北京市城市更新中危旧楼房及简易楼房改造建议

文/北京首开城市运营服务集团有限公司 孙华勇

1 危旧楼房、简易楼房概念界定及改造目标

1.1 概念界定

危旧楼房和简易楼房既有联系，又有差别。危旧楼房是指经过房屋管理部门认定，建筑结构差、年久失修、基础设施损坏缺失、存在重大安全隐患，经房屋安全专业检测单位鉴定没有加固价值或加固方式严重影响居住安全及生活品质的楼房；简易楼房是指20世纪50年代后期至20世纪70年代中期建设的一批低标准住宅楼，多为2～3层砖混结构，采用外廊式布局，未设专用厨房和卫生间，墙体采用空斗墙或大型炉渣砌块，楼板承载力低，部分屋面板为钢筋混凝土薄板，未考虑抗震设防要求。

1.2 改造目标

2022年，北京市计划启动危旧楼房及简易楼房改造工作，其中危旧楼房与简易楼房面积比接近1：1，工作任务聚焦在3个方面：①重点推进西长安街街道及中南海周边区域改造工作，着力解决群众“急难愁盼”问题，东城区、西城区要将西长安街街道及中南海周边区域梳理的危旧楼房及简易楼房全部纳入改造计划，年内启动实施；②按照“双纳入”机制，配合中央和国家机关，统筹推进改造工作，加快推进西城区西便门外大街10号院、真武庙三里、百万庄及海淀区中国科学院中关村东区等试点项目，争取年内全部启动；③结合城市更新要求，推进集中连片、楼房平房交织区域的改造工作，及时纳入计划。

2 改造意义

2.1 构建和谐社会的需要

北京市一直高度重视危旧楼房及简易楼房改造工作，如20世纪90年代的“开发带危改”及2000年后的“房改带危改”等模式，从2004年开始，北京市政府开始尝试“小规模渐进式”的城市更新模式，具体采取“解危”和“微循环”的改造形式。“十四五”时期，北京市在城市更新工作中着力解决危旧楼房及简易楼房问题，集中社会资源，改善危旧楼房及简易楼房居民的住用条件，提升人居环境质量。这一工作适应城市发展的外部环境要求，是构建和谐社会的需要，是关系国计民生的重要工程。

2.2 打造宜居城市的必然

1949年以来，北京市的城市发展一直受到社会各界的高度关注，对于历史文化名城的保护，无论历史文物建筑的修缮还是新兴标志性建筑的建造都做了大量工作。1978年后，大规模的城市开发与棚户区改造、老旧小区改造已解决了北京市大部分危旧房屋问题，使人民群众感受到城市发展、社会进步带来的生活品质提升。当下，加快推进北京市剩余的危旧楼房及简易楼房改造、腾退工作，是打造宜居城市的必然选择。

2.3 保障住用安全的关键

目前，分散在北京市各区辖内（特别是中心城区）的危旧楼房及简易楼房因各种原因未能得到有效提升改造，与周边环境及城市发展要求存在较大差距。其周边建筑基本定性定型，不能进行规模化改造，给此类房屋的点状改造与利用带来一定障碍，仅通过老旧小区提供的基础性改造经验难以彻底解决此类房屋的住用安全问题，只有从根本上探究、实践切实可行的工作路径，才能彻底解决危旧楼房及简易楼房定点改造的问题。

3 政策梳理

20世纪90年代后，北京市加快城市更新步伐，在《北京城市总体规划（1991年—2010年）》中明确提出实行危旧楼房改造与新区开发相结合，与房地产经营相结合，与住房制度改革相结合，与古都风貌保护相结合的原则，20年内完成旧城及关厢地区的危旧楼房改造，改变落后面貌，大力向新区和卫星城疏散人口，继续进行新居住区的开发建设，以满足日益增长的居住需求。

2000年后，北京市危旧楼房的改造步伐再次加快并取得一定成绩，改善了城市功能和环境质量，提高了居民的住用条件，提升了生活品质，促进了城市经济与社会发展。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》中也重点强调，积极推进中心城区危旧楼房改造、简易楼房拆迁、城中村边角地整治改造，大力实施以疏解北京非首都功能为重点的京津冀协同发展战略，转变城市发展方式，完善城市治理，有效治理“大城市病”，不断提升城市发展质量、人居环境质量、人民生活品质、城市竞争力，实现城市可持续发展，率先全面建成小康社会，建设国际一流的和谐宜居之都。

进入“十四五”时期，北京市提出以《北京城市总体规划（2016年—2035年）》为统领落实“十四五”规划要求，不断加强“四个中心”功能建设，提高“四个服务”水平，加快建设国际一流和谐宜居之都。在危旧楼房及简易楼房方面，要求进行摸底调查，建立台账，以补短板、强弱项，切实改善人居环境和安全条件，到2025年实现100万m2危旧楼房改造和简易楼房腾退目标，不断满足人民群众“七有”要求、“五性”需求。

北京市危旧楼房及简易楼房改造工作开始时间较早，方式多样，但由于部分危旧楼房及简易楼房的历史原因、产权关系等存在特殊性，常与当时的城市建设计划脱节，未得到全面推进，这也从一定层面反映出当前北京市危旧楼房及简易楼房改造工作的困境与难度。

4 现存问题及改造难点

4.1 历史遗留问题较多

无论是危旧楼房还是简易楼房，均是在特定的历史时期为满足当时的居住和使用需求，按当时的资源条件建设的普通建筑。但随着北京市发展建设，出现产权属性、政策衔接、居住者意愿等问题，导致一部分危旧楼房及简易楼房未得到妥善处理，并且随着时间推移，解决难度逐渐增加，成为北京市城市发展中的重难点问题。

4.2 住宅差异性明显

不同住宅的区位、面积、房龄、结构类型、套型特征和公共系统等有显著差异。以笔者所在单位管理的北京市危旧楼房及简易楼房为例，从面积和数量上进行分析（见图1），当前北京市危旧楼房及简易楼房呈点状分布在不同区域的街道和老旧小区中，与毗邻的后期建成房屋形成交错关系，此类房屋改造过程会受到所在地块用地性质、占地面积、容积率、建筑高度、建筑密度、绿化率、机动车出入口的位置和个数、用地红线和建筑退线等规划指标的约束和控制，此外还需遵守建筑设计规范。这些规范和设计指标基本控制了改造设计的大体布局和空间形式，使危旧楼房的改造设计既难以满足原住户回迁改善的诉求，又给相关老旧小区今后的人居环境发展带来阻碍；部分危旧楼房及简易楼房被认定为历史建筑，在拆改留和人口疏解方面面临政策对接、制度创新问题；还有部分地处控规用地区域，需加快落实规划用途，尽快完成疏解、腾退工作。

1 危旧楼房及简易楼房统计分析

4.3 规划指标压力大

《北京城市总体规划（2016年—2035年）》对城市中心人口提出了控制目标，即降低城六区人口规模，城六区常住人口在2014年基础上每年降低2～3个百分点，争取到2020年下降约15个百分点，控制在1085万人左右，到2035年控制在1085万人以内，中心城区规划总建筑规模实现动态零增长。以上人口及建筑规模控制指标的要求给北京市危旧楼房及简易楼房改造项目带来压力和困难，当前由于北京市缺少统一的政策和制度，按分区域管理的模式，城六区既是危房解危重点区域又是指标双控压力承载区域，单独以点状考虑危旧楼房及简易楼房的解决途径与北京市整体规划存在较大的冲突和矛盾。

4.4 市场化手段失灵

在过去20年中，北京市危旧楼房、简易楼房问题已随城市开发及棚户区改造得到解决，但商业市场运营下的城市更新改造不能完全保障社区及街区的合理建设和可持续规划。因城市规划条件、历史遗留、资金平衡、产权、人口疏解等问题叠加，危旧楼房、简易楼房问题无法通过市场化手段正常解决。

5 改造建议

5.1 考虑居民诉求，搭建工作平台

可通过对北京市城市更新工作进行深入细致的研究分析，对城市区域人口规模，文化经济发展脉络进行综合研判，搭建北京市专业城市更新工作平台，建立统筹机制，为北京市城市规划和城市发展注入新能源。针对北京市危旧楼房及简易楼房问题，应以人为本，着重考虑危旧楼房及简易楼房住用安全和人居环境问题，优先进行城市基础设施改造；持续推动政策制度创新，与现有的保障房政策进行有机对接，鼓励一部分居民迁往新的保障房，降低中心城区人口密度；以城市更新立法的形式保证规划实施力度和执行时限，建立健全的城市更新制度体系，强化城市更新规划的落实。

5.2 行政和市场结合，解决突出问题

在解决危旧楼房及简易楼房的问题方面，既需完成解危任务，考虑国土空间综合开发利用，又需综合考虑城市生态、人文环境、交通、绿化及居民历史遗留问题，这已远远超出单一行政区域的能力范畴，应通过城市规划带动城市设计进行相应的资源统筹，在落实科学规划的前提下，将城市规划、政策制度创新作为工作背景，集中力量解决问题。目前，资金问题已成为制约改造的重要因素之一，突破这一难题可探索以下路径：①由政府向符合条件的危旧楼房及简易楼房住户发放住房补贴，得到补贴后住户可结合个人资金购买新住房，实现腾退和外迁；②深入调动社会资本，政府在财政、税收、用地指标等层面给予一定的政策支持，引导市场资金介入，向金融市场、危旧楼房持有者或相关企业筹集改建资金；③将危旧楼房及简易楼房以资产评估的形式作价给市级平台企业进行综合研判和长期运营管理，在统一平台内完成所有的资源和资金集成，以解决相关的改造问题。

5.3 提升完善标准，建立学科体系

在科学维护下，普通建筑的服务年限可提升至100年以上，但由于建筑业现行标准的更新及城市设计的研究滞后，同时建筑缺乏日常的系统维护和修缮，普通建筑的质量不断下降。作为普通建筑，危旧楼房及简易楼房的质量问题尤为突出，故城市的发展规划、城市设计、建筑寿命、建筑业标准、绿色低碳指标、智慧化管理及已有建筑维护制度均需进行科学、系统的研究，有必要在条件成熟的研究机构和大学院系开设相关学科，对“城市更新”命题进行深入系统的研究，培养专业人才，以满足未来城市更新发展的需要，适应新时代城市规划及建设需求，坚持“发展为民、更新惠民”，以解决危旧楼房及简易楼房的安全隐患为着力点，切实增进民生福祉。