面世，并于2022年1月1日起正式实施。这不仅是我国法律援助立法中一件具有里程碑意义的大事，更是新时代探索与完善法律援助制度体系的重要举措，标志着法律援助立法由行政法规层级上升为法律规范层级，是我国法律援助立法重大立法层级突破与相关基本内容的重要创新。因此，《法律援助法》适时颁布施行，具有重要意义。

一、《法律援助法》是全面依法治国时代重要的立法实践

《法律援助法》于2021年8月20日颁布施行，不仅是全面依法治国时代社会经济发展、保障人民合法权益、彰显社会公平正义的必然产物，更是契合了我国全面依法治国战略下保障人民群众获得基本法律服务的现实需要。正如在2021年1月20日十三届全国人大常委会第二十五次会议上，《关于〈中华人民共和国法律援助法(草案)〉的说明》就指出，“及时制定法律援助法，是贯彻落实中央关于推进全面依法治国的重大战略部署”，“完善中国特色社会主义法律援助制度的必然要求，是努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的重要举措，对于更好地维护公民合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义具有十分重要的意义”。[1]据此，《法律援助法》是我国实施全面依法治国战略的一项基础性与必要性立法。

应当注意的是，《法律援助法》在整个公共法律服务体系中占据重要位置，是公共法律服务领域法律形成和完善的基础法律和重要组成内容。法律援助在公共法律服务领域应优先受到关注。我国在《法律援助法》出台之前就制定了《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《律师法》等基本法律，这些法律体现了规范公共法律服务的不同方面的重点，(1)正如史凤林教授认为公共法律服务服务内容涉及法制宣传、法律咨询、法律援助、法律纠纷与矛盾调解、法律特殊群体服务救助等。(参见：史凤林：《公共法律服务的概念与范围》，载《山西省法理学研究会2019年年会论文集》)。此外，《刑事诉讼法》(2018修正)第三十五条规定刑事诉讼中为犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助的具体条件；《律师法》(2017年修正)第四十二条规定律师和律师事务所应当按照国家规定履行法律援助义务；《民事诉讼法》(2017年修正)第八章规定调解制度。但是都未能形成体系化、系统化的公共法律服务领域法律的体系基础，《法律援助法》的出台构建和完善了法律援助基本概念体系、机构人员体系、信息网络平台体系、实施援助体系、保障监督体系和法律责任体系，极大丰富和填补了这个缺口，为进一步建构公共法律服务体系提供了借鉴。尽管对公共法律服务领域的法律咨询、法律纠纷与矛盾调解、人民调解等服务方面的规范和保障应当是公共法律服务领域法律形成的重点，但从尊重和保障人权角度出发，法律援助是为特殊人群提供最基础法律帮助和最基本司法人权保障的，所以《法律援助法》是最基础性、最必要性、最具有保障性的法律。

认识《法律援助法》的重要意义，必须结合全面依法治国战略的时代背景，把握其具有的深刻的法治社会基础和法制建设需要。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确提出“全面依法治国”的指导思想，党的十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，党的十九大召开后，党中央专门成立全面依法治国委员会，对全面依法治国又作出了一系列重大决策部署。[2]可以说，全面依法治国成为了新时代我国治国理政的一项基本方略，也是我国开启新时代的显著特征。2020年11月，中央全面依法治国委员会提出“习近平法治思想”，成为全面依法治国的根本遵循和行动指南，其中，立法工作也更加突出和强调科学立法、民主立法和依法立法。一方面，立法先行是全面依法治国的一个鲜明特征，是建设和完善中国特色社会主义法治体系的基本前提。[3]另一方面，全面依法治国战略下对立法工作提出了更高的要求，在全面依法治国的时代背景下，相较于过去的立法工作，习近平法治思想实现了引领立法理念从有法可依走向科学立法、引领立法价值从保障民主走向为民立法、引领立法程序从封闭立法走向公开依法立法、引领立法模式从传统立法走向立法现代化的创造性转变。《法律援助法》出台是习近平法治思想指导下的全面依法治国战略实施的体现，一方面，形成完备的法律规范体系是法律援助立法的社会基础；另一方面，通过立法及其法律实施以保障公民获得法律援助的基本权利是我国法制建设的现实需要。法律援助立法因全面依法治国战略的不断深入和发展而势在必行。但同时也具有一定的立法保障难度，特别是关乎法律援助的资金保障和如何实现对社会公平正义的追求。马克·斯皮格尔(Mark Spiegel)通过反叙述的研究方式在回顾美国传统法律援助时指出：“它将我们的注意力集中在任何法律援助或法律服务项目如果想努力改革，它必须面对的某些长期困难上：资金问题与社会历史背景问题。传统观点认为，20世纪60年代以前，法律援助主要用于个案，但是直到联邦政府资助的法律制度的出台，法律改革和社会变革才成为向穷人提供法律服务的一部分。与这种传统观点相反，正如这篇文章所展示的，在1900年到大约1920年期间，人们有一种积极利用法律系统来实现社会正义的愿望。这种情况在20世纪20年代发生了变化。”[4]也可以说，法律援助对公民基本诉讼权利保障发挥有重要作用，法律援助也需要体系化专门立法得以保障实施，主要在于资金保障和对社会公平正义的追求。

在全面依法治国背景下，重视法律保障法律援助，将法律援助立法确立为一项专门领域立法，并体系化、系统化地加以编排和规范，契合我国法治时代立法的新发展趋势。据不完全统计，有关国际组织和欧盟等先后出台涉及法律援助的法律法规和相关指导原则，(2)例如：《公民权利和政治权利国际公约》《欧洲人权公约》《儿童权利公约》《联合国源于律师作用的基本原则》《联合国关于律师作用的基本原则》《联合国关于保护所有遭受任何形式的拘留或监禁的人的原则》《联合国关于少年司法最低限度标准规则》等都规定了国家提供法律援助的义务。世界上已经有140多个国家建立起本国法律援助制度，许多国家也出台了关于法律援助法律。[5]现在世界上已经有100多个国家以宪法或法律的形式规定了法律援助制度的基本原则。[6]其中，英国、美国、欧洲的法律援助立法相对完善。例如：《欧洲自由贸易联盟法院程序规则》(Rules of procedure of the EFTA Court)的第二部分的第五章专设“法律援助(lagal aid)”章节；《美国联邦法规》(Code of Federal Regulations)第28个标题“依法行政(Judical Administration)”下专设“法律事务(Legal Matters)”部分，其中就包含有法律援助法案(§543.15 Legal aid program)；英国也颁布了《1974年法律援助法》。当然，相比之下，我国《法律援助法》的制定起步较慢，却又快速稳步前进，其也是用比较短的时间走完西方国家500年走完的路，成功建立具有中国特色的社会主义法律援助法律，可谓是后来居上。[7]正如全国人民代表大会宪法和法律委员会在《关于〈中华人民共和国法律援助法(草案三次审议稿)〉审议结果的报告》中指出的：“普遍认为，草案已经比较成熟，建议进一步修改后，提请本次常委会会议表决通过。”[8]在此之前，我国也存在关于提升法律援助立法层级、积极推动法律援助法立法工作的呼声，但考虑到我国法律援助整体发展现状与各地市法律援助发展不均衡水平，关于法律援助的立法定位、援助事项、援助主体、受援标准、受援对象等定性与定量都是法律援助立法的重点问题，因此，就必须给予法律援助法律体系建设和完善必要的奠基期。一种代表性的观点认为，制定法律援助法不仅应当具有一定程度的前瞻性，同时更应当注重宏观性，要能够搭建起支撑中国法律援助制度跨越式发展的框架与体系。[9]这种观点反映到法律援助立法实践中，就是希望法律援助立法能够扩大法律援助事项覆盖面、扩大法律援助的对象范围与严格把控法律援助标准的最低限度。

《法律援助法》的诞生，标志着我国在全面依法治国背景下从法律层面对明确化、标准化、体系化法律援助的概念和原则、机构和人员、形式和范围、程序和实施、保障和监督等作出了立法规范。当然，此前由于缺少法律援助系统立法的理论和实践的现实基础，但我国对这一领域的立法关注并未失位，仍然针对现存最突出的、急需解决的法律援助问题及时制定和修改相关法律，并且阶段性稳步前进。尤其是在刑事和民事诉讼法领域，都对提供法律援助服务条件作出了一定程度规定。从立法脉络来看，在刑事诉讼立法方面，1996年3月通过的《中华人民共和国刑事诉讼法》第34条就规定了刑事诉讼法律援助事项范围，(3)1996年3月17日通过的《中华人民共和国刑事诉讼法》第34条规定：“公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。”当然，这也是我国首次将“法律援助”写入法律中。与此相适应，2012年3月新修订的《刑事诉讼法》第34条再次扩大刑事案件法律援助的对象、阶段、方式的范围。在民事诉讼立法方面，1991年的《民事诉讼法》第107条规定困难当事人可以申请缓交、减交或者免交诉讼费用(现为《民事诉讼法》第118条)，是民事诉讼领域法律援助的雏形。1999年4月，最高人民法院与司法部联合发布《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》，(4)1999年4月公布的《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》：“公民在赡养费、扶养费、抚育费、劳动报酬、工伤等方面提起事诉讼，符合下列条件的，可到有管辖权的人民法院所在地的法律援助机构申请法律援助。”共有七个方面，涉及民事法律援助工作的援助事项范围、申请审查、撤销后果等重要内容。除此之外，比较重要的法律援助法律规范还包括2003年《法律援助条例》等。可以说，在新法出台之前，自从1994年始，我国开启积极探索法律援助立法实践，法律援助立法经历了从出现在相关法律的条款、专章到行政法规再到法律的逐级完善，概言之，法律援助立法在我国具有重要的历史脉络。

《法律援助法》的面世具有历史性飞跃的意义，标志着中华人民共和国成立以来第一部法律层级的关于法律援助的专门立法，不仅是新时代我国完善公共法律服务体系的重大举措，也是新时代我国法治建设与完善法制所取得的重大成果。概括来讲，那就是不再局限于促进和规范法律援助工作，而是明确“更好地维护公民合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义”为目标，要求“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，实现了从推动规范化法律援助工作到与保障公民合法权益并重的跨时代飞跃，也是贯彻落实党的十八届三中全会将法律援助提升到国家人权司法保障制度和国家司法救助制度的高度的具体体现，更是新时代法律援助领域的一部专门法。

二、《法律援助法》的立法定位

(一)保护公民法律援助权利的基本法

《法律援助法》第1条开宗明义地指明自身的基本宗旨和根本目的，即“为了规范和促进法律援助工作，保障公民和有关当事人的合法权益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，制定本法”。按目前学界对判断一部部门法是不是基本法的新诠释，(5)正如王利民教授界定基本法时写道：“我们之所以把它叫做基本法，就是因为它规定的是基本的民事法律制度，保护的是基本的民事权利”(参见：王利民：《侵权法是保障权利的基本法》，载《中国民商法律网》，2011年11月15日)。同时，目前火热的《个人信息保护法》也被定位于保护公民基本权利的基本法。(参见：高富平:《论个人信息处理中的个人权益保护——“个保法”立法定位》，载《学术月刊》，2021年第2期；龙卫球:《〈个人信息保护法〉的基本法定位与保护功能——基于新法体系形成及其展开的分析》载《现代法学》，2021年第5期)可以说，基本法的定义不局限于法理意义上的只有全国人大制定的法律被称为“基本法”。作为总则部分第1条，其明确《法律援助法》定位为法律援助领域基本法，也是因为它规定的是基本的法律援助制度，保护的是人民群众接受法律援助的权利。

首先，该法的基本宗旨明确了其是保护公民法律援助权利的基本法，即通过立法规范和促进法律援助工作，进一步基本保障公民和有关当事人的合法权益，保障法律正确实施，实现维护社会公平正义。从国际法律援助领域立法来看，制定法律援助领域专门法已成为各国努力目标，通常是依据本国宪法中相关宪法基本原则，制定统一《法律援助法》对法律援助各方面作系统规定。例如，法国在1887年制定了世界第一部法律援助专门法，为世界范围内法律援助专门法立法提供了范例。2004年6月，日本制定并实施《总合法律支援法》，[10]拉脱维亚在2005年颁布了《国家保障法律援助法》，新西兰《法律援助法》全面保障申请法律援助主体。(6)依据其规定，“任何需要律师但承担不起律师费用、法院必缴纳费用和其他必要费用的人(即使不是新西兰居民)都可以申请法律援助”。(参见：郑自文：《新西兰法律援助制度及其最新发展》，载《国外境外法律援助制度新编》，贾午光主编，中国方正出版社，2008年版，第247页)。同时，一些重要的国际组织也对法律援助加以法律规制，例如，联合国在1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》规定每个人有权选择法律援助；(7)1966年联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》第14条第3(d)款。欧盟在《欧洲联盟条约》就规定加强对成员国国民权利与利益的保护，具体是第F条的(2)(3)款规定，(8)《欧洲联盟条约》(又称《马斯特里赫特条约》)，条约第F条的(2)(3)款规定：“联盟应尊重基本权利；这些权利得到1950年11月4日在罗马签署的《欧洲保护人权与基本自由公约》的保障并因其源自成员国所共有的宪法传统而成为共同体法的基本原则。”“联盟应为自己提供实现其目标和贯彻其政策所需的手段。”法律援助正是条约里所需的手段之一。[11]在此依据下，《欧洲法院程序规则》的第2篇第6章、第3篇某些规则、《欧洲一审法院程序规则》的第2篇第7章都对法律援助作出了具体规定。现在，多数国家不再局限于纠结是否为法律援助专门立法，而是更加关注修改完善法律援助法律，以确保法律援助法律规范保持一定的前瞻性和全面性等新问题。拉脱维亚司法部法律援助提供处主任艾格瑞斯·巴塔劳斯基斯在中欧法律援助立法研讨会中指明：“已经准备修正《国家保障法律援助法》，将会进一步扩大受援案件范围、改进费用报销方案、增设报销诉讼费用。”[12]同样，我国2003年出台《法律援助条例》，是规范和促进法律援助工作的首部行政法规，初步确立了我国法律援助法规由总则、法律援助范围、法律援助申请和审查法律援助实施、法律责任所搭建的基本框架体系，在当时发挥了重要作用，但是随着我国经济社会高速发展，人民群众对法治、公平、正义等法律需求越来越高，无论在法律援助的事项范围还是提供方及相关范围都显现出巨大的滞后性，很有必要针对法律援助制定一部体系化和系统化的法律。由此，我国出台了《法律援助法》，是对人民关于法律援助领域专门法迫切需求的积极回应。

其次，值得注意的是，该条没有“依据宪法，制定本法”的表述，但是并不能因此认为该法缺失宪法依据抑或质疑甚至否定其是保护公民法律援助权利的基本法。这里可以从两个维度对此进行分析探讨，即涉及到宪法具体内容层面和相关立法技术层面。其一，从《法律援助法》涉及宪法具体内容层面而言，官方文件中关于《法律援助法》的说明与解释中解答了这一问题，其中，张苏军同志在《关于〈法律援助法〉(草案)的说明》中指出，制定法律援助法“有利于贯彻公民在法律面前一律平等的宪法原则”。(9)该《说明》中第一部分制定法律援助法的必要性中：“法律援助工作是体现以人民为中心的发展思想，切实维护人民群众合法权益的一项重要民生工程，有利于贯彻公民在法律面前一律平等的宪法原则，使公民不论经济条件好坏、社会地位高低都能获得必要的法律服务。”当然，通过检索我国现行《宪法》也可以发现，其中第二章第三十三条规定了“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”“国家尊重和保障人权”的重要宪法原则条款，应当是《法律援助法》根本遵循和贯彻落实的重要宪法原则。同时，在回顾我国法律援助法律的形成脉络、分析出台法律援助法必要性以及论证法律援助法的合法性时始终离不开谈其宪法依据。那必定会追溯至1954年《宪法》第76条规定被告人有权获得辩护，(10)1954年《宪法》第76条规定：“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。被告人有权获得辩护。”1982年《宪法》第33条确立法律面前人人平等的宪法原则，2004年《宪法》第33条确立国家尊重保障人权的宪法原则。可以说，《法律援助法》尽管在法律条文中没有明确“依据宪法，制定本法”这一表述，有失形式表述，却仍有实质意义，确实是可以从我国《宪法》的具体内容中找到《法律援助法》的宪法原则。其二，从作为一门立法技术的角度而言，尽管《法律援助法》没有采取“依据宪法，制定本法”的表述，也不能因此否定其宪法依据，更不能据此否认其在法律援助领域的基本专门法的地位。原因在于，“根据宪法、制定本法”没有作为一种立法技术被确定下来，以及是否写、何种情况下写、何种位阶的法律规范写入“依据宪法，制定本法”却毫无规律可循，更何况我国宪法和立法法中并没有规定制定的法律中必须写入“根据宪法，制定本法”的表述。[13]但是，在依宪治国的背景下，若写入这一表述，可以突出法律援助法在公共法律服务体系的重要作用，彰显法律援助法在我国社会主义法律体系中的特定地位。

(二)国家主动保障的国家义务法

《法律援助法》总则部分第2、3条明示法律援助定位为国家保障法律援助的国家义务法，正如《关于〈中华人民共和国法律援助法(草案)〉的说明》中所言：“草案在总则中明确法律援助属于国家责任(第二条)。”关于国家责任，又称国家义务，[14]这标志着我国对法律援助认识上升到新高度，实现了法律援助定性由政府责任到国家义务的创造性转变。相较于《法律援助条例》将法律援助责任仅定位于政府责任，此次《法律援助法》突破法律援助政府责任的局限性，定性为国家义务，意味着在国家层面统一主导下将有更多法律援助主体的加入法律援助工作中并承担必须职责，国家行政机关和司法机关实施法律援助，相互衔接，建设好我国法律援助大业。

首先，如何认识《法律援助法》定位为国家保障法律援助的国家义务法？其一，《法律援助法》是由全国人大常委会颁布实施，属于法律层级的法律规范，法律援助在我国法律体系地位也相应提升，相较于《法律援助条例》的制定机关，意味着是国家立法机关承担对法律援助立法的责任和使命。其二，《法律援助法》中第2条明确法律援助的概念时强调国家在法律援助中的主体地位。其中，“国家建立”意味着法律援助的建设与完善是一项国家义务。正如在《法律援助法》颁布前，顾永忠教授曾在2019年1月19日举办的法律援助立法研讨会发言中表示：“法律援助制度是关于国家义务的一项法律制度，也可以说法律援助法是国家义务法。”[15]《法律援助法》颁布后，顾永忠教授通过对比《法律援助条例》指出该法蕴含着深刻的“国家责任”。[16]其三，《法律援助法》第3条明确了这项国家义务的重点落在了保障方面，具体规定法律援助工作实行国家保障与社会参与相结合，重心是在国家保障。重点保障了几个问题：一是规定政府保障法律援助经费提供问题；二是司法行政部门强制设置法律援助机构；三是强制司法审判机关保障司法程序开展法律援助工作。可以说，这三点突破了《法律援助条例》的选择性限度且成为硬性要求。其次，《法律援助法》如何具体落实这一定位？从法理角度而言，条文中使用“可以”行为条款规定更多是代表权利的实践路径，而“应当”行为条款规定侧重于义务性遵行，在《法律援助法》中主要体现在对国家机关的“应当”行为条款规定。经过统计，《法律援助法》中共计36个“应当”条款规定，其中有17个法律条文涉及国家行政机关和司法机关的“应当”义务，指出县级以上人民政府、司法行政机关、人民法院、人民检察院、公安机关的关于法律援助工作必要职责，涉及总则、机构和人员、形式和范围、程序和实施、保障和监督方面，(11)经过统计，《法律援助法》中共计36个的“应当”条款规定，其中，第4、6、10、12、25、26、28、35、36、37、39、53、54、56、57、58条款涉及司法机关和行政机关的“应当”规定。尤其是《法律援助法》中有6个条文突破《法律援助条例》零条文以规定国家司法机关主体提供法律援助的具体义务职责。

三、《法律援助法》的保障功能

(一)《法律援助法》的保障功能预设

目前绝大多数国家的法律援助法规的一个突出共同特点是在保障功能下构建其基本框架。2006年，我国官方也界定法律援助作为法律保障制度。(12)2006年4月30日，刊登在“中华人民共和国中央人民政府网”上的一文《中国的法律援助制度》中指出：法律援助制度，也称法律救助，是为世界上许多国家所普遍采用的一种司法救济制度，其具体含义是：国家在司法制度运行的各个环节和各个层次上，对因经济困难及其他因素而难以通过通常意义上的法律救济手段保障自身基本社会权利的社会弱者，减免收费提供法律帮助的一项法律保障制度。(访问网址：http://www.gov.cn/test/2006-04/30/content_271869.htm 访问时间：2021年12月26日)正如《辞海》中关于“法律援助”释义指“由国家设立专门组织，为经济困难或特殊案件的当事人减免费用提供法律服务的法律保障制度”，可以说，法律援助被赋予保障功能的意义。尽管法律名称中未能加以“保障法”之名，但其法条内容却彰显了重要的保障功能。我国《法律援助法》明确以保障法律援助为功能预设。该法第1条就是对保障功能的宣示，即为了“保障公民和当事人的合法权益，保障法律正确实施”，明确把“保障”放在首位。可以说，《法律援助法》的根本定性是保障法，重点保障自然人的合法权益。《法律援助法》第2条也明确本法是保障特定条件公民接受无偿法律服务，第3条明确法律援助工作实行国家保障。均以法条内容形式强化该法保障功能的基本理念。

《法律援助法》作为保障法施行，源于现代法律援助制度是尊重和保障人权的不可缺少的一项法律制度，保障社会困难群众能够平等地实现其自身合法权益。正是这种合法权益的基本性和必要性推动法律援助保障的全面性和完整性，体现为一种体系性、系统性的保障机制，这不仅区别于刑事诉讼领域或民事诉讼领域的法律援助保障的单一机制，也不同于各种单行法律中关于法律援助保障制度的简单相加。《法律援助法》作为保障法，以尊重和保障人权为出发点，这一点与《刑事诉讼法》相似，因为《刑事诉讼法》就是尊重和保障人权、保护公民权利的法律。但是从保障法角度立法，重点不仅在于保障对象的侧重点，也在于相适应的规范设置和规范体系。这种不同的规范设置和规范体系导致《法律援助法》不可能是《刑事诉讼法》的下位单行法，而应具备领域专门法的独立价值。1996年修订的《刑事诉讼法》为了体现社会主义法制的人民性，首次将保障法律援助纳入进来，专设法律援助范围的条款。但是，理论界与实务界发现仅保障刑事诉讼领域法律援助领域是远远不够的。随后的《律师法》规定律师的法律援助义务，《法律援助条例》规定政府责任，均由于实施部门层级、所立法律层级的效力层次原因，不能充分保障人民群众获得法律援助需求，正如《关于〈中华人民共和国法律援助法(草案)〉的说明》指出的那样，法律援助工作还存在保障不够充分等问题。因而，《法律援助法》在法律援助范围纳入了民事诉讼案件与行政诉讼案件，确立法律援助机构和人员、程序和实施，重点增加保障和监督一章，不仅增强了法律规范的系统性、操作性和具体性，也在法律援助领域形成了制度比较完善、保障比较充分、范围相对全面的法律保障。《法律援助法》的颁布施行正是回应了体系更加完备、系统更加严密的法律援助保障规范体系的需求。

(二)《法律援助法》作为保障法体系的展开

社会保障法的体系是指按照社会保障项目设置的需要而制定的法律、法规体系，[17]《法律援助法》作为我国一项保障公民法律援助权利的保障法，是保障法体系的展开。早期保障困难群众接受法律援助提倡人民法院指定辩护保障实施的模式，也可以称为“指派方式”，至今逐渐形成了我国政府主导法律援助模式，即“国家责任、政府主导、社会参与”，并且通过明确法律援助范围、受援对象、机构设置、经费来源和提供模式来实现人民群众程序性法律援助权利，进而彰显法律援助的权利保障。这里的关键是政府强大的行政职权。首先，明确法律援助是政府责任，依靠财政拨款，为法律援助提供经费保障；其次，由政府设置法律援助机构负责法律援助相关具体工作，但是事实证明这种模式是存在明显问题的,就包括供给侧和需求量的矛盾加剧。[18]《法律援助法》针对这一问题加以系统改进，提供一个更加全面、系统完善的保障体系，其最终确立起来的保障规范体系体现了新型法律体系以保护为目的的鲜明特点和趋势，[19]体现为“国家责任、政府主导、社会参与”的多元化协同保障逻辑结构。一方面，构建领导组织保障和经费来源保障，实现组织引领和财力支持；另一方面，构建监督管理保障和考核评估保障，实现处罚监管和考核评估。因此，《法律援助法》从主体责任、机构人员、程序实施到监督管理的体系化立法更加突出其作为保障法体系的展开。