论立良法的条件和路径机制

张洪波

(云南省司法厅 立法一处，云南 昆明 650228)

法治是治国重要方略，良法善治是法治的应有之义。党的十九大报告强调“以良法促进发展、保障善治”；《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“良法是善治之前提”“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行”；《法治中国建设规划(2020—2025年)》提出“建设法治中国，必须加强和改进立法工作”“以高质量立法保障高质量发展、推动全面深化改革、维护社会大局稳定”。法治中国建设需要良法善治，只有立良法，才能实现善治。良法是善治的前提，善治是良法的目标。

一、立良法的现实意义

(一) 立良法是施善政的需要

法治是治国理政的基本方式，现代国家要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。法律是治国之重器，良法是善治之前提。立良法是施善政之基础，无良法政府不可能施善政，国家不可能实现善治。学界历来对良法的定义争论不休，(1)亚里士多德最先提出良法的概念，他认为“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从, 而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。对此，西方的思想家一直没有停止过探索。卢梭认为“立法的根本任务就是保障全体公民的幸福、福利、自由和平等 ,而实现自由和平等则是一切立法体系的最终目的和全体人民的最大幸福”。霍布斯认为“良法就是为人民的利益所需要而又清晰明确的法律”。古代中国对良法问题探讨较为丰富，如周公的“明德慎罚”、儒家的伦理法思想 、法家的 “法与时移 ”“令顺民心 ”等观念，都体现了良法的部分内涵与标准。有人认为，良法是指通过实在的民主方式, 在国人基本道德价值基础上制定的， 正确估价人性、国情，能有效约束、控制行政权力，顺应世界发展潮流，最终使国家长治久安、持续发展的法律。李步云教授认为，广义的良法就是真、善、美的法, “真 ”是指法的内容的合规律性，“善”是指法的价值的合目的性, “美 ”是指法的形式的合科学性。陶红武认为，良法应该是以人权为基本内容，以公平和正义为最高价值，以促进人的全面发展为最终目标，广大社会成员乐于接受遵守。参见陶红武《论以良法标准指导我国的立法》，2009年 12月第 6期《西南科技大学学报(哲学社会科学版)》。但对良法达成了共识：良法即良好的法律。具体说来，良法是维护正义的法律，是捍卫公民的权利和自由，防止暴政，制裁犯罪的法律。良不仅是道德层面的善良，而且也应该是功能层面、价值层面的优良。[1](P62)良法应该是道德层面之善法、功能层面之优法、价值层面之好法。良法至少包括三层含义：一是善法，不是恶法。善，即心地仁爱，品质淳厚，善法即仁爱的法令。《管子·任法》:“今天下则不然，皆有善法而不能守也。”王安石说过:“立善法于天下，则天下治;立善法于一国，则一国治。”梁启超说过:“立法善者，中人之性可以贤，中人之才可以智，不善者反是。”法令无善意，则为恶法，即非正义的法律。历史上的“恶法非法”“恶法亦法”之争，(2)分析法学派的创始人奥斯丁主张“恶法亦法”，认为只要是主权者以适当的程序制定和公布的就是法，尽管在道义上是邪恶的。因为法律的存在是一回事,它的优缺点是另一回事。新自然法学派主张“恶法非法”认为法必须是符合道德的，不道德的法不能成为法或继续是法。只有当人们接受与道德不可分离的观点， 才能阻止立法者将非正义、不道德的东西写入法律之中,避免法院以“依法司法”为借口为其不公正的裁决自掩 ,或为干了道德恶行的人开脱罪责。参见李龙、汪进元《良法标准初探》，《浙江大学学报(人文社会科学版)》，2001年第3期。至今无果。二是优法，不是劣法。优法，即优质之法，无论其形式、内容均属高质量法令。形式上的良法，是符合逻辑、为常人情感所能接受的，且能具有一定威慑性的法令，具有普遍性、明确性、统一性、稳定性、先在性、可行性、公开性；实质上的良法，是内容具有正义性，能够保障人身和财产安全、维护平等、保证自由、促进效率的法令。劣法即劣等品级的法令，是低于标准质量之法。其形式上层次不够清晰，结构不够合理，逻辑不够严密等；其实质上制度不科学，措施不可行，特色不明显，内容不精炼等。三是好法，不是坏法。好法，乃为民众共同接受之美好法令，即好用管用之法。好法，即以合理的规范约束，保证民众能最大限度地自由谋取利益，为民众自愿接受并根据规则活动，能够简便快捷、省时省力地执行。与好法对应的是坏法，坏者，品质恶劣，有害也。坏法，即品质恶劣之法，其阻碍经济发展，对社会产生有害作用。法学家江平认为，衡量法律好与坏的重要标准是法律是否阻碍了经济发展，是否把人的尊严、人的价值放在第一位。

善法不等于优法。如法令内容虽然善意，但规范粗劣、形式不当、质量下等，不能认为是优法。优法无论其形式、内容均为高品质，内容必善。所以，优法一定是善法，但善法不一定是优法。优法不等于好法。如法令虽然内容善良、质量优等，但不适应时代发展需要，不可操作、不接地气、好看不中用，过于超前或者悬空、民众不认可、执行效果差，也不是好法。良法与善法、优法、好法的关系是包含与被包含的关系。良法是善法、优法、好法的集合体，善法、优法、好法只是其中的子项。善法、优法、好法仅从不同角度强调了良法的特征，也就是说，良法应当是善法、优法、好法，但不能认为善法、优法、好法就是良法。需要强调的是，与善法、优法、好法对应的恶法、劣法、坏法，只要具备一个特征就可以判定其不是良法。不需要集合为一体，才能作出不是良法的判断。

良法善治是现代法治的基本标准。现代法治之法应是良好之法，现代法治之治应是良法之治。现代政府要施善政，就必须以良法为基础，全面执行良法。可见，立良法是施善政的需要，只有立良法才能施善政。只有施善政，才能实现国家善治。

(二) 立良法是法治中国建设必然要求

立良法是法治中国建设的现实需要。改革开放四十多年来，中国特色社会主义法律体系已经形成，实现了有法可依。但立法工作仍然存在短板，具体表现为：一是关系国计民生的重大立法未能出台，有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，实现良法之治有缺项，如行政程序法；二是部分立法质量不高，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强；三是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，地方保护主义没有完全根除；四是个别地方存在政绩立法、重复立法、盲目立法问题。少数立法仍以不当管理为中心、程序繁琐，为民便民服务内容不多等。这些问题已经成为立良法的瓶颈，有必要从依法治国、建设法治中国的高度来认识其危害性，坚定立良法的意志，坚持以人民为中心，充分反映民意，维护公平正义，保障人民权益，不断满足人民对幸福美好生活的期盼。

立良法是执法司法的需要。只有立良法，政府及其部门、法定授权组织才能实现以民为本、良性管理、善意执法，最终实现善政。立良法对依法行政、消除恶意执法具有特别重要的意义。公平正义是良法的核心内容，司法活动必须追求公平正义，保护人民权益、伸张正义。良法是实现社会公平正义的基石，检察、审判机关只有依良法开展司法活动，才能让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，防止因不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。因此，立良法是执法司法的需要，是实现政府善政、司法公正的基础。

立良法是有效化解社会矛盾纠纷的需要。要有效化解社会矛盾，定纷止争，离不开评判是否的标准。这些标准以法律和制度形式出现，良法善规是法律和制度的最好内容，为有效化解社会矛盾纠纷提供良好标准和制度基础。矛盾纠纷调解组织和人员适用良法善规进行调解、宣传，不仅能够让当事人各方心平气和地接受制度规范，而且保证调解人员依法调解，及时高效地化解矛盾，定纷止争。因此，立良法是有效化解社会矛盾纠纷的需要。

二、 立良法的条件

要立良法，离不开立法工作者产生的内生动力和自身素质、能力，也离不开外部环境。这些内外因素共同构成立良法的条件。

(一) 有明确的良法标准

关于良法的标准，众说纷纭，有两标准说、(3)孙霞在《良法标准之我见》提出，良法的标准可以概括为内容和形式两方面。良法应当合乎科学性的要求；符合公平正义的原则，代表广大人民的利益;有利于社会进步,促进生产力的发展。参见《江苏行政学院学报》，2004年第3期。三标准说、(4)亚里士多德将良法的标准总结为三:良法是为了公共利益而不是为了某一阶级 (或个人)的法律 ;良法应该体现人们所珍爱的道德价值 (对古希腊人而言就是自由);良法必须能够维护合理的城邦制度于久远。我国学者赵震江提出良法的民主性 、科学性 、道德性等三重标准。李桂林教授认为良法的标准表现为三个方面:在法的内容方面，必须合乎调整对象自身的规律；在法的价值方面, 良法必须符合正义并促进社会成员的公共利益；在法的形式方面,良法必须具有形式科学性。李龙教授认为良法的基本标准是:价值合理性是良法的核心要素；规范合理性是良法的形式表征;体制合理性是良法的实体要件；程序合理性是良法的运行保障。参见陶红武《论以良法标准指导我国的立法》，2009年 12月第 6期《西南科技大学学报(哲学社会科学版)》。四标准说(5)李龙、汪进元《良法标准初探》提出，良法应始终坚持以邓小平理论为指导；在价值建构上, 应确立以正义为轴心、以秩序为外化、以平等为基础、以利益为归属的价值体系；在规范结构上, 应进一步完善立法过程的民主化、立法表达的规范化、立法体系的科学化；在文化精神上, 应建立公民权利主导型的立法模式。《浙江大学学报(人文社会科学版)》，2001年第3期。和多标准说。(6)司春燕认为良法形式上必须具有普遍性、明确性、统一性、稳在性、可行性、公开性等特征; 良法在实质内容上必须体现自由等正义的基本内涵，代表社会公共利益，反映公意。见司春燕《论社会主义的制度伦理与良法标准》，《伦理与文明》杂志第1辑第197～203 页。明晰且有可操作性的标准应如下。

1.合宪合法性

良法首先要符合宪法，违反宪法精神的法肯定不是良法。其次，良法要符合民法典、刑法、诉讼法、行政法等基本法律的规定，因为基本法律是社会各方必须共同遵守的基本原理和准则，与宪法精神一脉相承。再次，良法还要符合其上位的专门法律，不得与其抵触。这是良法的第一硬性指标，起草、审查法律以此为标准具有可操作性。

2.适当性

适当性是良法的核心标准，其内容离不开立法动机和目的、方法和手段、制度和措施等。

首先，立法动机要纯洁，立法目的要正当。立法动机纯净透明，无可非议，无私欲，无假公济私等念头。立法目的是立法动机驱使立法工作人员产生立法行为所要达到的结果，每项立法都有具体的立法目的，但立良法等唯一宗旨是为民立法，这是一切立法的出发点与落脚点。为民立法就是要体现人民意志，保护公共利益，符合人性，体恤关爱，尊重人格，善良人道。

其次，立法方法和手段适当。立法方法和立法手段是否科学、适当，关系到立法成败。立良法要求立法方法、手段皆科学、全面、适当。立法方法包括公开征集立法项目、征求各方面意见、深入调查研究、专家咨询论证等，除依法保密的立法项目外，小范围征求意见、不公开征求意见的立法方法是不适当的，也不可能是良法。立法手段包括书面或者网络征求意见、问卷调查、与相对人沟通交流、召开座谈会、咨询会、论证会，听证会等，如设定行政处罚没有召开听证会、论证会，该立法手段就不适当、不合法，不可能是良法。

最后，制度和措施适当。制度是指导性的原则内容，措施是具体的方法。只有制度，没有具体措施，制度无法落到实处。立法设计的制度、措施是否适当，关乎实体内容良恶。民众不接受的某项法律制度，很大程度上是设计的内容、措施不适当。某项制度不适当，不一定导致其保障措施的不适当。反之，某项制度适当，不能保证其实施措施一定适当。某项制度的实施需要多种措施保障，更需要刚柔相济措施。刚性措施如行政许可、行政强制、行政征收、行政处罚等，柔性措施如行政奖励、行政协议以及协商、共治等。

关于适当性标准的操作，需要通过立法草案说明、立法审查、审议、备案监督等来实现。起草部门往往在草案说明中，强调立法目的正当性、程序合法性、制度必要性、措施可行性，不会对适当性作充分说明。这就要立法审查、审议、监督人员具有火眼金睛，透过现象看本质，重点从立法动机和目的、方法和手段、制度和措施等方面审查适当性，发现不纯动机、不当目的，剔除非良法内容。

3.时代性

良法的时代性，要求法律规范顺应世界潮流，符合时代要求，具有鲜明特性。和平、发展、合作、共赢是当今世界的时代性，集中表现为全球化、信息化、网络化和智能化特点。改革创新是当代中国新时代精神的核心，新时代立法要顺应世界潮流，符合国情需要。若逆历史潮流而动，不可能立良法。立良法要符合时代性标准，重点要关注当下、着眼未来。关注当下，就是联系实际，以问题为导向，立法解决现实问题；着眼未来，就是立法要具有前瞻性，预测发展趋势，作出尊重、支持新生事物发展的规定。反之，抱残守缺，不问趋势，如立法禁止或限制网约车、共享自行车等新业态发展和自媒体、新能源、新材料等新兴领域从业者活动，阻止区块链、人工智能等新科技推广，肯定不是良法。

关于时代性标准的操作，一方面需要立法工作者勇立潮头，顺势而为，大胆创新，敢于担当，不能畏首畏尾，因循守旧。同时，深刻理解政策精神，准确把握改革创新要求，科学研判，顺势而为，促进新生事物发展。要坚持立法和改革相衔接相促进，做到重大改革于法有据，充分发挥立法的引领和推动作用。对改革急需、立法条件成熟的法，要抓紧调研起草，尽快出台；对立法条件还不成熟、需要先行先试的法，可作出授权立法或者改革决定。经实践证明可行的授权立法或者改革决定，要及时制定修改相关法律。另一方面，需要解决改革创新与法律滞后的矛盾问题，及时组织清理，修订、废止不符合时代发展的法律法规，消除不合时宜的制度障碍。

4.操作性

操作性是根据可观察、可测量、可操作的特征界定变量含义的方法，详细描述研究变量的操作程序和测量指标。法律是实践性很强的规范，没有可操作性的法绝不是良法。良法在实体内容方面必须以问题为导向，充分考虑措施的可行性，清晰公权与私权的界限；体例上要少一些原则性、宏观性、提倡性、宣传性的规定，多一些具体的、刚柔相济的规定，少一些自由裁量权，多一些便民利民的程序规定。立良法就是要立操作性很强的法，使之更加适应经济社会发展的需要，避免立法成为一纸空文。

关于操作性标准的实现，一方面需要立法工作者通过深入调研发现问题，深挖根源，开动脑筋，以新思路创设新制度。只有深入基层，倾听工作一线的人员或者单位的意见，才能发现亟待解决的问题。只有深入分析问题表现，层层剖析，才能深挖根源。只有在找到真问题真原因的基础上，才能靶向治疗，有效采取对策措施，完成顶层制度设计。另一方面，新措施也要具有操作性，要针对“多因一果”问题，全面考虑问题复杂性，对应措施应当多种并可操作，切忌“一刀切”，措施唯一，方法简单。针对“一因一果”问题，也要在可供选择的新措施中选取可操作性最优措施。

5.规范性

规范性是指行为具有一定的规矩和标准。法律是规范性文件，立法是规范化行为，良法要求其制度、措施具有规范性，必须是符合统一的标准，使之成为协调统一、结构合理、等级分明、逻辑严谨、用语准确的整体。但符合规范性标准的法律不一定是良法，决定法律是否为良法的因素很多。关于规范性标准的操作，立法机关均颁布立法工作规范。立法工作人员务必遵循立法工作程序，保证法律文本符合立法技术规范。

6.通俗性

通俗就是简明直白，让人能看懂。通俗性应当成为良法的标准，立法语言固然有自身的特点和风格，需要以“法言法语”来表达，特别是专业法律术语在立法语言中起着不可或缺、无法替代的作用，其减少文字繁琐、意义模糊、缺乏确定性等情况，增强了条文表意的精准度和专业性。但总体要求是，除必不可少的专业术语外, 立法语言要尽可能使用浅显易懂的日常用语加以表述，做到通俗易懂，言简意明，以便民众理解并遵守。

关于通俗性标准的操作，一方面立法工作者要做到为民立法，立老百姓看得懂的法。另一方面，立法工作者要处理好立法语言通俗性和专业性关系，以通俗性为要，辅之专业性，不能本末倒置。在使用必不可少的专业术语后,要尽可能使用浅显易懂的用语加以解释。

判断是否立良法的标尺是明确的良法标准，其中合宪合法性、适当性、时代性是实体标准，操作性、规范性、通俗性是形式标准。实体标准是立良法的必要条件，形式标准是立良法的充分条件。满足操作性、规范性、通俗性的形式标准，但不符合合宪合法性、适当性、时代性的实体标准的法，肯定不是良法。反之，符合合宪合法性、适当性、时代性的实体标准，但不符合操作性、规范性、通俗性的形式标准的法，不一定是良法。

(二) 有立良法的高素质人才队伍

要立良法，人才是关键。没有高素质的立法人才队伍，不可能制定良法。目前，我国立法队伍总体素质良好，但存在高素质立法人才短缺、整体素质良莠不齐、地方立法工作人员多数缺少专业训练等问题。

首先，要提高立法人才个体素质。一是树立立法为民的思想。这将对立法活动产生决定性影响，立法工作者要将“以人为本”思想根植于心中，融入到血液里，贯彻到立法实践活动中、体现在具体条文中。要以立法凸显对人民美好生活向往的最大化保障，顺应社会发展趋势，完善制度内容，更好地维护人民权益，不断增加人民群众获得感、幸福感和安全感。二是培养全新立法的理念。立法理念是为实现立法目标提供基础、途径和保障的系列价值观念，先进的立法理念对推进科学立法、实现法的价值、平衡权利和权力关系等起着重要作用。要树立法制统一、民主科学、公开公正的立法理念，从权力本位向权利本位转变，坚持体现人文关怀和权利保障优先。树立立法不是“治官”“治民”，而是服务于“人人”的理念，处理好政府与公民之间的服务与合作的信任关系。彻底摒除“管理式立法”“命令式立法”、地方保护主义立法等理念，消除片面强调部门利益和执法权力、虚化部门责任和义务，强化对公民合法权益的保护观念，消除立法关注眼前利益，忽视长远发展引领作用的观念等。三是提高个人法律素养。坚定法律信仰，强化法治意识，立管用好用的法；依法立法，守住合法性底线。减少运用行政思维立法的模式，运用法治思维进行科学立法，提高立法本领，精耕细作，精益求精，大胆创新，提高立法质量和效率。

其次，要提升立法队伍的整体素质。一是强化政治素质训练培养。加强政治理论和社会主义核心价值观的学习，把政治标准放在立法首位，把实现好维护好发展好最广大人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，做到民有所呼、法有所应，做到立法想为民、立法真为民，听民意，立良法。二是增强整体业务工作能力。采取学历教育、专业学习、接受严格立法职业训练或者跟班学习等方式，提升整体素质。三是培养立法领军人才。编制立法领军人才培养规划，多渠道选拔优秀立法人才。及时发掘立法骨干，重点培养。大学法学院要改革完善立法学课程，充分利用学科齐全、人才密集的优势，培养高精尖立法人才。四是提升立法职业素质。坚持立法先立德、德法兼修，遵守立法职业道德、准则、行为规范。

最后，要加强立法人才制度建设。一是建立立法人才准入、资格管理制度，把好入口关。二是建立调剂制度。畅通立法、执法、司法部门的人才交流渠道，从符合条件的法学专家、法官、检察官、律师队伍中选调骨干，充实到立法队伍中。三是建立培训制度，多形式培养立法专业人员。特别要关注边疆地区、民族地区和基层立法专门队伍建设，采取跟班学习、专班培训、定期轮训、长期训练等方式，培养地方立法人才。四是建立健全立法人员职业道德规范、准则。职业道德、准则关乎立法人员个人品德、修养，要为立法工作者划清界限，明确职业道德操守提供制度保障。

(三) 有立良法的外部保障条件

立良法离不开外部保障条件。建设强有力的外部保障体系，是立良法的坚强后盾。在外部保障条件中，组织、经费、信息化等条件发挥着重要作用。首先，组织保障是核心。强有力的政治组织为立良法提供重要支撑，在保障体系中发挥着至关重要的作用。一是加强领导。有立法权的机关要明确机构职能，组织精兵强将开展立法。同时，主要负责人要全程领导立法，在关键环节、重要制度设计等方面作出决策。二是关心、爱护立法工作人员，创造工作条件，支持依法大胆立法。三是加强立法协调。对分歧意见，要组织协调，尽量形成共识，保障立法工作顺利进行。其次，财政保障是关键。立良法需要深入调查研究、广泛听取意见、反复修改完善，这些活动需要财政保障。最后，科技和信息化保障是支撑。当代社会信息技术飞速发展，科技和信息化保障已经成为立良法的重要条件。要充分运用大数据、云计算、人工智能等现代科技手段，全面建设“智慧立法”平台，推进立法数据化、网络化、智能化，整合各类立法信息、数据、网络平台，为立良法提供技术支持。

三、 立良法的路径

(一) 精选项目，把好立法入口关

要立良法，首先要在筛选立法项目上下功夫。一是广泛征集。除征集有关部门、单位和地区的立法项目外，要向社会发布公告，广泛征集立法项目建议。这也是开门立法的要求，只有了解民意，才能知道民需，继而回应社会关切。二是科学筛选。面对征集到的项目建议，需要精挑细选。选择标准是围绕中心工作，突出重点，慎立多修，急用先立，兼顾一般。对改革发展急需且有地方特色的项目，或者上位法规定原则的，必须立项；对上位法正在制定或者修订的，需要暂缓立项；另外，能够综合立项的，不单独立项；对可以通过立法以外的方式解决的事项，原则上不立项。三是沟通协商。有立法权机关要广泛深入就立法事项向社会各界征求意见，如通过座谈会、听证会、论证会等方式，就立法事项公开、广泛征求社会公众意见的互动沟通活动，目的是广纳民意，达成共识，减少分歧。因此，要充分听取人大、政协机关和有关人员意见，与起草单位专题协商、调研座谈沟通，对立法项目需解决的问题作深入研究。四是精准立项。要认真听取提出立法建议单位、个人的意见，特别要摸清立法动机、目的，坚决剔除立法动机不纯、立法目的不当的项目，更不能让恶法项目浑水摸鱼进入立法计划。对年内需要完成的立法项目，要召开立项论证会，听取有关法律、业务专家和相关部门的意见、建议。五是科学编制计划。要将经济发展、生态保护、公共安全、民生保障、疫情防控、道德规范、诚信建设、权利保护、社会救助等重要领域立法项目纳入立法工作计划，加强政治、经济、文化、社会、生态文明等建设方面的立法。

(二) 端正思想，把好立法起草关

要立良法，草案调研起草是基础。要立良法，必须动机纯洁、思想端正。一是指导思想正确。要端正思想，为民立法，强化立良法意识，克服私心杂念，消除通过立法谋求地方或部门利益，实现立法中的形象工程、政绩工程等不当目的。二是方式方法正确。首先，立法工作人员要提高修养，起草立法草案要心中有民，内心向善，目的正当。其次，深入调研，务实立法，以问题为导向，突出特色，做到少而精，善于以“小切口”解决实际问题。其三，反对政绩立法、盲目立法、重复立法和一切不当目的、利益、措施的立法。三是遵循规律。立良法必须遵循经济规律、自然规律、社会发展规律和立法活动规律，保证制度规范反映和体现规律要求，符合客观实际。四是把社会主义核心价值观融入立法，践行社会主义核心价值观。这是立良法的核心内容。

(三)守正创新，把好立法审查关

要立良法，立法审查是关键。要依法行使审查职权，严格审查把关，不能让恶法、劣法蒙混过关。 首先，按照良法标准审查。一是强化充分保障公民权益，限制行政权滥用，建立保障制度。立法不能任意增设老百姓义务、减损老百姓权益。二是强化平等保护意识，建立保障制度。三是坚守底线，立法合法。四是立法创新。立法要创新措施，服务经济社会，要着力营造法治化营商环境，注重提高基层治理能力的制度建设。 其次，善于发现不当立法内容。立法审查工作人员要练就一双火眼金睛，去发现、甄别恶法、劣法内容。 最后，严格把关。通过立法审查，要大胆彻底地删除恶意条款。这是原则问题，不能含糊其词，是非不分。对劣质条款，要深入调研，发现问题，完善不当条文，强化制度创新及特色立法内容，增强适当性、可操作性。

(四) 履职尽责，把好立法监督关

要立良法，加强立法监督是保障。有立法监督权的人大常委会、上级政府要履职尽责，把好立法监督关。一是加强监督制度建设。建立良法审查标准，明确立良法的原则、内容和禁止立恶法、劣法规定的刚性条款，建立监督机制，完善监督程序。二是加强备案审查。对一切恶意立法、政绩立法、任意立法、重复立法等行为说不。违反禁止规定的，要改变或撤销。三是提高民主监督实效。依法处理国家机关和社会团体、企业事业单位、公民对法律、法规、规章等书面提出的审查要求或者审查建议。一旦发现恶法、劣法问题，要及时纠正。四是问责追责。加强对恶法、劣法的控制，如设定制裁机制，对责任人依法处理。

四、 立良法的机制

立法工作机制是立法制度化的方法，科学完备的工作机制对提高立法质量和效率、保障立良法发挥着重要作用。长期以来，国家加强立法机制建设，出台了一系列立法程序制度、机制，但仍然存在不足，如立法程序制度操作性、针对性不强；领导干部有序参与机制未建立；公众参与、专家论证等机制没有发挥应有作用；立法评估、清理工作缺少规范等。这些问题需要通过建立完善立法机制加以解决。立良法不仅离不开科学完备的工作机制，而且需要不断创新机制。这种创新不是机制阶段性创新或者单项创新。要立良法，至少需要以下机制创新。

(一)领导干部有序参与机制

领导干部有序参与，在立良法活动中发挥核心作用。建立领导干部有序参与机制，既有利于贯彻为民立法思想，把握正确的立法方导向和思路，防止立法偏离正确轨道，也有利于排除立法阻力，协调关系，化解矛盾，管控分歧。 建立领导干部有序参与机制，一方面要解决好领导干部参与的时间问题。并非要求领导干部都要参与每个环节立法，只需在关键时间、关键环节参与。立法活动启动时要报告立法动机、目的和需要解决的主要问题，听取领导干部的意见或者建议。立法活动中，对重大立法事项、重要制度设计要及时请示，获得领导干部明确指示。对有争议的问题要及时报告，争取领导干部主动协调处理。另一方面，解决好参与的事项问题。并非要求领导干部都要参与每个立法事项。领导干部只需在重要内容、重大事项和争议协调难以协调等方面参与，使其在立法活动中把握方向、作出决策、协调关系、排除分歧、达成共识，提高立法质量和效率。

(二)公众参与机制

立法应当体现社会公众意志，这是立良法的基本内涵和要求。针对立法活动中公众参与度不高、参与效果不理想等现实问题，要创新机制，激发公众的参与热情。一是立项民主。要立良法，首先，要解决立法工作计划的民主立项问题，要向社会公开征集立法项目。对公众提出的项目建议要认真研究，予以回复。对部门积极性不高但公众强烈要求立法的项目，要认真研究，争取列入立法工作计划，若不列入也要向公众说明理由。其次，要邀请公众参与讨论立法工作计划，广纳民意，防止不当立法项目进入立法计划。二是立法民主。立法工作中要体现公众意志，尊重民意。既要扩大公众有序参与范围、广开言路，又要广纳民意、汇聚民智。同时，制度设计要民主。立法不仅要敢于直面公众关注的“难点”“痛点”、经济社会发展的“堵点”“盲点”，而且要在解决公众反映最迫切的问题，破解影响经济社会发展最顽固的症结的措施、制度设计方面，广泛征求、采纳公众意见或者建议，使设计的制度简便易行、管用好用。

(三)专家咨询论证机制

建立专家咨询论证，对立良法，特别是保证立法质量、解决立法中的专业问题，促进立法决策科学化具有重要作用。首先，要普遍建立专家咨询论证制度。通过报名、推荐和审核等程序聘请域内外符合条件的专家、学者或有实践经验的专业人员组成咨询机构，为立法提供咨询服务。其次，要为专家提供咨询意见创造条件。负责联系立法专家咨询论证的机构要通过参加会议、阅读文件、参与调研、提供相关立法背景资料等，尽最大可能为立法咨询论证专家了解情况创造条件，使他们在全面知情的前提下参与论证。专家论证上，应让各种意见能够得到充分表达，鼓励专家发表同立法草案不同的意见，立法机关要尽量做到兼听则明。最后，建立专家咨询论证的责任机制。为避免个别专家不负责任，要按照权责一致原则，对专家的咨询论证工作建立约束机制。参与论证的专家要提交由本人签字的书面论证意见，以对自己的意见负责。要定期通报专家参与咨询论证的情况，对专家的职业操守、工作质量定期考核，考核结果作为对咨询论证专家续聘或奖惩的依据。要增加专家咨询论证的透明度。经验表明，专家咨询论证过程的公开是保障专家摆脱外在控制和利益驱使、获得“中立性”角色的核心机制。因此，要将专家咨询论证意见和立法机关采纳情况通过适当方式向社会公开，接受社会监督和公众评论，以增强专家的责任感，也有利于防止立法机关对专家意见随意进行处置。

(四)立法审查机制

完善立法机关审议决定机制。立法审查是保证立法草案质量的重要手段，也是立良法的重要环节。立法机关审议是立法审查的法定程序，审议程序是否科学合理直接关系到立法权的正确行使和立法质量。对立法草案的提出、审议、表决、公布等作出程序性规定，是完善立法机制的重要环节。根据拟提请审议的立法草案内容，可由有关部门或聘请专家介绍相关信息，让参与审议的人员更多地了解草案所涉及领域理论研究成果、上位法的规定及本地的实际情况，便于有针对性地进行审议。立法草案应在会前发至审议人员手中，给审议人员充分的阅读和研究时间。法律法规案表决前，根据实际需要可以将个别分歧较大的重要条款提请人大及其常委会会议单独表决，从而避免对草案作总体表决的局限性。要完善政府规章的审议程序。

政府立法应当由政府常务会议或全体会议讨论决定，出席会议的人员应多于应参加会议人员的半数。起草、审查部门作立法草案说明应当全面客观，向会议提交审核报告的内容应当包括主要分歧意见及协调处理情况，要防止审查部门作规章草案审查说明时对收集的信息进行不当取舍，防止有意屏蔽不同意见的信息。会议参加人员均应发表明确的意见，行政首长根据集体讨论的情况有权作出决定。如果行政首长按照多数人意见作出决定，是集体讨论决定的常规状态。如行政首长作出的决定与多数人的意见不一致，应当说明理由。这样既可以保证集体意见对行政首长决定的影响力，同时又不改变行政机关首长负责制的实质要求。

(五)立法评议评估机制

社会评议、立法评估机制是立良法的重要机制，是检验立法实际效果的重要手段。社会评议机制，是指公众或者组织在获取立法草案基本情况的基础上采取各种合法方式审议、评论并影响立法程序的总和。1946年美国《联邦行政程序法》最早确立公众评议机制，[2]该法第553条明确了规章制定的“公告与评论”非正式程序和正式程序(审判型立法听证程序)。之后，1970年、1980年、1990年美国《国家环境政策法》《调控灵活规制法》《协商立法法案》等法律，对非正式程序作出具体规定:一是通知；二是评议方式；三是评议期限；四是总结或回复。目前，我国已经建立公众评议机制，但评议主体面窄，应当由个人扩大到社会组织、团体。另外，缺乏程序性规范、评议途径单一、评议过程缺乏透明和反馈、司法审查机制缺乏等。对此需要认真研究，进一步明确社会评议的程序、适用范围、具体时限、意见反馈要求、司法审查等内容。

立法评估机制，是运用定性评估与定量评估的方法，对法律法规的公正和效率进行衡量的机制，包括立法前评估、立法中评估和立法后评估。立法前评估是立法预评估，可以减少法律法规的试错成本，包括对立法的必要性、合法性、协调性和可操作性评估，对拟设计的制度、措施和规则,以及预期影响、达到目的等评估。立法中评估是立法过程中对拟设计的重要制度、主要措施进行科学性、可操作性以及风险预测等评估。立法后评估是对立法实施效果工作的评价,包括法律法规对经济、社会和环境的实际影响评估和通过执法、司法等方式在具体问题产生作用的评估。立良法离不开立法评估。目前，很多地方立法机构都建立了立法评估制度机制，开展立法评估，为立良法奠定基础。但仍然存在评估方法单一、评估反馈意见不及时、运用新科技手段不足等问题，立法评估未达到应有的目的。评估评价机制应当作为立法的一项常态化工作机制予以保障。要完善立法评估制度，特别是引入第三方评估机制，使之以其独立性、专业性参与立法，成为推动立良法的新动力。[3]

(六)长效清理机制

良法应当是适应时代发展需要、便民利民、并与上位法不抵触的法。滞后于时代发展的法、不利于改革开放的法、不相符合党中央国务院文件精神的法和与上位法抵触的法等，都不是良法。为了保证法在实施中的鲜活生命，适应时代发展需要，一方面有必要建立长效清理机制，明确清理目的、重点、范围、时间和要求，开展定期或者不定期清理。另一方面，及时清理。清理是对现行法律法规的检讨，及时作出修改、废止决定，这本身也是立良法的重要组成部分。随着经济社会的发展变化和上位法的修改、废止，需要按照长效清理机制，对相关下位法开展清理，及时检讨制度利弊，减少不当或者错漏，作出修改、废止决定。

结 语

现代法治需要良法善治。立良法已经成为现代法治的基础工作，是政府实现善政、国家实现善治的前提，也是法治中国建设的重要内容。建设中国特色社会主义法治体系，必须立良法，以高质量立法保障高质量发展、推动全面深化改革、维护社会大局稳定。只有明确良法的概念，充分认识立良法的现实意义、明确立良法的条件及其实现途径，建立立良法的相关制度、机制，培养立良法的高素质人才队伍，切实立良法的外部途径保障，才能立良法、实现善治。