以人为核心：乡村振兴中的农民问题与民生改善〔*〕

吴业苗

(南京师范大学 公共管理学院， 江苏 南京 210023)

一、研究问题的提出与文献评述

乡村振兴是化解农民日益增长的美好生活需要与城乡发展不平衡、农村发展不充分矛盾，促进“三农”问题尤其是农民问题彻底解决的重大战略举措。乡村振兴要坚持以人为核心的发展理念，将农民问题及其解决作为中心工作。然而，在乡村振兴战略实施中，一些地方将工作重点放到乡村“大花园”“大庄园”“大公园”建设和“全域旅游”“全域民宿”“全域特色”打造上，甚至出现为推进乡村振兴项目实施而驱赶农民、侵犯农民权益的问题。作为中国特色社会主义事业的乡村振兴，其应然形态是以农民为主要参与者、受益者的乡村振兴，不仅要“促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展”，着力解决掣肘农民过上美好生活的“三农”问题，还要避免乡村振兴异化为“重物轻人”的“物的振兴”。

学者们对农民问题的研究更多关注农民的主体地位和主体作用，并形成了较成熟的研究成果。如雷晓明、陈宁化从人本主义、制度经济学和农民出身三个角度研判农民主体在新农村建设中的目标导向、产权条件，认为农民“具备发挥主体作用的理性前提”和“综合素质”，新农村建设要“保证农民主体地位”；〔1〕闵桂林、祝爱武基于新农村建设中农民主体地位体现不充分，农民参与新农村建设决策、实施程度低，实际受惠程度不高，利益没有得到有效保障等现实问题，研究指出在新农村建设中需要创新以农民为主体的决策机制、实施机制，完善农民增收和利益保障的长效机制和协调机制，从而发挥农民在新农村建设中的主体作用。〔2〕还有一些学者从政府、企业、农民等主体比较中指出农民主体在农村建设中的重要价值。如刘利利和杨英姿研究指出，美丽乡村建设不同程度地存在着“政府越位、企业错位、农民缺位”问题，以至于美丽乡村建设不能有效地产生强有力的内生力量，建议“政府适当退一步，企业尽量让一步，农民积极进一步”，让农民在美丽乡村建设中发挥更大作用；〔3〕陈秋红基于浙江、安徽、四川三省的农户问卷调查数据，通过Goprobit模型分析相关影响因素，发现农民把中央政府视为美丽乡村建设的重要责任主体，把地方政府作为美丽乡村建设的第一责任主体，而更多地将自身定位为第二责任主体，并由此指出，美丽乡村建设需要激发农民主体意识、发挥农民主体作用。〔4〕

近年来，学者们在乡村振兴的农民问题研究上愈发关注农民的主体地位和作用，成果集中在对农民主体的诠释及问题分析上。在农民主体诠释方面，一些学者指出，真正的乡村振兴是农民参与并主导的乡村振兴，〔5〕农民不仅是乡村振兴的受益者，农民的大胆实践和创新还是乡村振兴的原动力；〔6〕乡村振兴需要充分发挥返乡农民工、〔7〕新乡贤、〔8〕基层干部〔9〕的作用，他们分别是乡村振兴的依托性主体、撬动性主体和最主要的生力军。在检视农民主体问题方面，有研究发现，乡村振兴中农民主体能力和权利意识弱，并且流动造成农民“身心不在村”状态，导致了农民在乡村振兴中集体失语和实践缺场。〔10〕还有研究指出，当前农民的健康生存能力、自主学习能力、科技应用能力、社会认知能力、经营管理能力、人际交往能力、奋斗意识和奋斗能力等方面都存在不足，这不利于农民参与乡村振兴；乡村振兴的“一切发展、一切努力，都是为了使农民不断获得和提升奋斗能力与发展能力”，彻底告别贫困，步入美好、幸福生活的康庄大道，这是乡村振兴的伦理价值和人性光辉体现。〔11〕吴业苗针对乡村振兴中出现的政府与农民“主体错位”问题，运用新公共管理理论和新公共服务理论的“划桨”“掌舵”“服务”等理论工具，研判政府和农民在乡村振兴中的“实然”角色，即政府不是乡村振兴战略实施中的“局外人、仆人，也不是当家人”，而是服务者，要“为乡村振兴做好引导、协助、调节等服务工作”；农民是乡村振兴的真正的、重要主体，乡村振兴规划制定、目标任务设置、实施行动都要尊重农民的意愿，服从农民的要求。〔12〕

综上所述，无论是在新农村建设，包括美丽乡村建设，还是在乡村振兴等重大战略主题研究中，学者们对农民主体地位及其作用都给予了充分关心。学者们不仅诠释了农民主体概念，阐释了农民在农村建设、乡村振兴中的作用和意义，而且较全面地论述了现实中农民主体能力不足、主体权益维护不力等问题，并结合研究任务的需要，就如何增强农民主体地位、发挥农民主体作用提出见仁见智的看法。但是，以农民为主体不同于以农民为核心：以农民为主体的乡村振兴更多关心的是“如何”发挥农民的主体作用，冀望农民能够真正地、有效地参与到乡村振兴中，研究着力于解决乡村振兴的工具合理性问题；而以农民为核心的乡村振兴侧重探究“为何”要以人(农民)为中心，怎样在乡村振兴中体现农民的意愿，满足农民日益增长的美好生活需要等问题，研究着力于解决乡村振兴的价值合理性问题。

鉴于当前乡村振兴实践出现程度不同的“重物”而“轻人”现象，以及农民在乡村振兴中主体不够凸显的问题，并且，考虑到学界对乡村振兴中农民主体已有一定研究的现实，本研究将重点放在乡村振兴“为何”“如何”以人(农民)为核心上。研究有两个关切：一是研究推崇以人为核心的价值理念，阐释乡村振兴为何要坚持以农民为中心；二是检视乡村振兴中出现的“人”的问题，阐释乡村振兴如何以农民为中心，希冀乡村振兴能够让乡村居民生活得更美好。

二、乡村振兴引擎：解决农民问题

满足农民日益增长的美好生活需要是新发展阶段实施乡村振兴的矛盾主要方面，乡村振兴战略实施要以农民问题及其解决为引擎。这不仅因为“三农”问题的核心是农民问题，〔13〕而且因为，以农民为中心体现了习近平以人民为中心的新时代中国特色社会主义思想要求。乡村振兴坚持以人为核心的理念，既要发挥农民的主体作用，依靠农民推进乡村振兴，更要增强农民福祉，让农民在乡村实现振兴中过上更美好的生活。

中国是农业生产大国，也是农业人口大国，中国革命、建设和发展都需要将农民问题视为核心问题。回溯近代中国历史不难发现，凡是正确对待农民问题并予以积极地解决，革命和建设事业就发展顺利；凡是误读农民问题，或忽视农民问题的解决，经济社会发展就会陷入困境，甚至出现吃不饱饭、经济衰退等严重问题。农民问题及其解决关系到占人口总量一半左右的乡村居民能否过上幸福美好的生活，关系到中国经济社会能否良性运行、协调发展，还关系到中国特色社会主义现代化目标能否如期实现。

中国新民主主义革命的中心问题是农民问题，革命战争就是土地革命。〔14〕鉴于农民对土地的强烈要求，中国共产党人将解决农民的土地问题、满足农民土地需要作为政治口号，并通过“打土豪、分田地”方式调动农民的革命热情，进而号召、动员农民参加武装革命，最终取得新民主主义革命的胜利。正是中国共产党在新民主主义革命时期抓住了土地这个“牛鼻子”，并将抗战时期减租减息的农村土地政策转换为解放战争时期耕者有其田的土地政策，亿万农民群众才能积极主动地投身革命，为争取中国新民主主义革命胜利抛头颅洒热血。新中国成立后，中国共产党兑现了让农民成为主人、不再受地主剥削的承诺，在全国推行土地革命，解放了农业生产力，调动了农民的生产热情，农业生产得到了快速恢复，并为国家发展工业和建设城市提供了物质基础。

在社会主义建设时期，国家一度对农民问题出现误判，将工作重点放在改造农民、实行集体化上。为了让农民“放弃小私有”，〔15〕实现“农业社会化”，巩固社会主义，〔16〕国家在动员、组织农民加入互助组、初级社、高级社的同时，不断加大对分散、私有、孤立的农民的社会主义改造。但在农民改造中，国家忽视了农民提高生活水平的基本要求，以至于一些政策脱离了农村社会、农业生产和农民生活实际。现在来看，新中国成立后国家对农民进行社会主义教育，组织他们走社会主义道路是必要的，社会主义新农村建设需要在集体经济基础上进行，然而，农村互助合作快速发展，其急躁冒进严重损害了农民利益，这是需要检讨的。尽管“合作社经济是在各种不同程度上带有社会主义性质的经济”，〔17〕但国家在初级社尚不稳定、完善的情况下盲目地推进发展高级合作社，造成生产关系超越了农村社会生产力。有研究指出，1956年秋全国实现了高级农业生产合作化，〔18〕可是不少合作社“不善于组织大规模的集体劳动，以致生产秩序混乱，形成‘派活乱点兵，做活一窝蜂’的现象”；“只靠命令办事，不和群众商量，有的甚至用‘扣工分’、‘不派活’的办法来推动工作”，〔19〕出现“改造要求过急，工作过粗，改变过快，形式也过于简单划一”的失误。〔20〕也就是说，初级社和高级社包括之后的人民公社，建立的集体体制和集体劳动方式脱离了当时的农业生产力水平，缺乏社会主义觉悟的农民，在利用人力、畜力进行农业生产中“搭便车”“偷懒”，致使农业生产效率不增反降。尤其是，“大而公”的合作经济违背了农业生产最不适宜采用集体化生产形式的“铁律”，“在一切财产中，最不适宜公有公营的莫过于农业土地”。〔21〕徐旭初曾研究指出：“事实上，世界上几乎所有国家的农业生产都是以家庭制的形式进行的”，“即便在土地规模经营机械化程度高的条件下，也依然以家庭生产为主”。〔22〕

造成农业生产高度“内卷”的重要因素是国家片面重视农业生产的集体化形式，而忽视了农民的真实需求。1950年代初“翻身”农民最迫切需要的是获得一份属于自己的土地，从而摆脱贫困，过上“好日子”。国家和政府最初回应了农民需要，将土地分到各家各户，农民成为名副其实的新社会主人。假如照此进行下去，农民完全可以在社会主义教育中树立主人翁意识，种好田、多打粮，为社会主义建设添砖加瓦。遗憾的是，国家没有正视农民需要和现实问题，通过政治手段强制农民放弃家庭生产方式，希望农民在合作社、人民公社体制下发展农业生产、建设新农村。事与愿违，集体化组织和集体劳动不仅未能激发起农民的劳动热情，让农民生活变好、农业生产变强、农村变美，反而造成“三农”问题愈发严重。改革开放后，国家实行家庭联产承包责任制，不仅解决了农业生产方式与农业生产力不匹配的问题，一家一户的小农生产适应了农业低生产力水平要求——农业生产在1980年代几乎年年丰收，而且回应了农民吃饱饭的基本民生要求，农民家庭收入和生活水平得到快速提高。具体地说，1980年代国家“放权”给农民的政策激活了农村生产活力，激发起农民的生产热情。家庭联产承包责任制尤其是“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”分配方式充分调动了农民劳动积极性，彻底解决了中国人吃不饱饭的问题。

农民问题是多方面的，土地问题、吃饭问题基本解决后，新问题又出现了。进入1990年代后，农民的税费负担重问题突出。随着农村经济快速发展，地方政府维持机构运转和公共事业发展的财力支出缺口不断扩大，农民种田除了上缴农业税外，还要承担“三提五统”费用。名目繁多的税费让日子刚好起来的农民生活再次陷入困境中，甚至出现有的农户一年收入不够上缴摊派的税费。1990年代农村税费负担重，农民对此怨声载道，个别地方出现群体性暴力抗税事件。〔23〕为了减轻农民种田和税费负担，一方面中央三令五申要求取消不合理收费项目，确保农民负担降低不反弹，并规定“农民负担控制在上一年人均纯收入的5%以内”；〔24〕另一方面，国家实行乡镇机构改革，合并职能部门，将农机站、农技站、种子站、畜牧兽医站、文化站等事业部门推向市场，压缩行政和事业单位的人员和行政开支，以减轻农民经济负担；再一方面，国家于2000年在全国推进“三取消、两调整、一改革”税费改革，〔25〕基本遏制了地方政府向农民乱收费、乱集资、乱罚款和乱摊派，较大程度地减轻了农民负担。在此基础上，国家于2006年1月1日废止《中华人民共和国农业税条例》，全面取消农业税费，终结了农民种田交税的历史。

与农民负担问题交织在一起的，还有乡村因人口外流而引发的“三农”问题，而这个问题延续至今，并成为乡村振兴中最需要解决的问题。乡村人口流出始自1980年代中期，乡镇企业发展吸引了乡村部分知识青年，他们到家乡附近的城镇企业打工。进入1990年代，随着城市开放和沿海地区的经济发展，越来越多的乡村人口参与到打工“大潮”中，一些农村地区因劳动力流出而出现严重的“三农”问题，即李昌平给朱镕基总理信中说的“农民真苦，农村真穷，农业真危险。”〔26〕相比于农民种田经济负担重问题的解决，农民因进城打工造成的“三农”问题更加棘手，中西部地区尤其是老少边地区以及山区因农村劳动力流出造成的问题至今仍较严重。尽管国家实行了一系列多予、少取政策，并在新农村建设、美丽乡村建设、精准扶贫等战略实施中加强乡村基础设施建设和公共事业发展，健全了农民社会保障体系，但处于“大转型”中的乡村人口流失问题依然尖锐，乡村振兴必须解决这个棘手的历史性、现实性问题。因为“乡村是有人生活的地方”，“没有了人，乡村肯定不存在了”，〔27〕也就谈不上乡村振兴。

乡村因城镇化发展而出现的人口外流问题还在加剧，并在一些地方造成农民不愿意种田、土地撂荒问题。虽然国家保护农户的土地承包权、经营权和宅基地的财产权，以及集体经济的收益权，明文规定“保持土地承包关系稳定并长久不变”，“不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件”，但新发展阶段农民问题的症结已不在农村内部，它们源于城镇化发展并因乡村社会转型而加剧。如此，新发展阶段农民问题的解决不能拘泥于农村，需要跳出农村寻求更有效的解决办法。也就是说，新发展阶段农民问题的新情况、新挑战，要求乡村振兴战略与新型城镇化发展战略协同实施，把解决农民问题作为推进乡村振兴和新型城镇化发展的引擎，不仅要在乡村振兴和新型城镇化发展中着力解决农民问题，还要借助乡村振兴的势能，促进城乡融合发展。

三、乡村振兴抓手：改善农民民生

在新发展阶段，建立在全面建成小康社会和农村实现全面脱贫基础上的乡村振兴面临着复杂的社会情境。国家不仅需要它为城乡发展释放巨大内需，以激发国内大循环潜力，而且希望乡村振兴能够补上现代化发展的短板、弱项，促进城乡融合发展。并且，新发展阶段乡村居民对未来美好生活有更多期待、更高要求，乡村振兴的问题情境不再是农民要求脱贫致富，而是要解决城镇化发展、乡村人口流动造成的民生问题。藉于此，新发展阶段的乡村振兴不仅要推进乡村产业、人才、文化、生态、组织的全面振兴，实现乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕，更需要解决农民日益增长的美好生活需要与乡村发展不平衡不充分的矛盾，改善乡村民生状况，提高农民的获得感、幸福感和安全感。乡村的农民问题集中体现在民生上，改善乡村民生状况，满足农民日益增长的民生需要，是新发展阶段推进乡村振兴的“抓手”，乡村振兴亟需抓紧、抓好这个关键点。

然而，乡村民生发展长期滞后于城市。新中国成立后，国家将发展、建设重点放到工业发展和城市建设上：实行粮食统购统销政策，将城市人与乡村人的吃饭问题分开解决，城市人的口粮由国家统一分配，乡村人的吃饭问题需要农民自己或农村集体解决；并且，国家推行严格的户籍管理制度，对城乡人口进行分开登记管理，限制农村人口向城镇流动。以这两项为基础的城乡二元制度，将中国城乡分成两个不同的公共性空间：在城市空间，公共性凸显“公性”，国家和城市政府承担了公共设施建设、公共服务供给，居民生活在全方位的社会保障体系中；而在农村空间，公共性凸显“共性”，国家要求农村集体组织承担农村基础设施建设和公共服务供给，居民几乎享受不到国家和政府提供的社会保障。〔28〕具体到民生上，城市居民的就业、医疗、养老、住房、教育等民生需要，由政府和国有、集体单位全部包揽下来。虽然城市受到经济发展缓慢影响，不能给居民提供高水平的民生保障，但城市社会几乎是无风险的生活空间，居民可以在城市无忧无虑地生活。相比之下，生活在农村空间的农民们，要依靠自己的能力解决生活的一切困难。虽然国家在农村建立了社队集体组织，但多数社队集体经济收入少，教育、医疗等公共事业主要依靠农户出资，更何况，乡村集体的经济体量小，无法为乡村居民提供与城市一样的民生服务。如此，改革开放前的城乡差距不仅仅在经济发展方面，民生方面的差距更大，城市居民过的是“九天”生活，乡村居民过的则是“九地”生活。〔29〕

家庭联产承包责任制实行后，国家允许农民自主从事农业生产，粮食和其他农作物生产以及农村副业快速发展，乡村民生在国家“放权”和农民自主经营下明显改善，基本解决了缺衣少食问题。但20世纪八九十年代国家在乡村民生上的投入主要在乡村教育上。受益于“科教兴国”战略，国家提出“再穷不能穷教育、再苦不能苦孩子”口号，大力发展乡村教育事业，建立了较完整的乡村教育体系，农村地区的适龄孩子在1986年后享受到义务教育权益。〔30〕至于乡村其他方面的民生，国家投入没有明显提高，主要靠乡镇政府和行政村向农民征收“三提五统”费来维系。行政村征收的公积金、公益金、管理费和乡镇征收的教育附加费、计划生育费、民兵训练费、民政优抚费和民办交通费，不仅名目繁多，而且居高不下，对冲掉农户家庭部分增长的收入，致使乡村民生改善缓慢。

新农村建设战略实施是继农业税费取消后国家改善乡村民生状况的又一重大举措。农业税费取消后，农民种田不再有税费负担，农户的种田收入和家人进城打工收入大幅度增长，家庭生活水平显著提高。与此同时，国家开启新农村建设，增强乡村公共设施建设、改造力度，越来越多地承担起乡村道路、交通、电网、通讯、有线电视、农田水利、垃圾处理等公共设施建设以及教育、医疗、低保等公共事业发展责任，乡村基础设施、居住环境、生活条件得到了较大改善，乡村民生状况随之发生较大改变。具体地说，自从国家力量加入到乡村建设和民生事业发展中，乡村一直处于民生不断改善的通道上：美丽乡村建设让新农村建设“锦上添花”，打造出了一个又一个环境美、产业美、人文美的乡村；精准扶贫精准脱贫方略是国家为新时代乡村良好发展“雪中送炭”，其中，以农民家庭年人均纯收入达到国家现行扶贫标准的“一达标”，义务教育、安全住房、基本医疗有保障的“三保障”，以及不愁吃(含安全饮水)、不愁穿“两不愁”为主要目标的实现，让乡村每一个人“都不落下”。换言之，新农村建设和美丽乡村建设初步解决了国家在乡村民生中的缺位、不足问题，精准扶贫精准脱贫方略的实施填堵上乡村民生“漏洞”，消除了民生死角，补齐了民生短板，补强了民生弱项。

新农村建设战略和精准扶贫精准脱贫方略的实施初步解决了乡村民生问题，缩小了城乡民生差距，乡村居民的民生权益正在与城市对接。但乡村民生还有很多痛点，城乡民生融合发展还有很长的路要走。相比于城市，乡村在“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”等方面还存在一定的不足。(1)在幼儿教育上。多数村庄没有幼儿园，乡村家庭送幼儿入园路途远，乡村幼儿仍缺乏正规教育。诚如何静、严仲连所说，乡村幼儿有足够的玩耍游戏时间，追逐跑跳让他们具有较好的动作能力，但他们缺乏在语言、逻辑思维等方面的“入小学的准备”。〔31〕(2)在小学初中义务教育上。城镇化发展严重冲击了乡村义务教育，父母外出打工导致家长在留守儿童教育上管理缺位，并且，村庄人口流出，乡村学校学生数量锐减，一些地方出现“麻雀班级”“麻雀学校”，还有一些地方的学校被大量撤并，乡村学龄人口不得不到距离更远的中心城镇、县镇学校读书。〔32〕(3)在劳动就业上。虽然农业生产机械化程度提高和农业社会服务发展减轻了农业主要劳动力外出打工造成的种田困难，老年人能够在一定程度上担负起农业生产重担，但种田致富的压力不断加大，农业劳动收益低的状况没有改变，越来越多的农民不想继续从事农业劳动。(4)在看病治病上。农村新型合作医疗制度的实行解决了农民看不起病、不敢治病的问题，乡村居民看病的门诊、住院报销比例低和报销难问题也得到一定程度的解决，但新型合作医疗报销比率仍低于城镇居民，尤其是门诊报销还有诸多限制，农民看病治病仍不够方便，因病致贫问题时有发生。(5)在老人养老上。习惯依靠子女养老的乡村老人，因子女外出打工，只能通过自己劳动来保障生活资料的自给或半自给，多数老年人一直维持着劳动状态直至“劳作终结”。〔33〕(6)在住有所居上。传统乡村社会的农民把住房看作门户的脸面，一有结余的钱就翻盖住房。改革开放后，多数村庄中的农民住房都经过若干次翻建或改建，居住条件得到极大改善。但由于农户居住分散，房子盖得好并不意味着农民的生活好，与房子配套的公共设施没有及时跟上，以至于越来越多的农民舍弃村庄住房，到城镇或城市社区购买住房，农民对住有所居有更高要求。(7)在弱势群体帮扶上。国家实施的精准扶贫精准脱贫方略解决了农民绝对贫困问题，一些缺乏生产能力的农民生活也有民政提供的托底保障，但由于乡村人口多、农业生产的风险高，农民因病致贫、因经营不善致贫以及因其他一些不确定因素影响而返贫都是大概率的事情，乡村仍有一些弱势群体存在生活困难问题。

总的来说，乡村民生是检视乡村振兴效果的“试金石”。新农村建设、精准扶贫都在一定程度上促进了乡村民生问题的解决，如政府公共服务下乡，乡村社会的公共设施条件、公共服务水平不断提升，乡村居民的文化教育、劳动就业、卫生健康、居住环境、养老保障等民生权益都有所改善。但乡村民生在新发展阶段还存在不少问题，城乡民生差距尚待进一步缩小，有必要将乡村民生改善作为乡村振兴战略实施的重要抓手，从而提高农民的幸福感、获得感和安全感。

四、乡村振兴遵循：满足农民意愿和要求

新发展阶段农民的意愿和要求与20世纪八九十年代不同。在农业生产力水平低、城乡二元壁垒坚固的时代，农民的意愿和要求集中在基本生活上，种田收粮几乎成为农民经济生活的全部。进入21世纪后，日子逐渐好起来的农民发现种田与打工的收益悬殊，纷纷将家中田地丢给老人、妇女耕种，非农业成为多数农户增收的主要来源，农业逐渐沦为农户的兼业或副业，农民的意愿和要求不再止于满足基本生活，而是希望提高生活水平，过上更好生活。一些人尤其是年轻人将生活预期转移到城市——在城市安家，孩子能够到城市学校读书。藉于此，很多乡村群众对家乡建设和发展不再那么“上心”“用心”，也不再愿意参加乡村公共活动，甚至有不少人觉得乡村振兴与自己没有多大关系。新发展阶段农民意愿与要求的变化主要体现在如下方面：

第一，新发展阶段农民对城市有更多的认知，一些农民不再基于乡村设想自己和家庭的未来。城镇化发展对乡村影响是全方位的，它扰乱了乡村安逸、宁静的社会秩序，几乎所有的乡村及其居民都被卷进城镇化发展洪流中，有些人成为城镇化直接或间接的受益者，还有一些人则被迫成为城镇化发展的牺牲者。如一些老人成为空巢留守老人，不仅要承担繁重的农业生产，还要为进城打工子女照看留守的孩子；一些妇女成为留守妇女，不仅要用柔弱的身躯支撑起家庭，从事农业劳动、照顾老人、抚育小孩，忍受身体上的过度劳累，还要过丈夫不在身边的“半个寡妇”生活；〔34〕一些乡村孩子成为留守儿童，不仅学习没有父母陪伴、指导，还要过父母不在身边的童年生活，其中有些留守儿童在乡村野蛮生长，成为打架斗殴、越轨犯罪的问题少年。城镇化发展动摇了乡村社会的根基，改变了农民对农村尤其对城市的认知，他们普遍认为乡村社会共同体已不再是“无忧无虑”的“天堂”，〔35〕家人进城、到城镇社区生活将是大势所趋，即使乡村实现了振兴，他们中的多数人也不会返回乡村。

第二，新发展阶段城乡差距缩小，广大农民尤其是进城农民希望拥有新身份。近年来，城乡差距不断缩小，2020年乡村居民人均可支配收入达到17131元，城乡居民人均可支配收入比值已经由高值3.33下降至为2.50。〔36〕并且，国家政策鼓励农民进城、转变身份：据国家统计局发布的《2020年农民工监测调查报告》显示，城镇已有2.8亿以上的农民工人口，而且3～5岁随迁儿童入园率达到86.1%，随迁儿童义务教育在校率达到99.4%，农民工及其随迁子女正在逐渐融入城市；国家进一步降低城市落户门槛，300万人口以下城市全面取消落户限制，更多的乡村居民可以转身成为城镇居民。尽管如此，居村农民从事的工作还不是体面的职业，进城农民还难以成为名副其实的城镇人，他们中的不少人梦想着从村庄真正地走出来，切实转变传统农民身份，过上现代文明生活。

第三，新发展阶段乡村的家庭生产情境与20世纪末不同，多数农民不再看重农业生产。20世纪八九十年代农业生产力水平低，实行的家庭联产承包责任制适应当时的生产力发展水平，可进入21世纪，尤其在深度城镇化后，工业反哺农业、城市支持农村的力度不断增大，农村生产力水平大幅度提高。2020年全国农作物耕种收机械化率达到71%，其中小麦耕种收综合机械化率稳定在95%以上，水稻、玉米耕种收综合机械化率分别超85%、90%。〔37〕一家一户的农业生产方式愈益不适应农业生产力发展要求，越来越多的农户更愿意把承包地流转给种田大户、家庭农场、专业合作社，全家搬迁到城镇生活。全国的农业生产局面和家庭经营形式因大量劳动力外出和农业机械化发展而发生巨大改变，广大农户不再将致富、过好日子的期望寄托在“一亩三分地”上。尽管边远地区包括山区、少数民族地区的农业农村现代化发展慢于经济发达的沿海和城市郊区农村，但农业机械化、土地规模化、经营产业化和人口城镇化是农村经济社会发展的趋势，多数农民将逐渐放弃农业生产；尽管一家一户的农业生产是维持农民生活的稳定器，是进城农民谋生的调节器和国家应对经济波动的“蓄水池”，保持一家一户的农业生产方式长久不变，对国家经济社会既稳又快发展有利，但现在的问题是，小农一家一户的农业生产难以让农民获得社会平均利润，也难以让农民不“见城思迁”。

第四，新发展阶段不能再忽视留守老人，他们希望过有质量的养老生活。如今，老年人是乡村农业生产的主体力量，他们用羸弱的身躯担负起农业生产重担。虽然他们能够为乡村振兴和农业农村现代化继续作贡献，但当前的老人们充其量只能维持小农生产十至二十年，老年人难以运用新技术提高农业生产水平，难以维持粮食生产稳定，更难以确保国家粮食安全。并且，新发展阶段农村老人的权利意识有所增强，其中一些人不再愿意做苦活、累活，也不再愿意过“自力”的老年生活，越来越多的农村老人希望过与城市老人一样的、有养老保障的生活。

综上可见，新发展阶段农民意愿和要求的变化，导致乡村振兴战略实施面临诸多困境，如乡村振兴战略实施需要在尊重农民意愿的前提下满足农民继续进城、农民不想当农民、农民不愿种田、农民渴望老有所养等方面的要求。简言之，乡村振兴战略实施需要充分尊重农民离村进城的意愿与要求，不能强迫农民留在乡村并要求他们参加乡村振兴的建设行动。有人曾感慨江苏省苏北的农村住房还不如甘肃农村，殊不知，日子好起来的苏北农民心思已不在村庄，他们中的多数人有城镇住房，村庄中的旧房子只是他们的“老家”。对江苏苏北农村的调查发现，由于农村新生代向往城市生活，普遍不愿留村，今后一个时期苏北农民进城、入镇、留村的意愿占比有可能呈现5∶4∶1甚至6∶3∶1。〔38〕因此，乡村振兴战略实施需要充分预估农民进城的不确定性，切忌在村庄改造和兴建新社区中“撒胡椒面”，将乡村振兴误解为每一个村庄的振兴，以至于造成资源浪费和出现村庄再度空心化。

诚然，农民离村进城只是部分农民或大部分农民的意愿和要求，并不是所有乡村农民的意愿和要求。乡村振兴战略实施需要看到中国地域差异和乡村经济社会发展不平衡的现实以及乡村居民不尽相同的愿望和要求，尤其需要充分尊重那些留守在村庄继续从事农业生产的农民需求，不能借口村庄整体规划，强制留在村庄从事农业生产的人离开村庄。中国农业生产不同于美国，难以全面推行大规模农业生产，并且，中国农业生产也不同于日本、韩国，难以全面推行精品农业生产。中国人口，即使城镇化率达到80%左右，乡村也将有几亿人口居住，尤其在丘陵、山区的乡村，农业生产规模化程度有限，一家一户的小农或将在很长的时间都存在。即使在经济较发达的农村地区，也有农民要求继续过村庄式生活，从事小规模或大规模的农业生产。乡村振兴需要尊重农民的选择，不能为了达到设想的目标就违背农民意愿，强迫农民离开村庄，更重要的是，留住部分村庄和小农户，可以让农民尤其是小农拥有一个长久的安居之所，避免乡村振兴出现“颠覆性”错误；可以保持农业生产活性和农产品多样性，满足不同生产者和不同消费者的不同需求；可以让城市有个牢固的大后方，纾解现代化发展不确定性带来的压力，防范“农村病”与“城市病”叠加情况的发生。

五、小结：避免乡村振兴“跑偏”

农民问题是关涉全面建设社会主义现代化的全局性、战略性问题，新发展阶段的乡村振兴亟需解决农民民生问题。国家在全面建成小康社会中高度重视农民问题及其解决，实施了一系列强农、惠农、富农的利农政策，农业现代化、农村现代化和农民生活现代化的水平显著提高，初步形成了农业基础稳固、农村发展稳定和农民收入稳增的局面。然而，中国农村的结构性矛盾和深层次问题依旧严峻，不少农民仍处于农业劳动累、生活压力大、社会保障弱的情境中。藉于此，以人为核心的乡村振兴，即以农民为核心的乡村振兴，应该把解决好农民问题作为乡村振兴的“重中之重”，不能“重物轻人”。

其一，乡村振兴战略实施不能损害农民利益。近年来，一些地方围绕乡村振兴宏大主题开展了乡村产业发展、村庄改造、文化建设、村级治理和农民增收系列行动，并取得骄人的成绩，但也不同程度地存在忽视农民主体地位、违背农民意愿、侵犯农民权益的现象，甚至个别地方打着乡村振兴的旗号，驱赶农民，强征农地，强迫农民集中、“上楼”居住，乡村振兴行动出现了“跑偏”问题。农民是乡村的真正主人，农村社区是农民温馨的家园，乡村要在顺应村情民意上推进振兴。乡村振兴战略的实施“要充分发挥农民主体作用，不能代替农民、替农民决策，更不能排斥农民”。〔39〕政府在乡村振兴中发挥发展乡村产业、改变乡村面貌、提高农民生活水平，促使乡村全面对接城市，让乡村居民过上现代文明生活的作用，需要农民全方位、全过程地参与。“有农民参与的乡村振兴才是真正的乡村振兴”，〔40〕如果乡村振兴始终把农民作为工作对象，一味地要求农民服从政府的乡村振兴行动，乡村振兴也很难行稳致远。

其二，乡村振兴重点不在打造美丽村庄上。近年来，一些地方将乡村振兴重点放在农舍改造、粉刷，以及民俗馆、图书室、活动室、会议室、诊所等公共场所建设上，乡村不乏人工精心打造的蜿蜒曲折的小道、镂空的河道护栏、供人休憩的凉亭。遗憾的是，多数粉墨登场的村庄不再拥有自然美，已失去了乡村的“天真”。尽管这些花巨资精心打造的村庄美如画卷，但它们更似城市的公园、园林，或者似欧美的传统庄园，已经没有多少乡村气息，其中的一些村庄已经不适合农业劳动者居住、生活，既不方便居民做农活，又不适宜饲养家禽家畜。乡村振兴需要改造村庄，让农民的居住环境更宜居，但美丽乡村与乡村振兴的内涵不尽相同。既不能把乡村振兴视为美丽乡村的升级版，也不能把乡村振兴简化为美丽乡村建设，乡村振兴是乡村的全面提升和整体振兴，尤其要提高农民民生水平。

其三，乡村振兴不能搞“锦上添花”。乡村开发旅游资源、发展农家乐，是乡村发展经济、增加集体实力和提高农户收入的重要途径，但政府的公共性职能不在此。政府是乡村振兴的主导者，政府的职能主要体现在为乡村振兴提供公共产品和公共服务上。也就是说，政府的资金是公共资源，不能在乡村振兴战略实施中过度地将有限的资源集中投入到若干典型村庄中，打造乡村振兴样板。当前，全国各地在乡村振兴战略实施中都不同程度地存在树典型、造样板现象，大量资金用在村庄的“洗心革面”上。当然，不是说政府不要支持村庄“美颜”，而是应该支持那些具有资源禀赋的村庄依靠自身的力量成为典型，支持它们采用市场手段，通过市场融资让企业提升村庄品质，进而做大做强村庄。政府在乡村振兴中的职能应更多地体现在村庄基础设施建设和公共服务上，资金要用在为乡村振兴夯实基础上，即帮助村庄修建通往各村各户的硬质公路，既让农机、农资，以及一般生活用品和公共服务能够进入村庄，又让农产品出村和居民外出、上学、看病等都很方便；推进农田水利设施实现现代化，建设高标准农田，完善农田排灌系统，让乡村更有乡村特色——在广袤无垠的田野上，映入眼帘的是绿油油的麦苗、稻苗，或是沉甸甸、黄灿灿的谷穗；促进农地向家庭农场、种田大户、专业合作社流转，加快农业生产规模化和机械化发展，让从事农业劳动的人成为体面的劳动者，有完善的社会保障，有与城市人差不多的现代生活。

注释：

〔1〕雷晓明、陈宁化：《论新农村建设中农民的主体地位》，《农村经济》2009年第4期。

〔2〕闵桂林、祝爱武：《新农村建设中农民主体地位实现机制研究》，《江西社会科学》2007年第11期。

〔3〕刘利利、杨英姿：《美丽乡村建设中的主体角色定位探究》，《福建师范大学学报(哲学社会科学版)》2019年第6期。

〔4〕陈秋红：《农民对美丽乡村建设主要责任主体的认知及其影响因素分析——基于马克思主义主体论的分析》，《经济学家》2018年第6期。

〔5〕吴重庆、张慧鹏：《以农民组织化重建乡村主体性：新时代乡村振兴的基础》，《中国农业大学学报(社会科学版)》2018年第3期。

〔6〕姜长云：《推进产业兴旺是实施乡村振兴战略的首要任务》，《学术界》2018年第7期。

〔7〕刘祖云、姜姝：《“城归”：乡村振兴中“人的回归”》，《农业经济问题》2019年第2期。

〔8〕应小丽：《乡村振兴中新乡贤的培育及其整合效应——以浙江省绍兴地区为例》，《探索》2019年第2期。

〔9〕叶敬忠、张明皓、豆书龙：《乡村振兴：谁在谈，谈什么？》，《中国农业大学学报(社会科学版)》2018年第3期。

〔10〕刘碧、王国敏：《新时代乡村振兴中的农民主体性研究》，《探索》2019年第5期。

〔11〕龙静云：《农民的发展能力与乡村美好生活——以乡村振兴为视角》，《湖南师范大学社会科学学报》2019年第6期。

〔12〕吴业苗：《乡村振兴中基层政府角色转换与再确定》，《湖湘论坛》2020年第4期。

〔13〕张英洪编：《给农民以宪法关怀》，北京：九州出版社，2012年，第213页。

〔14〕《毛泽东选集》第1卷，北京：人民出版社，1991年，第190页。

〔15〕中共中央文献研究室：《建国以来毛泽东文稿》第5册，北京：中央文献出版社，1991年，第435页。

〔16〕《毛泽东选集》第4卷，北京：人民出版社，1991年，第1477页。

〔17〕中共中央文献研究室、中华全国供销合作总社编：《刘少奇论合作社经济》，北京：中国财政经济出版社，1987年，第45页。

〔18〕罗平汉：《农业合作化运动史》，福州：福建人民出版社，2004年，第308页。

〔19〕中共中央办公厅编：《中国共产党第八次全国代表大会文献》，北京：人民出版社，1957年，第292页。

〔20〕中共中央文献研究室编：《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》上册，北京：中央文献出版社，1997年，第170页。

〔21〕〔美〕伊利、莫尔豪斯：《土地经济学原理》，滕维藻译，北京：商务印书馆，1982年，第183页。

〔22〕徐旭初：《中国农民专业合作经济组织的制度分析》，北京：经济科学出版社，2005年，第102页。

〔23〕陈桂棣、春桃：《中国农民调查》，北京：人民文学出版社，2004年，第59页。

〔24〕徐少淮：《负担在5%以内 为何农民还有意见？》，《农村工作通讯》1994年第10期。

〔25〕“三取消”，是指取消乡统筹和农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工。“两调整”，是指调整现行农业税政策和调整农业特产税政策。“一改革”，是指改革现行村提留征收使用办法。

〔26〕蒋高明：《乡村振兴：选择与实践》，北京：中国科学技术出版社，2019年，第20页。

〔27〕王晓毅：《重建乡村生活实现乡村振兴》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2019年第1期。

〔28〕吴业苗：《城乡二元结构的存续与转换——基于城乡一体化公共性向度》，《浙江社会科学》2018年第4期。

〔29〕梁漱溟：《中国人：社会与人生——梁漱溟文选》，北京：中国文联出版社，1996年，第674页。

〔30〕国家拨给的教育事业费难以保证乡村教育发展，1984年《国务院关于筹措农村学校办学经费的通知》规定“乡人民政府可以征收教育事业费附加”。很多地方政府根据此“通知”每年要求农民上交20元的教育附加费。

〔31〕何静、严仲连：《农村学前教育需要合理的质量标准》，《现代教育管理》2014年第8期。

〔32〕秦玉友：《教育城镇化的异化样态反思及积极建设思路》，《教育发展研究》2017年第6期。

〔33〕陆益龙：《后乡土中国》，北京：商务印书馆，2017年，第185页。

〔34〕李丽娜、于晓宇、张书皓、赵莹：《农村留守妇女心理健康研究》，石家庄：河北科学技术出版社，2017年，第27页。

〔35〕〔英〕鲍曼：《共同体：在一个不确定的世界中寻找安全》，欧阳景根译，南京：江苏人民出版社，2003年，第3页。

〔36〕《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》，《人民日报》2022年3月1日。

〔37〕《农业农村部：2020年全国农作物耕种收机械化率高达71%》，网易网，https://www.163.com/money/article/FTRE162N0

0259FVR.html。

〔38〕储胜金：《积极稳妥推进农民集中居住》，《新华日报》2019年7月2日。

〔39〕赵永平：《乡村振兴要精准发力》，《人民日报》2018年6月10日。

〔40〕龚丽兰、郑永君：《培育“新乡贤”：乡村振兴内生主体基础的构建机制》，《中国农村观察》2019年第6期。