南南合作视角下“中非合作论坛”应对气候变化的举措和特点

杨宝荣

(中国社会科学院 西亚非洲研究所，北京 100101)

自《联合国气候变化框架公约》签署以来，应对气候变化一直是国际合作的时代议题。作为发展中国家，中国和非洲在应对气候变化问题上虽然面临着更多的挑战，但中非合作一直关注人类共同发展议题，并通过“中非合作论坛”不断深化在应对气候变化问题上的合作。2021年“中非合作论坛”第八届部长论坛上通过的《中非应对气候变化合作宣言》，是新时期中非应对气候变化挑战的共同立场。作为“南南合作”的最大平台，“中非合作论坛”应对气候变化的路径和成效已为国际社会开展更广泛合作积累了重要经验。

一、“中非合作论坛”高度关注全球气候变化

在广泛的中非合作领域，“中非合作论坛”对气候变化的关注是21世纪以来双方合作的新议题。对这一议题的关注凸显出“中非合作论坛”一贯重视的两个基本点：“直接有利于双方人民”和“巩固中非友谊和相互了解”。[1]在“中非命运共同体”的背景下，“中非合作论坛”关注气候变化不仅是关注发展方式问题，也是关注全球在共同应对气候变化中的国际合作模式问题。

(一)“中非合作论坛”关注气候变化的历程

《中非应对气候变化合作宣言》使国际社会对中非关于气候变化的合作成为热点。事实上，在“中非合作论坛”下，中非一直高度重视在应对气候变化方面开展合作。

第一，始于2000年的第一届“中非合作论坛”高度重视在应对气候变化方面的合作。首次“中非合作论坛”通过的《中非经济和社会发展合作纲领》(2000/10)明确强调，将“环境管理和生物多样性”作为未来合作的领域，“双方表示信守各种环保公约的主要内容，承诺进一步加强合作，共同参与能力建设，以使环境管理与国家发展相结合”，“中国和非洲承诺在所有有关环境管理的领域进行合作，包括污染控制、生物多样性保护、森林生态体系保护、渔业和野生动物管理，以确保经济发展和可持续人力开发”。之后，在诸如《中非合作论坛北京峰会后续行动落实情况》(2009年)、《中非合作论坛——沙姆沙伊赫行动计划(2010—2012年)》(2009/11)、《中非合作论坛沙姆沙伊赫宣言》(2009/11)、《中非合作论坛第五届部长级会议北京宣言》(2012/7)、《中非合作论坛第五届部长级会议——北京行动计划(2013—2015年)》(2012/7)、《中非合作论坛约翰内斯堡峰会宣言》(2015/12)、《中非合作论坛——约翰内斯堡行动计划》(2015/12)、《关于构建更加紧密的中非命运共同体的北京宣言》(2018/9) 、《中非合作论坛——北京行动计划(2019—2021年)》(2018/9)、《中非合作论坛第八届部长级会议达喀尔宣言》等文件中，应对气候变化都是中非开展合作的重要内容。

第二，“中非合作论坛”重视从“环境保护”到“应对气候变化”的变化。以2009年“中非合作论坛”为时间节点，2000年到2009年“中非合作论坛”关注的议题主要是“环境保护”，2009年之后则进一步丰富为“环境保护”与“应对气候变化”。如2006年“中非合作论坛”的“宣言”和行动计划中没有直接提及“气候”，但强调“环境保护”的重要性。在2006年的《中非合作论坛北京行动计划(2007—2009年)》中，就备受国际关注的对非能源、资源合作指出，“中方高度重视在合作中帮助非洲国家将能源、资源优势转变为发展优势，保护当地生态环境，促进当地经济社会的可持续发展”。 2009年《中非合作论坛沙姆沙伊赫行动计划》则将应对气候变化直接纳入了中非“发展领域合作”(第5项)，在专门的“应对气候变化与环境保护”栏目下开展合作，合作内容具体到自然资源、新能源、环境管理、污染防治等方面的人才培训、项目援助、干旱治理、生物多样性保护、气象监测、减灾救灾等方面，这也是第一次专门系统地对开展应对气候变化的合作进行阐述。《中非合作论坛——北京行动计划》(2012年)，沿袭了这一分类特点，文字表述为“应对气候变化与环境治理”。《中非合作论坛——约翰内斯堡行动计划》(2015年)为“环境保护和应对气候变化”， 《中非合作论坛——北京行动计划》(2018年)则除了在“经济合作”中强调帮助非洲提高应对气候变化能力外，还在“社会发展合作”中专门以“生态保护和应对气候变化”阐述未来3年在该领域的广泛合作举措。

(二)“中非合作论坛”关注气候变化的重点

《中非应对气候变化合作宣言》出台前，“中非合作论坛”对“气候”问题的关注集中体现在两个方面：“国际事务中的合作”和“发展领域合作”。前者重在营造良好的发展环境，进行政策协商和沟通，核心是国际治理问题；后者重视强调的是发展中国家根据自身的经济发展和技术水平，积极开展相关合作应对气候变化给可持续发展带来的挑战，核心是合作发展问题。

第一，“中非合作论坛”应对气候变化合作的核心议题设置是“国际事务合作”和“发展合作”。气候变化不仅给发展中国家带来现实的挑战，也给发展中国家提出要不要工业化和实现什么样的工业化以及如何实现工业化的问题思考。由此，“中非合作论坛”关于应对气候变化不仅反映应对气候变化的国际性，推动广泛重视和参与全球性问题，同时也体现要通过自身合作积极应对气候变化的主动性。如在“中非合作论坛北京峰会后续行动落实情况”(2009/11)中，关于应对气候变化在“国际事务和重大问题上的合作”明确强调“相互支持、密切合作”，以维护“发展中国家的共同利益”。在“沙姆沙伊赫行动计划”中，应对气候变化领域的合作既是“国际事务中的合作”，同时也在“发展领域合作”设立“应对气候变化与环境保护”合作。同样，在“中非合作论坛第五届部长级会议——北京行动计划”(2013—2015)中，也有一致的表述，只是将之前的“应对气候变化与环境保护”调整为“应对气候变化与环境治理”。正如习近平在第八届论坛的开幕式致辞中指出，“凝聚起中非27亿人民的磅礴力量，推动构建高水平中非命运共同体”。[2]中国与非洲国家总计超过全球人口36%，达成的合作共识无疑是世界性议题，也是关注对世界发展具有最严峻性的挑战。

第二，“中非合作论坛”应对气候变化的合作逻辑是从关注问题、逐步深入，到系统阐述、全面合作。“中非合作论坛”历次文件都关注“环境”或“气候问题”，2021年第八届部长论坛通过的《中非应对气候变化合作宣言》是中非共同应对气候变化的“集大成者”。他不仅系统阐述了中非对待气候变化这一全球性议题的立场，也阐述了中非合作应对气候变化合作的方向，体现出从对接“气候”议题的国际话语到引领国际话语的特征。根据《中非合作论坛第八届部长级会议达喀尔宣言》，应对气候变化不仅要维护绿色可持续发展，“大力发展绿色经济，倡导绿色、低碳、循环、可持续的发展方式，积极构建环境友好型社会”，还应高度重视“蓝色经济”在可持续发展方面的积极作用，提倡中国与非洲加大在“蓝色经济”方面的合作。

(三)“中非合作论坛”关注气候变化的特点

“中非合作论坛”应对气候变化的特殊性在于既要符合时代发展需要，又要超越自身发展阶段面临的困难。在“南南合作”的众多议题中，虽然应对气候变化只是一个方面，但却充分反映了“南南合作”的性质和特点。

第一，顶层设计必要性。首先，“中非合作论坛”是政府主导的合作平台，对相关议题的合作必然凸显政府的规划和引导。2000年“中非合作论坛”第一届会议上通过的《中非经济和社会发展合作纲领》明确强调，中非探讨新形式的合作，是建立一种充满活力的新型战略伙伴关系的重要方式。“‘中非合作论坛’应为双方的共同利益而予以妥善利用和战略性引导”，“考虑到当前不公正和不平等的世界秩序，中国和非洲应协调立场，在建立世界新秩序中发挥影响，使之反映双方的需要和利益”。[3]作为纲领性文件，该表述充分反映了“中非合作论坛”就相关合作议题开展顶层设计的必要性，也是中非在应对共同发展方面的政治关切。在2021年通过的《中非合作2035年愿景》中强调，未来“中非合作的顶层设计和机制措施更加丰富完善”。其次，就具体合作项目而言，发展中国家的企业，在市场条件下以主体身份参与产业上游的应对气候合作，能否摆脱自身发展阶段性特征影响是一个重要问题。由此，政府主导是一个必要的条件。特别是对于基础设施水平较差、产业链严重不完善的非洲市场而言，通过政府间的合作进行顶层制度设计是非常必要的。

第二，跨越式发展重要性。从中非合作的文件看，一方面，应对气候变化合作的规划是超出自身整体技术和发展水平的。从国际应对气候变化的合作进程看，全球应对气候变化的合作是一个开创性工作，即使在发达国家，推动诸如清洁能源的广泛使用，在产业层面也面临较大的压力。相比较而言，发展中国家应对气候变化无论是资金规模还是企业技术规模，都不能同发达国家相提并论。另一方面，合作以新技术、发展新目标为导向，选择不走“先发展后治理”的工业化老路，也不照搬发达国家当前治理的经验，这就是跨越式发展的反映。从产业层面看，在应对气候变化合作方面，除传统产业合作面临的诸如资金不足、基础设施投资周期长、外汇短缺等众多风险和高成本外，应对气候变化的产业合作意味着中非产业合作必须以“可持续发展”新理念、新技术应用和大力度促进产业升级为导向。

第三，“南南合作”互补性。深化国际经济合作的一个重要条件是优势互补。在发展中国家产业结构同一性特征较为明显的背景下，如何开展互补合作，一直是国际合作的重要议题。就中非合作应对气候变化看，“南南合作”应对气候变化任务兼具的长期性和目标的艰巨性。一方面，实现全球公平有效治理和可持续发展的目标决定了“南南合作”的长期性。另一方面，由于资金和技术水平的局限，中非合作应对气候变化具有艰巨性。“中非合作论坛”一直呼吁国际社会和发达国家提供必要的支持。在2021年“中非合作论坛”通过的《中非应对气候变化合作宣言》“十项”共识表述中，三项共识阐述了中非应对气候变化所建立的战略伙伴关系的性质、目标、合作方式、合作领域、合作方案。性质和目标强调，中非“将在应对气候变化多边合作中加强协调与合作，共同维护中非及广大发展中国家的合理权益”。在具体合作领域指出，将积极扩宽在包括清洁能源、航天航空技术、农业森林、海洋、气象监测、灾害应对、低碳基础设施建设等众多方面的合作。如果说，应对气候变化同发达国家的合作是“他救”，那么中非在“南南合作”框架下的合作则体现的是“自救”。

二、“中非合作论坛”应对气候变化的合作共识和举措

“中非合作论坛”关于共同应对包括气候问题在内的众多发展问题上，可以形象地描述为“共识看宣言，举措看计划，成效看规模”。“中非合作论坛”启动以来，以“宣言”形式通过的文件指导着中非关于新时期合作的重要方向。

(一)“中非合作论坛”应对气候变化的共同理念

中非应对气候变化的理念直接关系到中非应对气候变化合作的方式和力度，这是分析“中非合作论坛”应对气候变化合作共识与举措的逻辑起点。从万隆会议“求同存异”开启发展中国家的“南南合作”，到新时代的“中非命运共同体”，中非合作的理念随着历史演进不断升华。就应对气候变化合作的共同理念而言，从“真实亲诚”到“中非命运共同体”和“五大发展理念”都反映了新时期中非合作理念的新发展。

第一，从国际体系的视角而言。秉承“南南合作”定位，积极践行联合国可持续发展理念。首先，秉承“南南合作”体现的是中非在国际合作中的定位。从1955年万隆会议开始，在制度和资源禀赋和市场条件千差万别情况下“求同存异”开展合作就成为发展中国家的共识。在长期的“穷帮穷”和“互通有无”基础上，中非形成了“命运共同体”的国际关系。在共同应对气候变化挑战领域，“南南合作”进一步强化。如果说“中国政府赞赏‘由非洲人解决非洲问题’的理念与实践”(《中非合作论坛——沙姆沙伊赫行动计划》)体现的是支持非洲国家独立自主发展理念，那么基于气候挑战，中国对非洲的支持则是“南南合作”在新的历史条件下的新发展。其次，可持续发展理念遵循和倡导的是联合国关于人类共同发展的价值方向。应对气候变化并不仅仅是单一的排放问题，直接关系到发展中国家选择什么样的生产、生活方式，进而关系到如何应对工业化以来的排放问题。在非洲，如果不解决当地居民的清洁能源供应，生活在乡村的大量人口将不得不选择木材、石化等传统排放能源。可见，践行联合国可持续发展理念首先应该推进全球治理的制度建设，弥补发展的“历史欠账”。

第二，从发展导向的视角而言。“中非命运共同体”和“五大发展理念”引领时代发展议题。在当前人类发展面临日益增多的共同挑战和技术进步新条件下，全球发展方向正处于新的历史窗口期。这是理解中国提出“世界百年未有之大变局”的一个背景视角，也关系到新的全球发展与合作理念——人类命运共同体。在2018年“中非合作论坛”《关于构建更加紧密的中非命运共同体的北京宣言》中，中非共同“倡议世界各国同心协力，构建人类命运共同体，建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界，建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系，维护和促进世界和平与发展”。本次宣言还“积极评价双方就新形势下加强互利合作达成的共同发展、集约发展、绿色发展、安全发展和开放发展五大合作发展理念”。在2021年“中非合作论坛”的《中非合作论坛第八届部长级会议达喀尔宣言》强调“中非将贯彻共同、集约、绿色、安全、开放发展合作理念，深化双方友好合作。非方对此深表赞赏，愿同中方一道传承中非传统友谊，实现中非世代友好”。

第三，从参与应对气候变化的市场主体视角而言。倡导“真实亲诚”理念，力促企业合作提升非洲应对气候变化能力。在非洲，开展自由市场经济条件下的合作并不能真正快速提高合作国家的发展能力和发展水平，这是长期广泛国际合作中证明了的经验，这也符合市场经济的基本规律。在应对气候变化领域，受制于市场环境、盈利空间和投资周期等因素，企业广泛参与环保、生态治理及高新技术行业动力明显不足。相比较，中国的社会主义市场经济有着天然的优势。正是基于此，中国政府高度重视规避对非合作的市场短板，积极引导企业开展相关的合作。2013年中国国家主席习近平在坦桑尼亚尼雷尔国际会议中心所作的“永远做可靠朋友和真诚伙伴”演讲中提出“授人以鱼，更要授人以渔”，通过培养非洲人才来“加强对非洲技术转让和经验共享”。2014年发表的《中国的对外援助》中指出“授人以鱼，更要授人以渔”，强调帮助非洲提升自主发展能力是应对气候变化的关键。2021年中国发布的《新时代中非合作白皮书》中，“真实亲诚”对非政策理念和正确义利观被强调是新时代中非合作的方向和根本遵循。

综上，从应对气候的共同理念看，“中非合作论坛”不仅在于传承历史形成的“南南合作”平等理念，以通过平等伙伴关系合作，促进双方的真正可持续发展，更在于立足当前共同的可持续发展诉求，深化在应对气候变化方面的合作从而体现“中非命运共同体”理念所涵盖的价值。这也正是2021年《中非应对气候变化合作宣言》与《中非合作2035年愿景》同时出台的重要背景，其中共同理念也反映中非共建“一带一路”所倡导通过政策相通对发展议题进行政策支持之要义[4]。

(二)“中非合作论坛”应对气候变化的政策支持

应对全球气候变化不仅要通过国际合作解决历史欠账，还要积极提升非洲应对气候水平和能力，塑造增长和发展新格局。由此，中非应对气候变化的政策支持既体现在外交政策层面，也体现在中非社会经济合作层面。《中非合作论坛第八届部长级会议达喀尔宣言》中指出，中非共同期望“发达国家应展现更大雄心、采取更多行动，切实帮助发展中国家特别是非洲国家提高应对气候变化的能力和韧性，强化资金、技术、能力建设等方面支持”。

第一， 中方从自身实力出发积极弥补应对气候变化资金缺口。在“中非合作论坛”文件一直在呼吁国际社会加强对气候相关的非洲可持续发展议题方面加大资金投入的同时，中国重视在该领域给予非洲资金支持。2012年“中非合作论坛”第五届部长级会议通过的“北京行动计划”明确提出“中方将向非洲水资源和能源发展提供资金及技术支持，并推动中方企业参与相关活动”。 2015年9月，中国宣布投入200亿元人民币建立“中国气候变化南南合作基金”，支持其他发展中国家应对气候变化，包括增强其使用绿色气候基金资金的能力。在2015年12月“约翰内斯堡行动计划”中，提出中非将加强在应对气候变化领域的资金合作，完善中非气候变化磋商与协作机制。非洲对中国设立气候变化“南南合作基金”表示赞赏，认为这有助于“提升发展中国家获得绿色气候基金相关资金的能力”。《中非应对气候变化合作宣言》确定“双方将加强同非洲开发银行等区域性金融机构在气候投融资领域的合作”，“鼓励和支持双方金融机构、非金融企业在项目合作中加强环境风险管理，提高气候和环境信息披露、交换水平，开展绿色低碳供应链管理，推进中非气候投融资合作。双方认为支持地区性开发银行等金融机构与包括绿色气候基金在内的气候金融机制自愿开展合作具有重要意义。双方支持符合条件的天然气发电和绿色氢能发展项目获得绿色投融资支持”。

第二， 支持非洲提升应对气候变化的技术水平。气候问题首先和根本上是发展议题，需要提升非洲应对气候变化能力。早在1963年中国总理周恩来访问非洲提出的对外援助八项原则中就强调“中国政府对外提供任何一种技术援助的时候，保证做到使受援国人员充分掌握这种技术”。之后，该原则一直在中国同包括非洲在内的广大发展中国家的合作中得以坚持。“中非合作论坛”启动以来，以技术合作提升非洲自主发展能力在任何一届论坛中都得到了高度重视。在应对气候变化领域，在第一届“中非合作论坛”通过的《中非经济和社会发展合作纲领》中，就在“科技与文化合作”部分专门提出“努力推广已实施的太阳能利用、灾害预防和控制、水资源开发等技术合作，使科技成果对双方的经济振兴发挥积极作用”。从当时中国的技术水平和产业能力看，凸显了中国对技术分享和愿意切实帮助非洲国家提升技术能力的真诚和远见。之后，技术合作在任何一届“中非合作论坛”的“宣言”和“行动计划”中的表现都是突出的。这种合作包括直接与气候相关的农业、环境、生态，也包括新技术应用与产业化。

第三，支持非洲提高应对气候变化的能力建设。中国支持非洲提高应对气候变化的能力建设是多方面的，本文仅突出强调以下方面：其一，中国在对非合作中积极引导企业在合作中重视应对气候变化的当地需要。如早在《中非合作论坛——亚的斯亚贝巴行动计划(2004至2006年)》就特别强调在自然资源及能源领域的开发合作中“双方保证所有合作项目要遵守环境保护的原则”，要求“实施合作项目的企业应制定具体的环保及森林开发计划”。其二，通过支持“绿色发展”，提升非洲应对气候变化能力。2015年3月中国发展和改革委员会、中国外交部、中国商务部发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中明确强调：“在投资贸易中突出生态文明理念，加强生态环境、生物多样性和应对气候变化合作，共建绿色丝绸之路。”2018年11月，在联合国责任投资原则(PRI)、国际金融公司(IFC)、世界经济论坛、“一带一路”银行间常态化合作机制、绿色“一带一路”投资者联盟、保尔森基金会等机构广泛参与下，由中英起草、发布的《“一带一路”绿色投资原则》中，涵盖了可促进当地可持续发展的绿色金融工具、绿色供应链管理、多方合作进行能力建设等七项基本原则。[5]2021年10月19日，《中华人民共和国国家能源局和非洲联盟关于中国—非盟能源伙伴关系的谅解备忘录》签署。根据备忘录，中非将在伙伴关系下开展政策和信息交流、能力建设、项目合作等领域的合作。

由此，“中非合作论坛”应对气候变化的政策支持也在相应的方面体现。既通过政府层面直接支持非洲应对气候变化能力提升，又积极引导企业开展绿色产业标准的合作。

(三)“中非合作论坛”应对气候变化的产业扶助

无论是应对气候变化还是追求可持续发展目标，产业发展对非洲都是至关重要的。通过产业合作提升非洲自身应对气候变化的能力是“中非合作论坛”应对气候变化的关键。中非合作致力于提升非洲在全球产业链和价值链中的地位，帮助非洲摆脱长期以来产业边缘化和竞争力不足的局面。

第一，优先解决非洲发展瓶颈问题，提升非洲应对气候变化基本能力。产业对接和产能合作立足于帮助非洲突破“瓶颈”问题。产能合作一直是中非合作的基本着力点。中国与非洲共同认为，基础设施滞后和人才不足是制约非洲实现自主可持续发展的两大瓶颈(2015年《中非合作论坛——约翰内斯堡行动计划》)。在2015年《中国对非洲政策文件》中，提出“基础设施不足和人才不足”是制约非洲经济发展的两大瓶颈。而中国实施对非洲的“真实亲诚”理念就在“实”中通过“筑巢引凤”“授人以渔”来帮助非洲破除这两大发展瓶颈，通过“开展产业对接和产能合作，助力非洲工业化和农业现代化进程”。就全球技术产业发展对非洲的影响看，数字鸿沟如果得不到解决，非洲在全球发展中的产业、价值链将进一步边缘化。由此，《中非合作论坛——达喀尔行动计划(2022—2024)》共同认为非洲的瓶颈还包括“供应瓶颈”，指出“双方将继续支持中国企业在中高技术制造业、能源电力、数字基建和数字经济乃至航空航天等行业领域加大对非投资，帮助非洲国家积累外汇储备，促进技术转移，消除供应瓶颈，为非洲国家经济多元化创造更多机会”。

第二，“以示范促合作”通过示范项目孵化清洁能源合作。基于新技术落地产业化需要较多的前提，开展以示范促合作是“中非合作论坛”应对气候变化产业扶助的重要方式。“沙姆沙伊赫行动计划”以来，清洁能源领域既是经济合作重点，也是科技与技术转让重点。该行动计划强调“重点加强与非洲国家在农业、基础设施、医疗卫生、教育、人力资源开发、清洁能源、环境保护等民生领域的合作”。在科技合作与技术转让领域：“注意到技术转让对加强非洲国家能力建设具有重要作用，中方将在各领域合作中鼓励和推动对非洲国家的技术转让，重点包括对非洲经济社会发展有重大影响的饮用水、农业、清洁能源、卫生等领域的先进适用技术”，并提出“今后3年内为非洲国家援助100个沼气、太阳能、小水电等小型清洁能源项目和小型打井供水项目”。随着近年来“中非合作论坛”应对气候变化合作重要性的提升，该领域的合作示范项目不断升级。在2015年约翰内斯堡峰会提出的“十大合作计划”中，“中非绿色发展合作计划”提出支持非洲实施100个清洁能源和野生动物保护、环境友好型农业项目和智慧型城市建设项目；2018年北京峰会提出的“八大行动”中，“绿色发展行动”提出中国为非洲实施50个绿色发展和生态环保援助项目，并加强在该领域的技术合作、联合研究和人才培养；2021年达喀尔会议上提出的“九大工程”中，“绿色发展工程”提出中国为非洲援助实施10个绿色环保和应对气候变化项目，支持“非洲绿色长城”建设，在非洲建设低碳示范区和适应气候变化示范区。

第三，支持非洲产业的绿色发展方向，提升非洲参与全球产业价值链水平。应对气候变化的一个重要方向是产业转型发展，走高技术驱动下的集约、高效发展。这种以绿色为导向的新产业合作是“南南合作”的新事务，也是极具挑战的领域：产业合作升级需要夯实基础产业并不断带动产业的升级。“中非合作论坛”在应对气候变化的产业扶助政策凸显了这一逻辑。如在2015年约翰内斯堡行动计划中强调了双方在农业全产业链方面的合作。2018年北京行动计划突出了粮食安全领域和金融领域的全产业链合作。2021年达喀尔行动计划除再次强调了农业和粮食安全领域的全产业链合作外，还在“产业对接与产能合作”领域提出要围绕“矿业”这一基础行业进行上下游及相关基础设施等领域的产业链延伸合作，特别是在“投资与经济合作领域”，认为“中国对非投资对带动非洲产业发展，支持非洲更好融入全球和区域产业链价值链发挥的重要作用”。在“能源资源合作”方面，“中方将支持非方完善能源资源产业链布局，提升能源资源产品加工能力，提高产品附加值，促进能源资源产业链优化并向绿色方向发展”。就产业链和价值链关注，2021年“中非合作论坛”所达成的共识是空前的，这凸显了中非共同应对气候变化的决心。

三、“中非合作论坛”应对气候变化合作的成效和前景

“中非合作论坛”是冷战结束后中非探索“南南合作”的重要机制平台。从应对气候变化合作看，“中非合作论坛”所积累的经验是丰富的，也是颇具建设性的。在全球性议题日益广泛背景下，中非合作经验是为更广泛国家在世界可持续发展目标和人类命运共同体关系构建方面的合作进行了重要实践的探索。

(一)“中非合作论坛”应对气候变化合作的成效

从人类全球化进程和可持续发展议题看，不同地区的合作机制或平台不仅要解决各自的发展需要，还应该反映时代的发展趋势。这是体现其全球性合作价值的重要表现。“中非合作论坛”就应对气候变化的合作成效和价值正是对这一特点的反映。

第一，应对气候变化挑战的制度建设成效。首先，“中非合作论坛”是“南南合作”在新世纪探索新合作方式的重要机制和平台。“中非合作论坛”在应对气候变化问题上的路径和政策支持，反映寻求更广泛“南南合作”机制和平台建设的成效。从沙姆沙伊赫行动计划“倡议建立中非应对气候变化伙伴关系，不定期举行高官磋商”。到《中非应对气候变化合作宣言》“决定建立新时代中非应对气候变化战略合作伙伴关系”。在《中非应对气候变化合作宣言》未来的合作，将在“南南合作”和“一带一路”框架下进一步深化发展中国家应对气候变化合作。其次，从应对全球发展挑战看，“中非合作论坛”是日益成熟和开放的合作机制。在全球性问题上，中非在应对气候变化方面的探索成绩有助于更多国家开展广泛的合作机制。中非合作并非排他性的，而是以共同发展需要和各自发展条件开展的自主合作，“中非合作论坛”对世界更多国家的合作持开放态度。在2000年的《中非经济和社会发展合作纲领》中，探索相关“三方合作的有效方式”就被明确强调。在《中非合作论坛——北京行动计划》(2019—2021)中就应对气候变化直接相关的能源合作指出，“中方愿在尊重非洲国家意愿的基础上探讨与第三方开展对非能源领域合作，发挥各自优势，为非洲能源发展提供政策建议，推动项目取得进展”。进而，在《中非应对气候变化合作宣言》中明确强调，中非将加强在气候问题上的三方合作。由此，从全球治理和可持续发展看，“中非合作论坛”的制度建设经验为开展更广泛国家的合作机制奠定了重要基础。

第二，落实“共识”的社会经济合作成效。基于“中非合作论坛”应对气候变化的合作在文件中长期主要集中于“社会经济合作”“技术合作”领域，中非在相关领域的合作成效是提升非洲综合应对气候变化能力的表现。根据《新时代的中非合作白皮书》，援助领域，从2000年至2020年，中国援助项目在非洲完成的公路铁路超过13000公里，建设了80多个大型电力设施、170多所学校，为非洲培训各领域人才共计16万余名。2013年至2018年中国对外援助金额为2702亿元人民币，其中对非洲国家的援助占比44.65%。贸易领域，中国已对非洲33个最不发达国家97%税目输华产品提供零关税待遇，超200家中国在非洲的农业投资企业已开发当地超过350余种农产品食品可开展对华贸易。2017年以来中国从非洲服务进口年均增长20%，每年为非洲创造近40万个就业岗位。投资领域，截至2020年底，中国企业累计对非直接投资超过430亿美元。中国在非洲设立各类企业超过3500家，本土化用工比例超过80%，直接和间接创造了数百万个就业机会。基础设施领域，2000年以来，中国企业利用各类资金帮助非洲国家新增和升级铁路超过1万公里、公路近10万公里、桥梁近千座、港口近百个、输变电线路6.6万公里、电力装机容量1.2亿千瓦、通信骨干网15万公里，网络服务覆盖近7亿用户终端。农业方面，2012年以来，在华培训非洲农业学员7456人次；中国在非23个农业示范中心，援非农业专家培训非洲当地5万余人次。工业能力方面，建立了经贸合作区、经济特区、工业园区、科技园区等企业孵化平台和机制，积极提升非洲的工业发展能力。“中非合作论坛”推动中非合作经贸快速增长的时期，也带来了非洲国家自20世纪六七十年代最长和最快的增长、发展期，提升了非洲自主应对气候变化的能力，对全球范围内的地区均衡发展发挥了非常重要的作用。

第三，多层次全产业参与共塑新的发展模式成效。按照世界经济的自由发展规律，非洲面临的困境是短期内难以解决的，更无法谈及应对气候变化的能力。只有通过合作加快完善产业链和统一大市场，提升非洲的产业经济发展能力，才能从根本上帮助非洲实现可持续发展。这是中国证明了的发展经验，也是开展同发展中国家合作的初衷。早在1963年中国总理周恩来访问非洲提出的“中国对外援助八项原则”就明确强调，“中国政府对外提供援助的目的，不是造成受援国对中国的依赖，而是帮助受援国逐步走上自力更生、经济上独立发展的道路”。在“中非合作论坛”文件中，提升自主发展能力也一直是推动合作的重要出发点。就全产业链合作，中国曾提出了围绕基础设施建设的“水电路矿港”和围绕工业发展的“电矿冶工贸”及“园区经济”等具体思路。这也是同非盟自身制定的“空间走廊”—“发展走廊”— “经济走廊”战略相对接的多层次全产业合作。[6](P67～68)当前看，中非这种合作模式的成效是显著的。国际研究表明，2000年以来中国对非承诺贷款额1530亿美元，其中流入交通、能源、矿业、ICT、水设施等方面的资金为1228亿美元，占总额的80.3%，[7]在极大地改善非洲发展环境的同时，为非洲进一步通过产业升级应对气候变化奠定了基础。目前，在绿色发展理念下，中国已与14个非洲国家在开展减缓和适应气候变化项目、共同建设低碳示范区，数十家中资企业与非洲企业合作建设光伏电站，累计装机容量超过1.5吉瓦(GW)，填补了非洲光伏产业链空白，有效缓解当地用电紧缺问题并促进低碳减排。[8]这种以实体经济发展为导向的合作模式反映了中非应对气候变化的新模式。

(二)“中非合作论坛”应对气候变化合作的价值

国际合作议题的价值，既要反映时代进步，也要反映发展趋势。“中非合作论坛”在应对气候问题上的合作，就反映了合作与发展的国际关系时代特点，也体现了人类社会的可持续发展需要，这是“中非合作论坛”应对气候变化合作的价值体现。

第一，联合国议题，体现对真正多边主义的支持。全球性问题一定要体现全球性关注和全球性解决方案。这是联合国多边主义的意义和价值。《联合国气候变化框架公约》自1992年在联合国大会通过、1994年3月21日生效以来，一直是全球应对气候变化及开展相关合作的纲领性文件，其确立的基本原则体现了在气候这一问题上的真正多边主义立场。而“中非合作论坛”应对气候合作一贯坚持的原则是坚持联合国多边主义下形成的立场文件。正如《中非应对气候变化合作宣言》：“我们强调《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》、《巴黎协定》是应对气候变化国际合作最主要的渠道和最重要的多边框架。”一如既往支持对气候问题关注是支持联合国全球共识的有力支撑。

第二，尊重历史差别，以实现包容性发展为价值导向。应对气候变化的特殊性首先要体现出责任与义务不仅在于历史排放直接相关，也与当前不同发展水平国家的生产、生活方式密切相关。历史地看，从工业革命到1950年，发达国家的累计排放量占全球累计排放量95%；从1950年到2000年，发达国家排放量占全球的77%。从人均排放量看，即使是中国这样的人口第一大国，排放相当于美国的五分之一。且中国的排放总量当中，大体上有20%左右是由于出口产品排放的二氧化碳，这是中国为世界消费的买单。[9]全球碳计划组织的数据显示，1750年以来，美国排放的二氧化碳高达4100亿吨，中国仅有2200亿吨，约为美国一半。2020年，美国人均二氧化碳排放量13.5吨，是全球平均水平的3倍多，是中国的1.8倍。[10]更为严重的是，在非洲只有1/6的国家电网覆盖率超过30%，许多国家低于10%，撒哈拉以南的非洲地区更有约6亿无电人口。[11]一方面是严重缺乏现代生活的基本能源供应，另一方面是不得不承受气候变化带来的发展困境。由此，发达国家是气候问题责任的主要承担者。这也是对气候变化必须坚持联合国关于“共同但有区别的责任”和“应对气候变化的行动应同等对待减缓和适应”等基本原则。

第三，以“自救”优于“他救”，第三世界国家以“伙伴关系”探索独立自主发展新道路。一方面，国际应对气候变化合作长期裹步不前反映了国际社会的“阵营划分”特点。第二次世界大战结束以来，国际关系的发展出现了史无前例的进步。这种进步的动力就是发展第三世界的集体觉醒。但应看到，第三世界国家虽然在民族自决和政治独立取得了很大的成绩，但基于发展仍然在经济发展中严重受制于发达国家的霸权影响，并进而导致历史形成的发展阶段差距固化现象突出。“中非合作论坛”在应对气候变化方面对国际社会的不断呼吁，充分反映了世界不同发展水平国家，特别是发达国家对支持发展中国家应对气候变化带来挑战的不足，这也是从《联合国气候变化框架公约》1992年5月通过以来长期进展缓慢的根本原因。另一方面，中非以“伙伴关系”探索“南南合作”的成就反映了“南南合作”的时代价值。2000年首届“中非合作论坛”通过的《中非经济和社会发展合作纲领》开篇就强调中非合作根据新形势建立“新型战略伙伴关系”，之后“新型战略伙伴关系”在各届“中非合作论坛”一直得到强调，直到在2015年约翰内斯堡峰会上“双方同意将中非新型战略伙伴关系提升为全面战略合作伙伴关系，推动中非友好互利合作实现跨越式发展”。在非洲，新世纪以来，非洲谋求独立自主发展的重大转型是“非统”向“非盟”的转型，并在原“非统”基础上将“自力更生”转向构建国际合作“伙伴关系”寻求在变化了的国际环境下的新合作。[6](P67～68)从时间节点看，2000年“中非合作论坛”启动并共同倡议“伙伴”关系，到2001 年3月，“非盟”正式宣布成立及同年10月“非盟”将之前的“新非洲倡议”更名为“非洲发展新伙伴计划”，中非合作的价值引领是突出的。

(三)“中非合作论坛”应对气候变化的合作前景

2021年第八届合作论坛通过的《中非应对气候变化合作宣言》和《中非合作2035年愿景》就未来中非气候方面深化合作做出了规划，给世界展示了中非描述的应对气候变化的蓝图。特别是在《中非合作2035年愿景》中，以8个“共同”和“实现”阐述了中非合作的方式和目标，其中第四个方面专门以“共同打造绿色发展模式，实现中非生态共建”阐述了未来中非在应对气候方面的合作预期。

第一，“南南合作”，以“革命”的态度应对气候变化挑战。首先，《中非应对气候变化合作宣言》共十条内容中，“南南合作”高频次应用五次。这充分反映了中非应对气候变化合作的定位以及应对气候变化中“南南合作”的重要性。其次，以革命的态度应对气候变化。“气候变化及其负面影响是全人类共同面临的迫切问题和当今世界面临的最严峻挑战之一。合力应对气候变化，关系到人类的未来。人类需要一场革命，通过加快可负担的绿色低碳转型等方式减缓气候变化影响，助力可持续发展，共同构建人与自然生命共同体。”这是《中非应对气候变化合作宣言》篇首对应对气候变化任务艰巨性的判断。应对气候变化绝不仅是降低碳排放这么简单，直接反映全球生产方式、生活方式及国际关系的重大变革趋势。如果在该问题上不能以“人类命运共同体”的理念和高度看待，国际关系的稳定性和可持续性就会持续受到严重挑战。发达国家在全球气候问题上的关注投入很重要，但非洲过去几百年同发达国家合作的历史表明，最终应对气候变化的能力还取决于自身的综合能力进步。在应对全球性气候议题背景下，世界各国都应该是也必然是参与者，而不应该是旁观者。中非积极利用新技术新条件、以“革命”的态度主动应对发展挑战和促进发展转型开启了新时代国际应对气候合作的序幕。

第二，“向创新要发展”，以创新的方式手段应对气候变化。新的发展问题必须用新的发展思路来应对。《中非合作2035年愿景》中的“共同构建转型增长新格局，实现中非产业共促”与“共同打造绿色发展新模式，实现中非生态共建”都可以看作是向创新要发展来应对气候变化。前者涵盖的内容包括“农业合作向全产业链延伸”(突出了增强粮食安全保障能力)、“产能合作深化拓展”(突出帮助非洲提升产业竞争力)、“科技创新合作提供发展新动力”(突出科技应用及转移转化)、“蓝色经济合作成为新增长点”(突出合理开发利用海洋资源)、“数字合作驱动非洲加速转型”(突出数字经济产业发展)，这些体现的是中非应对气候变化的产业合作趋势和重点。后者涵盖的内容包括“应对气候变化合作全面推进”(突出气象和环境、生态治理)、“能源合作向清洁、低碳转型”(突出清洁能源的开发和利用)、“绿色合作助力提升发展质量”(突出构建循环经济体系)。可见，特定视角看《中非合作2035年愿景》就是基于应对气候变化而制定的中非未来合作的全景图，其核心就是“向创新要发展”。

第三，“向合作要发展”，以合作方式探索产业的国际新合作。共2100余字10个段落的《中非应对气候变化合作宣言》中，使用“一致”一词8次来描述中非在共同应对气候变化问题上的立场和举措，这充分体现了中非向合作要发展的共识。其中关于未来中非在气候领域的合作主要特点集中在三个方面。其一，坚持在联合国多边框架下的团结一致和携手应对。这同“中非合作论坛”启动以来在应对气候变化的“国际事务合作”立场是一致的。其二，以“创新、协调、绿色、开放、共享的可持续发展”观念引导中非在新兴产业领域的广泛合作，包括“推动疫情后世界经济‘绿色复苏’”，充分利用大数据、人工智能等科技成果扩大在清洁能源、节能技术、高新技术、绿色低碳等产业方面的投资与合作。其三，高度重视气候融资的工具作用。历史上，国际资本流动特点同产业技术流动转移趋势有着高度的相关性。对二者合理引导和利用是促进中非共同应对气候变化和促进可持续发展的重要方向。正如《中非应对气候变化合作宣言》所指，“气候投融资合作是推进中非务实合作的重要方面，加强双方在建立气候投融资标准等政策体系方面的交流合作，鼓励双方金融机构落实《“一带一路”绿色投资原则》”。就当前看，解决融资困难对于非洲是至关重要的。从长远看，着眼于非洲大陆自贸区的发展和中国正在加强的统一大市场建设，未来中非的应对气候变化通过政策层面的合作，将能源开发与利用、新型基础设施融资建设、“碳排放”、债务安排等国际议题逐步纳入市场合作层面，都是具有可探索前景的合作议题。

总之，2021年“中非合作论坛”发布的《中非应对气候变化合作宣言》是中非应对气候变化的里程碑式文件，体现了中非应对共同发展挑战的新高度。“中非合作论坛”应对气候变化方面的合作是“南南合作”应对新发展议题的重要内容，不仅体现“南南合作”一贯遵循的原则和价值理念，也是中非构建更加紧密命运共同体的积极举措。中非依托合作论坛开启应对全球性发展议题的新时代。正如《新时代的中非合作白皮书》所述，“中非合作兴，则南南合作兴。中非双方发展好，世界会更好”。[8]