法律原则在地方环境法规中的价值功能与完善——以碳达峰碳中和为背景

袁炎林

华南农业大学，广东 广州 510642

中国“碳达峰碳中和”的实现离不开法律制度的构建与实施，而法律制度的构建与实施一般是通过地方试点形式逐步展开的。由于碳达峰碳中和法律制度正处于摸索构建阶段，地方环境法规的法律原则构建就显示出其重要的价值功能。

一、碳达峰碳中和背景下地方环境法规的法律原则的定位

环境法的法律原则，“是指环境法在创制和施行中必须遵循的具有约束力的基础性和根本性准则”。［1］在立法实践中，我国1979年和1989年的《环境保护法》中均未规定法律原则，直至2014年新修订的《环境保护法》方始规定了“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”的法律原则，有学者喻之为“35年跋涉的当为之自豪的最后一步”［2］，可见其确实意义非凡。具体到地方环境立法，既然作为上位法、基本法的国家《环境保护法》已经规定了法律原则，那么，作为下位法的地方环境法规是否有必要再规定法律原则？这必须对碳达峰碳中和背景下地方环境法规的法律原则进行有效定位。

第一，地方环境法规的法律原则直接体现着碳达峰碳中和的战略目标。

从环境保护法律制度规制的领域看，如果是相对成熟和实践推进较深较广的领域，国家《环境保护法》已经规定了法律原则，那么作为下位法的地方环境法规可以不再制定法律原则。而如果是不太成熟或实践推进程度较浅，特别是针对正处于探索性、拓展性、试点性的领域，如专门针对气候变化和温室气体排放的碳达峰碳中和目标，作为下位法的地方环境法规，应因地制宜、因时制宜地制定相应的法律原则。

第二，碳达峰碳中和背景下地方环境法规的法律原则既是减缓性立法，也是适应性立法的体现。碳达峰碳中和目标在法律制度上的实现，需要以控制温室气体为核心，而控制温室气体的法律制度的设计和构建主要包括减缓性立法和适应性立法，具体法律措施的制定需要以法律原则为指南，否则可能会南辕北辙。

第三，地方环境法规的法律原则可以有效针对目前我国关于碳达峰碳中和的法律规范呈现出的分散化和碎片化问题，有利于法律制度的科学构建与实施。“分散化、碎片化的法律规范导致多种制度各自为战、难以形成气候变化减缓的系统性合力，降低了法律实施的效益，徒增社会治理成本。在共同立法目的和协调机制缺位的情况下，‘九龙治水’等制度相互冲突的现象极有可能再次出现。”［3］

二、地方环境法规法律原则的价值

第一，法律原则彰显法的价值，碳达峰碳中和背景下地方环境法规的法律原则是碳达峰碳中和法律制度的价值宣示。

“法的基本原则体现着法的本质和根本价值，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系中的灵魂，决定着法的统一性和稳定性。”［4］诚然，我国《环境保护法》的法律原则体现的是《环境保护法》的根本价值以及国家环境治理的实践指导，同理，地方环境法规法律原则体现的是地方环境法规的根本价值以及地方环境治理的实践指导。如果发问：“在已有国家统一的《环境保护法》的背景下是否仍然需要地方环境立法？”相信从民间到官方、从大众到学者的回答都是肯定的——因为我国幅员辽阔，碳达峰碳中和的地方环境问题表现出巨大的差异性，为了应对这种差异性，地方环境立法应对碳达峰碳中和是非常必要的。而地方环境法规的存在价值如何体现？以及地方环境治理的碳达峰碳中和法治实践应如何把控？这就必须确立地方环境法规法律原则了。

第二，地方环境法规法律原则与碳达峰碳中和法律制度的其他法律规则一样，都是法律规范的表现形态，具有普适的、显性的法律效力，是法律权威的直接体现。

相较于具体的法律规则，法律原则是宏观的法治理念和抽象的法治精神的体现，具有概括性、指导性、贯通性、宣示性和软法性，而这些宏观性和抽象性并不能排除法律原则所具有的普适性法律效力；相反，地方环境法规法律原则在应对复杂多变的碳达峰碳中和问题时凸显出明显的灵活性。当然，弹性较大、内涵宽泛的法律原则一定程度上会放宽司法和执法中的自由裁量权，而且作为地方环境法规，理应更加自觉增强法律规范的可操作性，而不应该回归宏观性和抽象性——解决这一矛盾的关键，不是因噎废食地否定地方环境法规法律原则的价值，而是在碳达峰碳中和的制度设计中科学而规范地建构地方环境法规法律原则，使之具备法律适用性。

第三，地方环境法规本身很难完美无缺，地方环境法规法律原则有利于填补碳达峰碳中和法律制度其他法律规则的空白与漏洞，同时，也是对碳达峰碳中和制度设计的应然状态、超前状态、理想状态和碳达峰碳中和治理的实然状态、滞后状态和现实状态的折中。

实际上，地方环境立法能力建设的滞后不足以支撑地方碳达峰碳中和法规的完美诞生，地方碳达峰碳中和法规尽管能部分填补国家立法在某些方面和领域的空白，但其本身不可能面面俱到。而且，时代的发展日新月异，碳达峰碳中和治理的形势复杂多变，法律规则的滞后性和僵硬性无疑是一个确定的趋势，毕竟法律规则不可能穷尽现实，更不可能穷尽未来发生的情况。然而，法律法规不可能朝令夕改。此时，对于渐已滞后和僵硬的法律规则便可以通过法律原则进行补充甚至修正，从而更有利于地方环境法规内在价值和长远目标的实现，同时又维护了法律法规的稳定性和权威性。地方环境法规法律原则的这种折中价值，无疑是对地方碳达峰碳中和法规科学性与合理性的加持。

三、碳达峰碳中和背景下地方环境法规法律原则的功能

价值问题就是意义问题，功能问题就是作用问题，功能展现价值，价值的具体化就是功能。地方环境法规法律原则的价值是通过其功能所体现的，具体地说，在碳达峰碳中和实现中，地方环境法规法律原则至少具有如下功能：

第一，在碳达峰碳中和制度设计中能有效避免地方环境立法的全局性和系统性缺失，从而使地方环境法规在多层级的环境法律体系中承上启下。尽管地方环境法规是专门为解决地方具体环境问题而立的法，但作为环境治理的制度设计，理应具备全局性、整体性、系统性。当然，地方碳达峰碳中和立法在顾及面上，不需要像国家层面环境立法那样周全，但也不应与国家立法相悖，同时应承继国家立法的基本精神和理念。此时，地方环境法规法律原则就发挥着既顾及地方环境立法的全局性和系统性，同时又在多层级的环境法律体系中承上启下的作用了。

第二，在利益协调中能有效调整地方碳达峰碳中和实现和发展的关系，破除部门利益倾向和地方保护主义。从宏观上说，国家《环境保护法》的法律原则调整的是环境和发展的关系，而环境和发展的关系在地方上直接表现为不同利益之间的关系协调问题，这就需要地方环境法规确立其法律原则，毕竟，地方环境法规法律原则确立的其实是地方环境治理的理念和指导原则，法律原则不同，利益协调的方向和侧重就会有很大区别。例如，“协调发展”原则与“保护优先”原则，前者强调的是环境保护和经济发展等相协调，也就是说，环境利益与经济利益相冲突的情况下，二者尽量折中、相互妥协、相互让步；而后者则表明环境保护优先于经济发展，生态利益优先于其他利益。而后者，即“保护优先”原则已经写入了国家《环境保护法》作为基本原则，地方环境法规更应承继这一原则，在破除部门利益倾向和防止地方保护主义过程中发挥指导和规范作用。

第三，在司法和执法过程中能有效地指导和纠偏，从而使碳达峰碳中和治理更具针对性和实效性。法律原则的指导和纠偏作用，主要体现在法律解释和法律推理上，地方环境法规法律原则亦然。当某一法律规则含义不清或者与现实状况难以契合之时，就可以依据合适的法律原则，进行合理的取舍和权变，实现法的正义。从这一角度说，地方环境法规法律原则使立法、执法和司法各个环节统一了起来，从而使环境治理更具针对性和实效性。

四、碳达峰碳中和背景下地方环境法规法律原则的完善

地方环境法规法律原则贯穿着地方环境法规的始终，对地方环境保护活动起着规范、统领、指导的作用。而地方环境法规法律原则的抽象性（实然）和地方环境法规的具体操作性（应然）是存在一定矛盾的，因此，需逐步完善地方环境法规法律原则。

第一，契合党和国家关于环境保护的顶层设计，完善地方环境法规法律原则。2020年9月，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话中提出，“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。这是中国向世界发出的庄严承诺，也是中国对世界的勇于担当，更是我国生态文明建设的顶层战略。同时，十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确：“必须践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国。”这是党关于国家治理顶层设计的重要体现。因此，地方环境法规法律原则的构建、补充、修改和健全，是贯彻落实党和国家关于环境保护顶层设计的现实需要。

第二，抓住“生态文明”入宪和地方立法权扩容的机遇，完善地方环境法规法律原则。2018年通过的宪法修正案，把“生态文明建设”郑重地写入了《宪法》，同时，《宪法》第一百条增加了第二款：“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。”这是国家的根本大法对地方立法权的扩容，相比于2015年《立法法》的修订，《宪法》对地方立法权的扩容可谓更进一步而且前所未有。鉴于此，地方立法在推进生态文明建设中将大有作为且应当作为。因此，完善地方环境法规法律原则，有利于地方立法更加注重全局性和系统性。

第三，以新一轮生态环境行政主管部门改革与职能调整，推动地方环境法规法律原则的完善。“新一轮生态环境行政主管部门职能调整明显，组建的自然资源部和生态环境部将原国土资源部、发改委、水利部、农业农村部、自然资源部等部门的一些职责进行了科学化的高度整合，实现了对自然资源开发保护和生态环境污染防治的全面统筹、系统集中、统一监管，体现我国对自然资源和生态环境整体保护、系统修复、综合治理的思想，表明国家在优化部门职能、协同部门权责、提高生态环境行政监管效。”［5］因此，以新一轮生态环境行政主管部门改革与职能调整，可以有效地校准地方环境治理的立法需求，更切合实际地关注地方的差异性和特殊性，利用“法治的本土资源”进行立法权限内的制度创新，从而有力地推动地方环境法规法律原则的完善，实现碳达峰碳中和背景下的环境保护法律制度创新。