我国“政府主导-社会参与”救灾体制改革的演化路径分析

刘德海, 赵 悦, 贺定超

(1.东北财经大学 公共管理学院,辽宁 大连 116025; 2.北京交通大学 交通运输学院,北京 100044; 3.国务院应急管理部研究中心,北京 100713)

0 引言

新世纪以来，我国各种灾害呈现类型多样化、发生频率高、救援复杂化的趋势，我国面临的防灾减灾救灾形势复杂严峻，相关体制机制仍有待完善。为此，中共中央国务院于2016年发布《关于推进防灾减灾救灾机制体制改革的意见》(下称《意见》)指出，我国救灾工作要坚持党委领导、政府主导、社会力量和市场机制广泛参与。

我国政府在灾害救援工作中坚持“以人为本”，充分发挥社会主义“集中力量办大事”的体制优势[1]。在新冠疫情期间，“外防输入，内防反弹”，取得疫情防控阶段性重要成效，为世界提供了中国方案[2]。其它国家则根据自身国情，选择了不封城、不停工、快速大量检测等应对模式。当前，各国不同灾害救援体制优缺点比较成为国际舆论关注的热点问题。传统中国政府包揽型救灾模式存在资源过于聚集而无法高效调配问题，同时公众依赖政府不利于形成预防型应急文化。汶川地震救援和抗击疫情期间，社会力量自主参与充分展现了其组织灵活和服务多样的优势[3,4]。但社会力量贸然参与却容易造成志愿者堵塞交通、捐助物资不达标等“二次灾难”现象。美国等西方国家的人道主义型救灾体制能够缓解政府压力，但同时也存在救援危机隐患[5]。为克服政府包揽和人道主义型两种救灾模式的不足，我国救灾体制改革的目标定位在形成政府与社会的协同联动机制。但在实践中如何实现目标？从理论角度揭示我国救灾体制改革的演化路径，是当前应急管理实践和理论需要解决的问题之一。

一般来说，灾害管理主要包括减灾、备灾、响应和恢复四个阶段，具体研究包括风险管理[6]、物资储备[7]、供应链优化与舆情控制[8,9]以及重建安置[10]等问题。总体上看，现有灾害救援研究文献集中在灾害管理不同阶段的资源配置优化问题，对于不同救灾理念和救灾体制的优缺点比较问题，仅有较少一些文献从比较案例分析[11]和系统分析[12]等角度加以阐述，缺少数理建模方法的科学抽象和论证。博弈论作为一种数学工具在应急管理研究中得到广泛应用[13]，对于多样化救灾体制机制的共存现象和适用范围、长期演化趋势等问题，演化博弈理论提供了一个合适的分析工具，并广泛应用在煤矿安全监管[14]、政府灾后动员策略[15]、环境污染群体性事件[16]等应急管理问题中。

本文归纳政府主导和社会力量主导两种国内外经典救灾模式的优缺点，构建政府灾害救援部门和社会力量协同救援的演化博弈分析框架，论证我国救灾体制改革形成“政府主导-社会参与”模式的多重演化路径、所需均衡条件和关键影响因素。

1 问题描述与基本假设

1.1 两种典型救灾体制的优缺点比较

在新冠疫情冲击下，中美两种典型灾害救援体制显现出反差极为明显的效果。一类是以中国为代表的政府包揽型救灾体制，以“强政府”为特征；另一类是以美国为代表的人道主义型救灾体制，以“强势资本和强市场”为特征[12]。两种救灾体制的特点及优缺点见表1[17～20]。

目前，我国传统政府包揽型救灾体制无法满足有效防灾、精准救灾和广泛减灾的工作需求。为克服政府包揽型救灾模式的不足，我国政府致力于寻找更加科学适用的救灾模式。2016年《意见》提出要“健全社会力量参与机制”，构建多方参与的社会化防灾减灾救灾格局。2018年党中央组建应急管理部，初步形成新时代中国特色应急管理组织体系。2020年政府工作报告明确指出，要提高应急救援和防灾减灾能力。为此，我国要在广泛借鉴国外成功经验基础上，趋利避害，形成符合中国国情、具有新时代中国特色的“政府主导-社会参与”救灾新体制。

1.2 基本假设

假设1有限理性的群体模仿学习行为。

由于各种灾害具有高度的突发性，政府部门和社会力量的信息处理能力、决策制定水平存在较大局限性。如根据对新冠病毒“暂未发现人传人”到“不排除有限人传人”再到“证实人传人”的科学认知，政府部门和社会公众不断调整抗疫措施。同时，各国政府通过世卫组织和中国专家组等交流经验，协助指导抗疫工作。

假设2政府救援部门与社会力量是协同灾害救援的主要救援力量。

从灾害协同救援角度，《意见》重点提出政府救援部门和社会力量。其中，政府救援部门包括卫健委、应急管理部、国家防汛抗旱总指挥部等，社会力量包括志愿者、社会组织、企业等。

假设3在灾害演化的不同阶段政府和社会力量双方策略和收益均具有不对称性。

我国救灾体制的核心特征是党委领导和政府负责。政府救援部门在灾情信息处理、应急处置等方面处于领导和主导地位，对社会组织具有监督管理权。在紧急救援、过渡安置和恢复重建三个阶段中，政府和社会力量在救灾目标、所需资源和救援效果等方面存在着较大的差异。紧急救援阶段以抢救受灾群众生命为第一要务，政府部门救援行动更为高效；恢复重建阶段则需要引入更多的市场机制和社会力量参与。

表1 中美不同救灾体制的特点及相应优缺点比较

2 “政府主导-社会参与”救灾体制的演化博弈模型

2.1 要素博弈模型

根据假设，政府救援部门的策略空间SG={大包大揽，鼓励社会参与}：“大包大揽”策略下政府承担全部救灾责任。社会力量的策略空间定义为Ss={追求利润导向，承担社会责任}。

本文主要考虑政府和社会力量能够调动的全社会救灾资源的比例分配问题。将政府部门调动的全社会救灾资源比例设为p，0≤p≤1，社会力量调动的救灾资源比例为(1-p)。由于改革和完善救灾体制需要较长演化周期，因此在应对某个灾害的救援周期内政府和社会力量资源比例不发生变动。政府和社会力量调动单位救灾资源所付出的成本记为α1,α2，包括单位救灾物资采购、存储、运输和分配成本。政府投入单位救灾资源所产生的救援效益记为β1，相应地政府救援行动可挽回损失值为β1p。企业等社会力量参与救灾活动能够给自身经营带来慈善商誉、广告效应等，其投入单位救灾资源所产生的额外收益记为β2。

当社会力量选择“利润导向”策略时，如果面对“大包大揽”的政府策略，则其不参与救援；如果面对“鼓励社会参与”的政府救援策略，则其可以利用政府优惠政策对救灾资源(1-p)进行市场化操作获取利益α2(1-p)。其救援行动基于自身利益最大化，甚至出现哄抬物价、囤积居奇等扰乱市场秩序行为，无法产生救援协同效应。当社会力量选择“承担社会责任”积极参与救援时，政府和社会力量合作救援产生协同效应。协同效应设为S1,2=γ1,2(β1p)β2(1-p)[21]。当政府选择“大包大揽”策略时，社会力量自发救援在资源配置、人员调度存在困难，社会力量自发救援的协同效应记为γ1。当政府选择“鼓励社会参与”策略时，达到理想救援模式，双方协同救援的协同效应系数记为γ2，γ2>γ1。

救灾工作按时间分为紧急救援、过渡安置和恢复重建三个阶段。救灾工作生命周期记为时间T，0≤T≤1。其中T=0表示灾害发生后救援开始，T=1表示灾后恢复重建完成救援结束。在不同阶段，救灾工作的目标、所需资源不尽相同。例如，紧急救援阶段，政府第一时间组建指挥中心，快速响应紧急调配急需物资。随着灾情逐步缓解，救灾工作进入过渡安置阶段和灾后重建阶段，社会力量充分利用灵活的市场机制和高效的信息渠道，有更高的救灾效率。因此，设政府投入单位救灾资源所产生的救援效益与救灾持续时期T成反比；社会力量投入单位救灾资源所产生的救援效益与救灾持续时期T成正比。

根据收益设定，我们得到表2所示要素博弈模型。x代表政府选择纯策略“大包大揽”F的概率，y代表社会力量选择纯策略“利润导向”的概率。

表2 救灾模式演化的要素博弈模型

结论1在一次性同时博弈中，存在着如下纳什均衡结果：(1)当企业“利润导向”下投入救援资源产生效益较大，满足α2(1-p)>[β2(1-p)T+S1]时，存在唯一纳什均衡{大包大揽，利润导向}。(2)当企业“利润导向”下投入救援资源产生效益较小，满足α2(1-p)>[β2(1-p)T+S2]/2时，存在唯一纳什均衡{鼓励社会参与，承担社会责任}。(3)当企业等社会力量承担社会责任参与救援活动时，其调动相应救援资源产生效益满足[β2(1-p)T+S2]/2<α2(1-p)<β2(1-p)T+S1时，存在唯一混合策略纳什均衡

作为救灾体制长期演化过程 “模板”，要素博弈包含传统政府包揽型救灾体制、“政府主导-社会参与”的理想救援体制、救灾体制改革失败陷入混合救灾模式三个纳什均衡。

2.2 救灾模式演化的复制动态方程

(1)

将表2中的收益带入公式(1)，可得政府救援部门和社会力量的复制动态方程为:

(2)

方程表明，随着救援持续时期T的增大，社会力量参与救援的协同效应差值增大，政府选择“鼓励社会参与”、社会力量选择“承担社会责任”策略的比例都将增大，有利于促进政府和社会力量间的协同合作和良性互动，形成理想的“政府主导-社会参与”救灾体制。

3 救灾体制演化的均衡条件和演化路径分析

3.1 演化均衡的结果分析

本节理论上阐明多样性救灾体制成立条件和适用范围，为寻求救灾体制最优改革路径提供证明和指导。由李雅普诺夫第一法知(x0,y0)={(0,0),(0,1),(1,0),(1,1),(x*,y*)}为系统均衡点，将各点分别带入公式(3)得到各点的雅可比矩阵，计算各均衡点雅克比矩阵的行列式和迹，判断稳定性。演化均衡结果如表3。

在表3中，情境1当协同效应γ1和γ2都较差时，系统的演化均衡为传统政府包揽型救

(3)

表3 不同情境下各均衡点的演化稳定结果

灾模式B(1,1)；情境4当社会力量参与救援具有很强的协同效应γ1和γ2时，救灾体制机制改革最终形成“政府主导-社会参与”型救灾模式A(0,0)；否则，任何一种情境下协同效应较差，将出现情境2下A(0,0)和B(1,1)多重均衡，或情境3下稳定极限环的周期解C(x*,y*)。

结论2在推进(大包大揽、唯利润导向)政府包揽型救灾模式，转换到(政府鼓励社会参与、企业承担社会责任)理想救灾模式的体制演化过程中，存在着协调博弈或周期解等中间过渡状态的演化路径。

结论表明，在推进我国防灾减灾救灾体制机制改革、形成“政府主导-社会量参与”的理想状态救援体制过程中，不存在着通过实施“休克疗法”、一蹴而就实现体制机制的瞬间转轨，而是势必要经过中间的过渡阶段。第一种过渡途径是沿着“双轨制”协调博弈的改革思路。政府在保障“大包大揽”传统救援体制有效运作的基础上，鼓励企业等社会力量参与救灾，从中孕育着新的救灾体制。如“搭建社会力量参与的协调服务和信息导向平台，落实税收优惠、业务培训等支持措施”，提高协同效率系数γ2。此时，作为过渡状态，具有不同行动效率的新旧两种救援模式共存，为协调博弈。第二种过渡途径是政府协调失败下陷入周期性往复波动状态。当政府坚持“大包大揽”传统救援策略，企业基于“一方有难、八方支援”的文化和责任自发参与救援时，由于缺乏协调、激励不足经常导致“二次灾难”。当政府出台扶持政策时，存在着激励机制设计不当导致“政府俘获”现象，社会力量通过参与救灾行动谋取利润。例如，美国防控新冠疫情期间各州展开了医疗物资竞购战。

为实现防灾减灾救灾体制改革的有序过渡，政府出台扶持政策鼓励企业等社会力量参与救援时，要保持各项扶持政策的协调和互补性，提高政企救援的协同效应，从而在多重均衡共存的协调博弈中逐步收敛到帕累托最优的均衡结果。尤其需要注意的是，避免救援体制改革过程中遭遇重大突发事件的外部冲击陷入混乱，导致往复波动的周期解。

3.2 演化均衡的成立条件和演化路径

分析演化结果得影响演化均衡的关键因素为：(1)协同效应系数γ1和γ2的大小；(2)灾害救援持续阶段T的大小；(3)企业等社会力量承担社会责任参与救援的单位净收益(β2T-α2)的大小。

为了推进救灾体制机制改革，需要政府出台税收减免等鼓励企业等参与灾害救援的系列政策扶持措施，提高社会力量参与救灾的协同效率系数γ2，而转化过程中可能会出现的新旧两种模式长期共存现象。如果单纯依靠政府推动改革，而社会力量没有积极承担社会责任，或者社会力量参与救灾带来的额外效益较小，新旧模式同时并存的“双轨制”将会成为长期稳定的均衡。此时，救灾体制改革陷入停滞、传统政府大包大揽救援模式下相关部门利益固化。因此，需要鼓励企业等社会力量参与，进而倒逼救灾体制改革。

推论1单方面依靠政府推动救灾体制机制改革，无法实现“政府主导-社会力量参与”的理想救灾模式，救灾模式收敛到新旧两种救灾模式长期共存的多重均衡。

企业作为重要的社会力量参与灾害救援工作具有自身独特的优势，已成为判断一个国家应急体制是否完备的重要指标。首先，大型企业在全国范围内建立了完备的营销网络和物流配送系统，能够在灾后第一时间迅速调集库存，就近驰援灾区。第二，企业能够以高度的行业敏感察觉到灾区群众相应的需求，填补政府主导救援资源调配中的盲点。第三，企业对受灾员工的抚慰、关怀和帮助能够有效的缓解灾难为灾区群众所带来的伤害。但是，如果政府没有建立健全社会力量参与灾害救援的体制机制，任由社会力量盲目参与容易导致“二次灾难”现象。此时，社会力量自发救灾的协同效应系数γ1较大，政府鼓励参与下双方协同效应系数γ2较小，系统轨迹围绕中心点C(x*y*)呈现出稳定的极限环，即发生周期性波动现象。

推论2单方面依靠企业等社会力量自发参与救灾，无法实现“政府主导-社会力量参与”的理想救灾模式，救灾模式收敛到稳定的极限环，即周期性波动现象。

上述推论从另一个角度论证了仅仅依靠市场化运作思路无法实现有效地应对灾害救援问题。政府救援部门具有从上至下强有力的组织动员能力，灾情发生后能够迅速反应，在短时间内最大程度地集中资源救援。如果政府救援部门缺位或救援不力，救援工作势必陷入严重的混乱。因此，推动我国救灾体制改革必须坚持党委领导和政府主导的基本原则，着力发挥重大灾害应急管理中“集中力量办大事”的中国特色社会主义体制优势。

此外，随着救灾持续阶段的发展，即救灾工作重心逐渐由紧急救援阶段转移到过渡安置和灾后重建阶段，以及企业等社会力量参与救援的净收益增大，政府包揽型救灾模式B(1,1)逐渐转换到“政府主导-社会力量参与”的理想状态下救灾模式A(0,0)。

结论3随着救灾持续阶段T和社会力量参与救援的净收益(β2T-α2)的增大，政府包揽型救灾模式需要逐渐转换到“政府主导-社会力量参与”救灾模式。

民政部将灾害救援工作分为常态减灾、紧急救援、过渡安置和恢复重建等四个阶段，根据不同阶段的任务和特点，规定了社会力量参与救灾工作的重点范围。在紧急救援阶段，政府组建指挥中心快速响应紧急调配救灾资源，政府包揽型救灾模式效率更高，“不提倡其他社会力量在紧急救援阶段自行进入灾区”。随着救灾工作逐步进入过渡安置和恢复重建阶段，社会力量充分利用灵活的市场机制和高效的信息沟通渠道，有助于提高救灾效率，此时需要有序引导社会力量进入灾区，扶助受灾群众恢复生产生活，支持社会力量参与重建工作。

4 案例分析—以武汉九州通医药集团协助武汉红十字会为例

4.1 案例回顾和演化过程描述

1月23日，武汉实施“封城”，医护防控物资出现严重紧缺。而湖北红十字会却积压大量医疗物资，引发公众质疑。此时，社会力量主要停留在自发捐赠环节，难以发挥企业在物流和仓储管理等优势；地方政府防控思路沿袭着传统政府大包大揽救援体制惯性, 协同系数γ1和γ2均较小。1月25日，交通运输部通知运输疫情防治应急物资的车辆免收高速通行费并保障优先通行。在政府鼓励下，相关物流企业开始积极参与抗疫工作，协同系数γ2增大。2月1日，九州通医药集团正式协助武汉红十字会进行仓储运营管理，提升了捐赠物资和药品的周转效率。3月4日，我国防护服的生产供应已由十分紧缺转为能够满足要求。至此，协同系数γ1和γ2均较大。

4.2 收益值设定和演化路径分析

防护服作为疫情防护不可或缺的物资，在疫情初期面临着严重短缺。参考中国政府采购网数据，设定政府单价采购成本α1=150元/套，企业捐赠防护服的单价生产成本为α2=100元/套。疫情爆发初期，每天需要10万套医用防护服，由于缺乏必要的防护措施造成医务人员日感染病例达110人左右[23]。平均一个新冠病人会传染2～3人，考虑两代传播则每日由于防护服短缺导致医护人员交叉感染990人。截至3月15日，全国新冠确诊患者44189人，涉及总费用75248万元，人均费用支出1.7万元。通过严格落实院内感染防控措施，全国4.2万援鄂医务人员无一人感染。由此，每日10万套防护服可减少政府财政支出为1683万元，即每套防护服可获得收益β1=168.3元。企业捐赠抗疫物资可以享受减税免税，还可获得慈善商誉和广告效应。设置企业捐赠每套防护服可潜在获益β2=200元。

从开始“封城”到“防护服等医疗物资供应已满足要求”历时42天。其中，第一阶段持续到1月25日，政府规定疫情应急物资运输车辆优先通行；第二阶段持续到于2月1日，九州通集团协助武汉红十字会进行仓储管理。将救援工作分为三个阶段：传统政府大包大揽救援T∈[0,0.07]，γ1=0.0016，γ2=0.0056。其中；“双轨制”下多重均衡模式T∈(0.07,0.21]，其中γ1=0.0021，γ2=0.0086；“政府主导-社会参与”理想救援模式T∈(0.21,1]，其中γ1=0.0036，γ2=0.0086。设置p=0.7。在相图空间中，选取15个初始点(x0,y0)，得到三种救援体制下的演化相图。

图(a)为抗疫初期政府大包大揽下的低效模式，社会力量无法参与抗疫物资分发，而武汉红十字会缺乏专业技能、运转能力不足，严重影响抗疫一线的工作。面对大包大揽的抗疫资源管理模式无法适应现实需求的情况，政府带领社会力量积极调整，系统开始演化为图(b)“双轨制”下多重均衡模式。根据不同初始点的收敛方向，得出了两个均衡点A(0,0)和B(1,1)各自的吸引域。其中，不稳定的鞍点C(0.799,0.181)为要素博弈的混合均衡点,系统存在倒退风险。图(c)为九州通医药集团正式协助武汉红十字会进行仓储运营管理后，极大提高了物资管理与分配效率，在政府号召下，越来越多的企业等社会力量参与到抗疫物资筹备与配送工作中来，实现了“政府主导—社会参与”理想模式。系统演化稳定于均衡点A(0,0)。

(a)0≤T≤0.07 (b)0.07

4.3 案例总结与相关建议

在我国抗疫物资援助工作的42天中，实现了从政府大包大揽下饱受诟病的低效模式到政府主导-社会参与高效模式的转变。

首先，政府根据对新冠肺炎不断更新的科学认识和疫情发展态势，迅速调整疫情防控策略，显示出中国政府在应对重大灾害时强大的组织动员能力和社会治理能力；第二，特定专业、领域的社会力量积极参与抗击疫情工作，释放了巨大活力，充分体现了党委领导、政府主导下中国社会多元共建体制的灵活性以及面对重大危机挑战时的坚韧性。第三，如果一些地方疫情防控部门固守传统的惯性思维和部门利益，疫情防控搞“层层加码”或“一刀切”，违背政策、懒政怠政，则将会导致{企业和居民强制复工复产、政府疫情防控不力}的往复波动状态，陷入往复波动周期解。最后，为了实现“政府主导-社会参与”理想救灾模式，政府需要出台精准防控的扶持政策，“针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项”，进一步完善政府与社会力量协同救灾联动机制。

5 结论

本文从救灾体制内生性演化视角出发，构建了政府和社会力量协同救灾的演化博弈分析框架，系统论证“政府主导-社会参与”救灾体制改革的多重演化路径、均衡条件和关键影响因素。研究表明，政府与社会力量的协同救援效应和救援工作的阶段特征，是决定救灾体制演化路径和演化方向的两个关键性因素。在推进传统政府包揽型救灾体制转换到“政府主导-社会参与”理想救灾体制的演化过程中，既存在着“双轨制”协调博弈下多重均衡过渡状态，也存在着“一抓就死、一放就活”往复波动的周期解过渡状态。同时，救灾模式需要随救灾工作的阶段转换进行调整。

基于“政府主导-社会参与”的目标，本文主要考虑政府救援部门与企业等社会力量的博弈，没有考虑其他救灾主体如保险机构等市场机制。有效应对重大自然灾害和传染病疫情的挑战，不仅需要在国家层面上融合协同各个部门的决策和行动，而且需要国际社会协调合作加以应对,更要思考如何跨越中西方体制和文化的深层隔阂，积极倡导国际救灾合作。