非均衡治理视角下的因需制宜：理论、困境与实现途径

●王少泉 曹冬英

从本质上来看，当前我国正在全面推进的治理现代化进程主要基于明显具有非均衡色彩的政策展开，因此可以将这种治理称为非均衡治理。因需制宜是非均衡治理理论的重要内容，治理过程中是否切实做到因需制宜对能否提升治理水平具有重要影响。国内外现有的一些相关研究成果含有“因需制宜”这一词汇，但并未针对治理过程中的因需制宜展开深入分析。少数文献阐释了非均衡治理理论，但也未涉及治理过程中因需制宜的研究。鉴于此，有必要在阐述非均衡治理理论的基础上，阐释其中的因需制宜观，进而在非均衡治理视角下探究治理过程中实现因需制宜面临的问题、可能性及途径。

一、非均衡治理理论与因需制宜

非均衡治理理论的内涵是：在执政党或领导者的正确领导下，借助多元主客体的合力、运用先进的治理技术在实体空间和虚拟空间中因需制宜地实施非均衡治理政策，优化金字塔型治理结构以求有效扩大与敌对势力之间的非均衡程度，借助压倒性优势解决国家统一问题、对外问题；消除“低水平非均衡锁定”甚至治理水平下滑状态，基于“非均衡—均衡”动态生成将非均衡程度控制在一定范围内的“高水平非均衡”状态，解决国内的非均衡问题。非均衡治理理论的宏观层面内容是：非均衡治理是一种普遍存在的状态，提升治理水平须打破“低水平非均衡锁定”。中观层面内容分属时间维度和空间维度，时间维度内容的具体呈现是“间断—非均衡治理理论”，空间维度的具体内容是：提升治理水平须打破由运行状态不良甚至存在结构问题的“执政党/领导者—政府—市场—社会”“思想/合法性—政治发展—经济增长—社会动员”或“宪政—法律程序—个体—司法裁决”金字塔型治理结构生成的“低水平均衡锁定”；打破这种“低水平均衡锁定”的总途径是不断制造非均衡，即基于逆向非均衡政策解决治理过程中的非均衡问题。空间维度微观层面的内容分属“行政—政治—法律”三种路径，对应中观层面的三种治理结构。

因需制宜是非均衡治理理论内涵中的重要词汇、行政途径的重要内容、治理过程中的重要目标。因需制宜的核心内涵是：治理过程中因时制宜、因地制宜、因人制宜、因事制宜等地实施不同治理政策和不同治理举措。非均衡治理理论倡导的因需制宜，与中庸之道、系统权变理论的各种“制宜”存在一些差异。第一，中庸之道强调顺应自然，不太重视积极进取；因需制宜十分强调主动性，关注治理主体的多元性和非均衡性，治理过程中的系统性、权变性、公平与效率的调适等等。第二，系统权变理论的关注点是治理主体的系统性，忽视了治理主体与治理客体之间形成的系统以及治理客体的内部系统；其所倡导的“权益通达、应对变化”，强调的是治理主体在治理过程中顺应环境的变化，却忽视了治理主体的主观能动性。非均衡治理理论则同时关注系统权变理论重视及忽视的内容。

二、非均衡治理视角下因需制宜的必要性与实例

（一）治理过程中因需制宜的必要性

宏观上来看，治理过程中做到因需制宜，最典型的例子是必须根据现实情况偏向效率或公平，从中能够发现治理过程中做到因需制宜的必要性。效率实际上是工具理性的重要展现，公平则是价值理性的主要展现，治理过程中必须重视效率与公平的相对均衡：过度偏向效率，会引发严重的公平问题，尤其是导致自身状况极差的主体对治理现状产生严重不满情绪，提升治理过程中出现动荡的可能性；过度偏向公平，会引发明显的效率问题，尤其是导致实力强的主体不愿意积极开展工作，甚至致力于改变治理现状，治理过程中出现动荡的可能性随之上升。因此，非均衡治理理论倡导展开治理的过程中做到因需制宜，这一过程中极为重要的是根据现实需求确定治理过程中应该重视效率还是重视公平。从空间视角来看，不同地方、不同领域应该根据自身实际确定偏向效率还是公平；从时间视角来看，治理初期可以偏重效率，治理取得一定成效后应该更多地关注公平。这意味着非均衡治理理论运用于实践过程中存在两类治理方式：一是沿袭时期及变革初期的非均衡治理，在这两个时期，适度的非均衡状态有助于提升效率，进而提高整体治理水平；二是非均衡治理政策取得明显成效但负面影响也逐渐显现之后的均衡治理，在这种治理环境中，需要在一定程度上降低非均衡程度、促进公平，以继续提升整体治理水平。

（二）因需制宜的实例：根据现实情况偏向效率或公平

第一，沿袭时期及变革初期的非均衡治理。在沿袭时期，治理主体实际上是希望借助长期存在的非均衡治理方式维持治理状态，当然其中一个重要因素是某些治理主体认为此前的治理方式十分有效、能够提升治理水平，因而沿袭了此前的非均衡治理方式。一些国家和地区的治理主体展开治理的过程中，会注意到非均衡治理政策的负面影响逐渐变大（通常表现为不公平程度上升），因而开始实施一些与此前不同的治理政策以降低非均衡治理政策的负面影响，由此出现一些变革，使得治理开始进入变革时期，非均衡治理政策的主导地位开始被明显具有均衡色彩的政策取代，这通常是一个时长较长的过程，但某些情况下时长较短，如：治理主体注意到严重非均衡已经危及政权生存，从而展开急剧变革以迅速降低非均衡程度；一些群体（主要是治理客体）对严重非均衡不满而推翻政权，并在建立新政权后开始实施典型的均衡治理政策。这两种情况在一些发展中国家中并不鲜见。

第二，非均衡治理政策取得明显成效但负面影响也逐渐显现之后的均衡治理。在非均衡治理政策取得明显成效但负面影响也逐渐显现之后，有必要逐渐扩大均衡治理政策的规模及影响力。这些情况存在于我国改革开放至今的过程中：改革开放初期，我国有效借助非均衡治理政策提升了整体治理水平，助力公共价值的创造和增加，此类政策实施十余年之后，“非均衡程度逐渐扩大”这一问题日益引起党中央注意，从党的十四届三中全会到十九大，我国的“效率与公平”表述及相关政策持续演进，从中可以看出：20 世纪90 年代初至今，我国对治理过程中公平问题的重视程度不断提高，原本极受重视的一些非均衡治理政策逐渐被均衡治理政策取代。

三、非均衡治理视角下因需制宜的困境及成因

（一）治理过程中因需制宜的困境

第一，治理主体难以及时、全面、准确地掌握治理客体的需求。马克思主义哲学指出“变是唯一的不变”，这意味着：不同治理客体的需求存在差异；治理客体的需求一直处于变化过程中；不同治理客体表达真实需求的意愿和能力等明显非均衡。治理主体能够掌握的只是某个时间点上大部分治理客体的需求，极难在所有时间点上掌握所有治理客体的全部、真实需求，受这种情况影响，治理主体难以在治理过程中实现因需制宜这一目标。第二，较难确定因需制宜标准。确定因需制宜标准，涉及一些难以寻获正确答案的问题，如：多大程度上满足治理需求能够让治理客体相对满意？相对满意的治理客体在全部治理客体中的占比多大算因需制宜？难以正确回答这些问题或者不同主体的答案存在差异，意味着治理过程中实现因需制宜并非易事。第三，某些治理需求、目标与主要治理需求、目标相悖，而且在应对过程中没有成功经验可供借鉴。这本质上是小群体利益与公共利益之间的冲突，这种状态必然存在于治理过程中，而且应对这一问题的过程中极难寻获可供借鉴的成功经验，导致治理过程中较难实现因需制宜这一目标。

（二）治理过程中因需制宜的困境成因

第一，一些主体尚未树立因需制宜理念。某些公职人员没有充分认识到治理过程中树立因需制宜理念的重要性，认为秉持传统理念能够继续提升治理效能，致使在治理过程中通常只是被动地执行上级的命令或者各种政策，不愿意主动展开观察和思考，甚至与愿意积极践行因需制宜理念的公职人员出现矛盾，由此在治理过程中提升某些领域中的非均衡程度，阻滞治理水平的提升。除此之外，一些企业和公民尤其是非网民的治理观念较为陈旧，重要表现是未树立因需制宜观念，这些主体通常认为治理过程中是否做到因需制宜与他们的相关程度不高，因此不愿意切实做到因需制宜，由此提升多领域的非均衡程度。

第二，不同治理客体的需求差异明显，完全实现因需制宜意味着必须实施目标完全相反的政策。政策制定过程中，政府可能会面临一些完全相反的政策诉求。以网民与非网民的分化及需求差异为例：目前，我国部分公民尤其是非网民依然习惯于采用传统的、面对面的方式等办理事务，与非网民相对应的是能够顺利参与数字政府建设进程的公民；这两类公民在数字治理过程中的受益程度明显非均衡，两类公民都希望数字政府建设主体更多地将资源投入到能够使自己受益的领域，从而无意识地强化非均衡状态。

第三，不同主客体的能力基础非均衡。近年来，我国有效参与治理进程的主体数量明显增多，治理客体的诉求种类也明显变多、个性化诉求逐渐凸显，治理主体为了有效满足这些诉求，创造了多类别的公共服务。但须注意到：不同主客体的能力基础存在差异，这种差异存在于建设主体供给能力领域，也存在于客体获得公共服务的能力领域，从而导致治理过程中难以实现因需制宜这一目标。不同客体会采取一些举措影响建设主体的政策举措，不同客体对建设主体的影响力大小、获取公共服务的能力等存在差异，由此催生不同客体受益程度的非均衡状态，阻滞了因需制宜这一目标的实现。

四、非均衡治理视角下因需制宜的可能性与实现途径

（一）治理过程中因需制宜的可能性

治理过程中能否做到因需制宜，主要受两大因素影响：治理主体是否以实现因需制宜为重要目标；治理主体是否有能力实现因需制宜这一目标。具体需要从治理过程中能否做到因需制宜的可能结果来看：第一，治理过程中完全做到因需制宜的难度极大、可能性极小；第二，以我国为代表的少数国家能够在治理过程中尽量做到因需制宜，有效助推国家治理水平的提升；第三，大部分国家在治理过程中的治理状态不稳定，某些情况下能够尽量靠近因需制宜这一目标，但另一些情况下则明显偏离这一治理目标；第四，少数国家在某些时期（如蒙博托时期的扎伊尔）整体上未能做到因需制宜，导致国家治理水平明显下滑，甚至出现政治动荡，某些政治派别以武力夺权这一方式实现“隧穿”。可见，不同国家、不同地区、不同主体在治理过程中能否实现因需制宜这一目标，呈现出明显的差异状态：出现第一种情况的可能性极小，根本原因是治理过程中必然存在利益诉求差异、必然有一些主客体为了自身利益而危害公共利益；少部分国家呈现第二种或者第四种情况；大部分国家呈现第三种情况，实现因需制宜这一治理目标的情况因时而变、因地而变、因人而变甚至因领域的不同而变，高度呈现出马克思主义哲学中“变是唯一的不变”这一哲学观。

（二）治理过程中因需制宜的实现途径

第一，革新治理理念。治理主客体都必须有效革新治理理念，其中最重要的是政府这一主体，如政府可以有效优化公务员考核办法，优化用人机制和用人环境，基于此有效革新治理理念，在治理过程中切实提高公职人员实现因需制宜这一目标的积极性。其他主体可以效仿政府的举措，借助多元举措切实革新治理理念。第二，调研客体需求。制定数字政府建设的重大决策之前，政策制定者必须充分收集决策信息，深入基层开展调查研究，采用多种方式准确、及时地了解不同客体的真实诉求，优化这一过程中的多元参与渠道和方式，降低决策过程中多元主体的非均衡程度，扩大政策的惠及面。第三，强化人才支撑。如政府可以借助政务云平台定期推送学习课程和典型案例，有效增加外出学习考察机会等，使治理队伍能够准确认识因需制宜的目的和意义，基于此有效增强治理队伍的专业水平，降低治理队伍内部出现能力基础非均衡现象的可能性。社会组织、企业和公民等主体内部也可以实施相似举措。