美丽乡村建设的政策创新阻滞与深化策略——基于“福州样本”的探讨

李伟哲, 曾盛聪

(1.福建师范大学马克思主义学院; 2.福建师范大学政治发展与地方治理研究中心，福建 福州 350117)

党的十八大以来，在打造美丽中国的背景下，美丽乡村建设如火如荼地进行，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的全过程[1]。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略[2]，全面发展的治理诉求赋予了美丽乡村建设新内涵。要结合好乡村振兴战略，建设好生态宜居的美丽乡村[1]。这是中国式现代化道路上推动乡村发展、改善生态环境、实现共同富裕的重要环节。

政策创新是政府为实现某一领域的创新性发展所作的有益尝试，在美丽乡村建设中进行政策创新是强化乡村持续性发展的重要举措。在国家的宏观政策背景下，各地美丽乡村建设中的政策创新屡见不鲜，如“安吉模式”“吉安模式”等，通过创新将生态效益转化为经济效益，孕育文明乡风，营造良好的乡村社会公序。但政策创新过程中的各类问题，也深刻影响着美丽乡村的发展。基于此，本文从政策创新的理论视角出发，以福州美丽乡村分类打造的政策创新实践作为观察样本，对美丽乡村建设的政策创新过程进行分析，归纳创新过程中的阻滞因素，并探寻美丽乡村建设政策创新的深化策略。

一、理论梳理与分析框架

(一)政策创新的理论梳理

政策创新的理论内涵最初源于传播学等学科中对创新概念的界定，最先在1912年由Schumpeter进行了系统阐释，认为创新是建立一种新的生产函数，也就是说，把一种从来没有过的关于生产要素和生产条件的“新组合”引入生产体系[3]。Rogers对创新与再创新都作了定义：创新是指当一个观点、方法或物体被某个人或团体认为是“新的”的时候，它就是创新；再创新是指创新在用户使用及实现过程中发生的改变或修改[4]。Walker将创新的理念引入政策领域，认为政策创新是一个政府采纳一个对它而言是“新”的项目,而不论该项目以前是否在其他时间、其他地点被采用过[5]。这一概念的提法也与政策发明的内涵进行了区分，政策发明即构建原创的政策理念的过程[6]。

从国内学者的研究来看，王维平认为，政策创新是在国家总政策和基本政策稳定和相对稳定的前提下,在国家基本政策的总框架内,根据客观实际的需求,由国家或地方对政策所做的新政策的决策,原有政策向着科学化、合理化方向所做的调整和对整个政策过程所做的较优化或最优化的努力[7]。范柏乃等认为，创新政策是一国或地区为推进科学技术创新活动而采取的一系列公共政策的总和[8]。

从上述研究可以发现，政策的原创与否一直是政策创新内涵的争论焦点。本文基于结果导向，以是否具有“创新之实”作为评判标准，即只要一项创新性政策能带来适应地区发展需要的政策效益，无论是自主政策创新，还是跟进或学习的政策再创新，皆属于政策创新的理论范畴。

(二)分析框架及可行性说明

1.政策创新过程及其扩散影响的分析框架。政策创新的过程包含创新从理念生成到扩散执行。现有对政策创新过程的划分多是借鉴多学科中创新概念的过程划分和政策过程理论中的阶段论。一般而言，政策创新的过程可分为4个阶段：(1)形成与推广时期。创新的政策理念因现实需求逐步形成，在进行政策效用的评估后发起推广。(2)学习与采纳时期。采纳主体在纵向政策推广及横向府际学习的影响下，作出采纳某项政策的决定。(3)试点与调试时期。采纳主体根据自身的治理需要，对采纳的政策进行试点并调试，使政策在实践中日趋完善。(4)政策的再创新及其扩散影响时期。采纳主体将政策试点、调试的结果进行总结，实现适宜本土发展的政策再创新和政策扩散。

本文以美丽乡村分类打造的政策创新为分析对象，构筑一个政策创新过程及其扩散影响的分析框架。

上级政府的创新政策规划推动着地方政府的采纳与跟进。地方政府通过政策网络的学习，可以了解其他地方的实践经验，包括区域内政策网络的学习,以及跨区域政策网络乃至全国典型经验的学习。在纵向推广与横向学习的影响下，将采纳的政策创新在辖区内试点，总结经验，引入新的治理机制，进行政策调试。其后，由采纳政策创新的地方政府进行总结，实现因地制宜的政策再创新，并推广创新经验，指导辖区内其他地方政府的建设推进(图1)。

图1 政策创新过程及其扩散影响的分析框架Fig.1 Analytical framework of policy innovation process and its diffusion impact

2.美丽乡村政策创新扩散分析的可行性说明。(1)美丽乡村分类打造的政策自施行以来已在多地进行试点，且经历了一段时间的实施，可以更好地观察政策创新与扩散的全过程。(2)美丽乡村的分类打造政策符合乡村建设因地制宜的发展要求，具有良好的政策效益，为分析提供效益驱动。(3)美丽乡村的分类打造需要对各类型乡村的分类标准与建设经验进行总结和推广，对扩散经验的客观需求要求对美丽乡村分类打造进行政策创新扩散分析。(4)美丽乡村分类打造是美丽中国与乡村振兴背景下推动乡村因地制宜发展的具体举措，进行政策创新扩散分析符合政策发展背景与乡村发展趋势。

二、案例追踪与解读：美丽乡村分类打造的“福州样本”

(一)案例选取依据说明

2013年农业部办公厅发布关于开展“美丽乡村”创建活动的意见，拉开了我国“美丽乡村”建设的序幕。2014年农业部正式发布美丽乡村建设十大模式，为全国的美丽乡村建设提供范本。福州根据中央要求、自身实际与发展需要，于2014年开始了美丽乡村的建设工作，通过“千村整治、百村示范”工程，切实改善农村人居环境。福州依托分类打造、景观带建设及各村的串联，实现乡村发展的规模效益。如晋安区前洋村和永泰县大喜村，在2017年首届全国改善农村人居示范村评选中，分别被评定为美丽乡村示范村和环境整治示范村[9]。福州美丽乡村建设虽不是最初政策创新的示范典型，但开展时间早且成效显著，成为美丽乡村建设政策再创新的成功典范，所以，本文选择“福州样本”作为分析对象。

福州美丽乡村的分类打造具有福州特色，是适合乡村因地制宜发展的有效举措。本文选取的具体案例是依据福州市政府发布的《福州市2018年美丽乡村建设分类打造类型》,阐明了福州市美丽乡村建设的5种类型，即产业发展型、文化传承型、休闲旅游型、生态保护型和环境整治型[10]。下文将对各类型典型示范村的概况进行说明，以更好地分析福州美丽乡村的分类打造政策。

(二)“福州样本”的建设典型与各模式总结

1.晋安区前洋村。前洋村在2017年被评为“全国美丽乡村示范村”，具备发展基础与近城优势，依托龙头产业带动，实现乡村发展。村里建有龙晶葡萄园，是一个集观光、采摘、酿酒为一体的葡萄主题公园。福建省农科院水稻种植基地等3个现代农业项目也落地于此，具有“前洋农庄”等多家村民自营实体，涌现出观光农业、家庭农场等多种业态。同时，通过旧宅改造，建成农夫集市，形成一座集宣传展示、电商平台、农业教育等于一体的现代化乡村公共服务建筑，实现多产业聚合发展。

2.永泰县大喜村。大喜村位于永泰嵩口镇的东南部，依托良好的生态环境推动乡村发展。村里拥有大喜水库、生态公益林、原始灌木林。通过开办采摘、观光等休闲旅游活动，建成乡村休闲旅游基地。良好的生态环境吸引了民间观鸟摄影基地、学生实践基地坐落于此。良好的生态环境带动了村里旅游业的发展，促进了农副产品的生产销售，推动民宿和农家乐的发展，村民收入与村财政收入不断增长，实现生态效益向经济效益转变。

3.闽清县后垅村。从2014年起，后垅村通过活化利用美丽乡村建设项目，开发乡村旅游和绿色装配式建筑产业，形成了良好的一二三产业发展格局。同时，后垅村作为我国著名肝胆专家吴孟超院士的故乡，充分挖掘吴孟超院士爱党爱国爱民的精神内涵，加紧建设后垅文化旅游服务中心。该项目借鉴苏州园林风格，并结合当地的建筑元素，主体为两进院落，第一进为后垅文化旅游服务中心，第二进为吴孟超爱国主义教育基地，通过丰富的文化资源建设宜居的乡村振兴示范村。

4.晋安区九峰村。晋安区作为全省农村人居环境整治提升试点县(区)，九峰村率先启动试点工作。在人居环境整治中，九峰村坚持绿色发展理念，做到“两微、两少、两留”，即微投入、微整治，不搞大拆大建，减少水泥硬化，保留原始乡愁。通过对南阳溪进行改造，将钓月溪的溪水引入，打造生态沟、休闲地；同时，制定举措激发村民做好庭院净化工作。改造后的景观鱼塘，也成为村民领取鱼货的“福利塘”，切实改善了村容村貌。

5.永泰县春光村。春光村于2015年开始，突出生态优势，从改善基础设施入手，形成具有鲜明特色的乡村旅游目的地。在建设中，春光村保留村庄的原始风貌，对各类旧房进行立面整治，对传统建筑进行保护性修复，使村容村貌彰显本地特色。即利用大樟溪环抱村落，百年古榕沿溪分布的自然景观，修建了百年古榕道，将生态优势与旅游产业充分结合。同时，积极开发旅游产品，安排春光集市，开放游船码头，引进茉莉花体验配套设施，形成具有福州特色的“云水谣”品牌。

基于福州美丽乡村分类打造建设典型的梳理，以及福州市政府对美丽乡村分类打造的政策文件规定，对福州美丽乡村分类打造的建设典型与各类模式进行归纳(表1)。具体如下：(1)以前洋村为代表的产业发展型美丽乡村，具有产业优势和鲜明特色，产业化水平高，实现农业生产聚集、规模经营，产业链条不断延伸，带动效果明显。(2)以大喜村为代表的生态保护型美丽乡村，自然条件优越，水资源和森林资源丰富，具有传统田园风光，把生态环境优势转变为经济优势的潜力大。(3)以后垅村为代表的文化传承型美丽乡村，具有特殊人文景观，乡村文化资源丰富，具有优秀民俗文化和非物质文化，文化展示和传承的潜力大。(4)以九峰村为代表的环境整治型美丽乡村，农村存在环境污染问题，当地群众对环境整治的反应强烈，通过改善环境实现乡村发展。(5)以春光村为代表的休闲旅游型美丽乡村，旅游资源丰富，住宿、餐饮、休闲娱乐设施完善，交通便捷，具有近城优势，发展乡村旅游潜力大。

表1 福州美丽乡村分类打造的建设典型与各类模式归纳Table 1 Typical examples and models of classified beautiful countryside construction in Fuzhou

(三)“福州样本”的政策创新过程分析

1.政策创新来源的跟进：上级政府的分类打造规划。地方政府的政策创新来源包括内部的自主创新实践和外部的政策传递扩散。“福州样本”的政策创新源于上级政府对美丽乡村分类打造的规划。这种自上而下的政策扩散往往基于强制或财政激励。在分类打造的实践中，政策效益是其扩散的重要动因。具体来看，美丽乡村的分类打造源于2014年农业部发布的中国“美丽乡村”十大创建模式[11]。每种模式分别代表了某一类型乡村在各自的自然资源禀赋、社会经济发展水平、产业发展特点等条件下开展美丽乡村建设的成功路径。2015年，国家质检总局和国家标准委颁布了《美丽乡村建设指南》，从9个部分对美丽乡村的建设举措进行量化，为美丽乡村分类打造的具体措施提供了依据。

随着国家各部委的政策推进，福建省政府也采取了相应的举措。福建省住房城乡建设厅会同省农业厅起草了《关于推进美丽乡村建设的指导意见》，对福建省美丽乡村建设的分类推进作出部署[12]。这符合福建美丽乡村建设的实际情况，适应了福建美丽乡村因地制宜的发展要求。福建省质监局也发布了《美丽乡村建设指南》福建省地方标准，从10个方面提炼了33项量化指标，发挥导向作用，为福建省美丽乡村的规划建设提供切实可行的方法。

国家部委推进的美丽乡村建设十大模式、福建省政府对美丽乡村建设的分类推进，以及相关国家标准与省级标准，都是上级政府对美丽乡村分类打造的政策规划，通过行政指令与政策激励实现自上而下的扩散，成为福州美丽乡村分类打造的政策创新来源。

2.横向的政策学习：区域内外的分类打造经验。政策学习是洞悉创新政策的重要路径，对先行试点区经验的学习是政策创新的关键一步。在福州市政府召开的福州市加快特色历史文化街区建设、老旧住宅小区整治提升、美丽乡村建设和旅游业发展会议上，提出应学习借鉴厦门、浙江等地的好经验、好做法，推动高质量发展落到实处[13]。以省级行政区域的政策网络作为分析单位来看，福州美丽乡村分类打造的政策学习包括区域内政策网络学习和跨区域政策网络学习。

从区域内政策网络的学习来看，福州美丽乡村分类打造借鉴了厦门的建设经验。厦门在美丽乡村的分类打造上，根据产业、区位与城市化程度，将乡村大致分为传统村庄与城市化村庄两大类。传统村庄依据不同的资源禀赋特征，分为田园型村庄、山地型村庄与滨海型村庄。城市化村庄依据城市化程度的差异，分为半城市化村庄与城市化村庄。

从跨区域政策网络的学习来看，福州美丽乡村的分类打造学习借鉴了浙江的建设经验。浙江在美丽乡村建设方面具有较为出色的成果，打造的“安吉模式”是全国美丽乡村建设的示范典型。浙江基于美丽乡村建设概念的不同理解，形成了风格各异的实践模式。除了 “安吉模式”外，以环境整治为核心的“永嘉模式”，以公共艺术和创意农业为核心的“龙溪模式”等，都是浙江结合各地资源禀赋优势打造的富有地方特色且可借鉴学习的美丽乡村建设模式。厦门对不同类型美丽乡村的打造与浙江依托各地实践形成的具有浓厚地方属性的美丽乡村建设模式，都是美丽乡村分类打造的重要地方实践，福州通过政策网络进行学习的过程是实现自身创新的重要环节。

3.政策创新的试点—调试：“千村整治、百村示范”工程。在对创新政策充分认知的基础上，将学习经验与本土实际相结合是政策创新调试的核心。在福州美丽乡村分类打造的政策创新中，通过“试点—调试”的手段，将分类打造的创新政策在具有各类资源基础优势的地方进行试点。根据试点反馈进行调试，实现分类打造的在地化。

自2014年起，福州开始推进美丽乡村建设的“千村整治、百村示范”工程，对每年整治村庄的数量及示范村的打造作出目标要求。同时，根据试点情况，调整相应的举措以保障政策适切并顺利落地。2016年，福州市宜居环境建设指挥部办公室公布了福州市“千村整治、百村示范”美丽乡村建设工程村庄名单，围绕美丽乡村景观带上、旅游景区周边的村庄进行整治，公布了12个美丽乡村建设示范村。通过整合资源、明确方案、合理安排进度、建立月报制度等举措保证试点的顺利推进。在公布2017年的试点名单时，相应的配套政策也进行了调试，通过实施美丽乡村建设动态管理机制，以及搭建交流沟通与技术指导平台等，以适应新一轮试点工程。在之后的试点名单中，同样根据往年的情况，保留有效政策经验，明确新的建设重点。福州美丽乡村的建设过程是依循“试点—调试”的理路，依照试点情况，调整配套策略以适应本地实际，并在试点不断深化的过程中发展出美丽乡村建设的不同模式。

4.政策再创新及其扩散影响：市域内的分类打造扩散。创新政策在调试过程中将试点经验体系化后，引入新的机制，实现政策再创新，并在区域内扩散。扩散的范围与吸纳经验的政府层级存在正相关关系。尤其是良好的治理成效会使具有类似资源禀赋特征的地方政府进行主动学习，实现小范围的跨区域扩散。福州在推动“千村整治、百村示范”工程后，实现创新政策的本土化调试，经市政府总结吸纳，于2018年总结形成了《福州市2018年美丽乡村建设分类打造类型》，并印发了《福州市加快美丽乡村建设三年行动计划方案》，按照“村庄规划好、环境治理好、设施建设好、便民服务好、长效机制好”等五好标准，全面实施美丽乡村建设。这是福州在既有创新经验的基础上引入新机制，实现政策再创新的重要体现，这也为其发挥扩散影响奠定了基础。试点经验经过总结明晰为各类型乡村的定位，各村在后期建设过程中根据自身的资源禀赋确定类型，借鉴先行路径并结合实际，实现因地制宜与经验推广的融合发展。

从具体的扩散范围来看，当前的试点、总结工作主要由市级政府完成，扩散范围主要集中于市域内的各区县，通过市级政府的引导来推动各区县的跟进与学习。如美丽乡村建设的“晋安经验”，在2019年全市农村人居环境整治提升现场观摩暨推进会上，处于先行试点的前洋村、九峰村就迎来了来自市直部门、各区县的参观者。

三、美丽乡村建设政策创新的现实阻滞

基于上述案例分析，依循政策创新过程的分析框架，美丽乡村建设的政策创新阻滞与创新各阶段的阻滞因素相对应。现结合政策创新过程的各个阶段对阻滞因素展开说明。

(一)创新采纳推进阻滞：创新成本与政府注意力分配

创新成本与注意力分配是影响地方政府采纳或跟进某一政策创新的重要因素。地方政府出于成本的考虑有时并不会进行政策创新[14]，或是将注意力转移到短期内效益更为显著的领域。

从创新成本来看，任何一项政策创新都有其固有成本，包括政策设计与执行中所耗费的人力、物力，推行过程中的试错成本等。在上述案例中，虽然学习创新的方式在政策的初始设计上可以节约一定的成本，但在政策执行及政策的再设计过程中，仍需耗费相当的资源。同时，在采纳创新时期，因无法对乡村进行准确定位而可能产生的创新失败成本，在分类打造过程中生态保护与高污染产业处置等政策创新与既得利益之间的矛盾，美丽乡村建设需要较长时间才能实现效益显现的时间成本等。这些都是美丽乡村建设的政策创新所需考虑的因素，并会对创新的采纳与深入推进形成阻滞。

从政府注意力分配来看，政府的注意力分配与上级政府注意力配置相关，在上级政府都十分重视的领域，往往倾向于在短期内效益更为显著的领域进行创新。注意力分配的调整会产生创新资源的倾斜，使具有长期、复合效益的政策难以深入推进。在上述案例中，除美丽乡村分类打造的政策创新外，政府仍有其他场域可以选择，如自由贸易试验区的打造、新兴产业的投入等。这些场域内的政策创新与美丽乡村的政策创新相比，短期内效益更好，且经济效益更为突出，容易形成注意力的转移与资源的倾斜，会对美丽乡村分类打造的深入推进造成阻滞。

(二)创新学习试点阻滞：既有路径和学习经验的依赖

路径依赖的理论早前由道格拉斯·诺思提出，指不断从概念上缩小选择的集合并依靠实践将决策联系起来的方法。其不是人们通常理解的不可避免性，即过去几乎预测了未来[15]。换言之，即经济发展进入某一路径后，可能出现对该路径产生依赖的情境，且依赖会不断强化，从而进入一种阻碍持续性发展的锁定状态。路径依赖具有复合作用，其既因依循既有路径而减少了发展的风险，但也错失了发展其他路径的机遇。对于政策创新而言，路径依赖往往起阻滞作用，使政策难以突破现有基础以适应新的治理诉求。在政策学习创新中，需要借鉴其他政府的创新经验，并通过试点、调试实现创新。因此，路径依赖的阻滞还表现在对借鉴经验的依赖上。

从既有路径的依赖来看，在实际的创新过程中，出于风险与成本的考虑，地方政府多是基于现有组织基础进行有限创新，并根据辖区内已有典范，延续以往的政策偏好。在美丽乡村分类打造中，产业发展型乡村延续不适宜的产业基础，导致生态效益与经济效益不协调。文化传承型与环境整治型乡村由于传统观念的束缚，乡村改造存在一定阻力。在创新的试点过程中，对既有路径的依赖使得学习经验难以有效应用，阻碍政策创新。

从借鉴经验的依赖来看，资源匮乏地区往往无明晰的发展路径，容易对借鉴的创新经验盲目跟从而忽视了本土实际。在美丽乡村分类打造中，部分资源稀薄型乡村先前未形成合适的发展道路，不能进行精确定位，对于引入经验的认识存在片面性、盲从性，使经验与实际未能有机结合。如部分产业发展型乡村效仿其他村庄的高效益产业，却忽视了自身的产业基础，从而未能实现因地制宜发展。

(三)再创新阻滞：符号创新的困境

符号创新即地方政府在学习其他地方的创新经验之后，为自身的学习行为设计一个有别于其学习对象的政策符号[16]。符号创新虽属相对政策创新的范畴，但在部分方面对政策创新存在阻滞作用。由于符号设计的低门槛、低成本，符号创新的选择倾向逐步增强，容易导致创新泛滥；单纯的符号变更往往会忽视政策落后地区的社会结构与资源禀赋差异，难以实现因地制宜；符号创新的原创性不足，具有渐进推进的特点，局部治理机制的改变难以适应较为强烈的治理诉求。因此，陷入符号创新困境的再创新会对政策创新的整体效用形成阻滞。

在美丽乡村分类打造的政策创新中，地方政府在借鉴其他地方分类打造的做法后，探索形成适应自身特点的各类型美丽乡村建设。但其本质仍是基于对乡村发展进行定位以实现适应性发展的建设模式，并未探索形成全新的因地制宜的发展路径。这种具有符号创新特征的政策再创新虽有一定效益，但难以适应美丽乡村的长足发展需求。

(四)创新扩散阻滞：资源禀赋特性的困扰

各地的资源禀赋优势是推动政策创新的重要支撑，但在政策再创新的扩散阶段，资源禀赋的部分特性对创新扩散形成困扰。其中，不同区域存在着差异化的资源禀赋特征，会对扩散经验的适用性构成挑战；同时，部分地区特征模糊的情境，使乡村发展难以进行清晰的定位。这种资源禀赋的差异性与模糊性对创新政策的扩散与落地形成了阻滞。

从资源禀赋的差异性来看，在美丽乡村分类打造中，不同的乡村具有不同的资源禀赋优势，因此形成了产业型、生态型、旅游型等不同乡村定位。在创新扩散的过程中，仅有类型相近的乡村具有经验落地的契机，不同类型乡村之间经验的扩散反而会产生错误指导的作用。即使在同一类型的乡村中，各村也存在差异，如同为产业型美丽乡村也具有不同的产业基础，同为生态型美丽乡村也拥有不同的生态资源。创新扩散过程中各村资源禀赋的差异使得扩散经验难以实现直接有效的影响。从资源禀赋的模糊性来看，在美丽乡村分类打造中，部分乡村并不具有突出的资源禀赋优势，其既无相关产业基础，也无明显的生态优势，造成准确定位难，无法匹配适应其发展需求的扩散经验并进行正确指导。这种模糊性使得创新经验在扩散过程中未能发挥应有效用。

四、美丽乡村建设政策创新的深化策略

(一)观念培育与机制健全，推动政策创新长效发展

针对创新成本与政府注意力转移对政策创新推进形成的阻滞，应从主客观两方面入手。其中，主观上培育长期、复合的效益观，使政府的注意力分配在更为多元的领域；客观上健全创新的容错及配套机制，为地方政府敢于创新提供制度保障。

1.培育长期、复合的创新效益观。从长期的维度看，应充分认识政策创新的长期效益，不能因创新的风险与成本就停止创新。在美丽乡村建设的政策创新中，面对建设中产业结构调整与人居环境整治所耗费的人力、物力成本，以及对既得利益影响的短期阵痛，应充分认识乡村因地制宜发展带来的长期效益，保障美丽乡村建设的政策创新持续进行。同时，在场域的选择上，应关注效益更为长远的领域，充分认识美丽乡村建设中短期内无法显著体现的社会、生态效益，保证一部分创新注意力与资源用于美丽乡村建设，实现美丽乡村建设的政策创新持续推进。从复合的维度看，政策创新的效益多元，应充分考虑复合效益来决定资源的配比。美丽乡村分类打造是一项具有复合效益的政策创新，分类打造对产业基础的发展、文明乡风的培育、人居环境的整治具有显著成效，促进了经济、社会、生态效益的融合。政府应充分考虑美丽乡村政策创新的整体效益，持续关注该领域的发展。

2.健全创新的容错及配套机制。(1)明确创新容错机制的适用范围。坚持以习近平总书记在建构容错纠错机制中强调的“三个区分开来”为导向[17]，既保证地方政府在乡村建设工作中开拓进取，也防止创新的容错机制成为违纪违法行为的“避风港”。通过明确创新容错机制的政策界限，为地方政府在美丽乡村建设中持续推进政策创新提供依循。(2)建立事前防错、事中试错、事后纠错体系。在事前防错上, 把集体探讨、专家意见、合法性考核等纳入决策程序，在美丽乡村建设中应将深入政策学习与民众意见征询放在创新工作正式推进前，有效降低创新失败的风险；在事中试错上，充分认识政策创新是一个渐进过程，涵盖创新需求的明晰、创新路径的合理、创新方法的适宜等环节，在美丽乡村建设中应允许各村在探寻适宜自身的发展路径时试错，通过持续的政策调试总结本土发展的新模式；在事后纠错上，需要涵盖对实践项目的风险认定和对突发状况的应急措施等方面。在美丽乡村建设中发现问题应及时纠偏，保证政策创新沿着正确方向行进。通过防错、试错、纠错的有机结合，保障创新有序推行。

(二)路径辨析与学习强化，破除创新的路径依赖

针对既有路径和学习经验的依赖对政策创新试点形成的阻滞，应当明晰路径依赖的情境，根据不同的情况采取不同的手段来消除弊端，并强化政策学习能力，合理运用经验推动政策创新发展。

1.辨析路径依赖情境。政策演进中的路径依赖具有2种情境: 一是最初的路径选择是正确的，按照既定方向可以持续优化；二是起先的政策并不适宜，随着发展的深化陷入一种无效率的状态。针对发展方向正确的既有路径依赖，应采取渐进调整的创新模式，在原有政策基础上根据环境变化进行微调，保证政策沿着正确轨迹的同时，解决现有问题并适应发展诉求。在美丽乡村建设中，部分具有较好资源禀赋基础并已形成适应本土发展路径的村庄，可将既有路径与学习经验相结合，进行渐进调整，推动美丽乡村因地制宜发展。针对发展方向错误的既有路径依赖，政府在政策创新中应凭借规模经济优势，调整既有利益结构，破除不适当均衡，瓦解无效率政策的根基，使新旧政策间的摩擦降低，实现政策变迁的良性循环。在美丽乡村建设中，面对发展路径转换与产业基础转型等既有利益变革的情境，应充分应用创新资源，依托行政指令并给予政策激励，推动乡村建设的政策创新有效推进。

2.强化政策学习能力。(1)完善政府间的政策学习网络。在纵向上，给予地方政府一定的创新自主权，畅通上级政府政策创新扩散的渠道，使地方政府在有效学习上级政府总体规划的同时，开展自适应的创新活动。在横向上，构筑跨地区的创新经验交流平台，形成政府间会同创新的合力，发挥政策学习创新的规模效应，使美丽乡村建设经验在不同区域间扩散，形成规范化的创新学习体系。(2)建设学习型政府。政策学习创新不能停留在模仿阶段，应注重学习行为的创造性转化，形成自我完善的能力。在美丽乡村建设中，对于先前未有明晰发展路径，以及对建设经验盲目模仿的乡村，应通过持续性学习强化创新学习能力，使借鉴经验与本土实际有机融合，在试点推进的过程中实现政策创新的在地化。

(三)实践深化与领域衔接，突破“符号创新”困局

针对政策“符号创新”的困局，应当深化创新实践，因地制宜地推动政策创新，并推动创新领域的有效衔接，为创新突破提供空间。

1.深化政策创新实践。“符号创新”的根本弊病在于仅有政策符号变更之“形”，而无创新效应之“实”。可见，无论何种形式的创新，保证应有的效用才是突破困局的关键。因此，要不断深化政策创新实践。一方面，通过推广学习经验，引入新的治理机制，在深化创新实践的过程中形成行之有效的政策再创新；另一方面，通过政策学习、试点、调试的循环往复过程，探索出不同以往的政策新模式。在美丽乡村建设中，应当深入推进创新实践，形成符合自身资源特性的乡村类型，保证政策创新具备促进自身发展的效用。同时，通过循环往复的经验积累，形成乡村因地制宜发展的全新模式，使美丽乡村建设的政策再创新由保证效应的基本需求发展为具有颠覆作用的自主创新模式，从而逐步突破“符号创新”困局。

2.推动创新领域衔接。在一个经历长足发展的领域，往往已具有丰富的政策创新，进一步的创新存在客观难处，从而衍生出“符号创新”的问题。因此，应注重相关领域间的有效衔接，让政策创新在更为广阔的空间中展开。美丽乡村的建设工作已开展了一段时间，对于人居环境整治、山水林田改造等已取得了较为丰富的成果。但美丽乡村建设的政策创新若仅停留在生态领域，则限制了它的多元化发展。在“十四五”时期，脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接至为关键[18]，美丽乡村建设作为乡村振兴的重要部分，应从乡村生态领域的创新向乡村建设的全方位扩展，为美丽乡村的产业发展、乡风培育、社会治理的政策创新提供契机。同时，应充分利用生态效益向经济效益的转化来带动乡村经济发展，提高农民收入水平，在美丽乡村的建设中巩固脱贫攻坚成果，逐步迈向共同富裕。乡村建设各领域的协同并进，为美丽乡村建设的政策创新创造了广阔的空间，从而客观上减少了“符号创新”的存在。

(四)优化执行方式，保证创新扩散效应

针对资源禀赋的模糊与差异导致创新无法发挥扩散效应的情境，应从优化政策执行方式入手，建立执行的陪伴机制，为政策创新扩散提供科学索引。同时，应深化政策的规划引领与弹性执行，为创新扩散提供必要的空间，以实现政策标准化与个性化的统一。

1.建立执行的陪伴机制。(1)在政府层面。上级政府应强化对政策执行的追踪，对执行中的问题进行纠偏，并评估执行的情况与效益，给予相应的政策引导，使创新在科学的执行过程中顺利扩散。在美丽乡村建设中，住建部门要开展全覆盖的现场业务指导，依照设计方案建设，以及召开现场会推广有益经验，促进美丽乡村建设水平不断提升。(2)在技术层面。应引导社会力量参与，引入规划设计团队对美丽乡村建设展开“陪伴式”服务，强化规划设计方案的审查，并跟踪实施情况。美丽乡村建设项目的有关主体应依照“共同参与、配合协同、充分协商”的要求，按照美丽乡村规划纲领，采用适宜的技术实现精准高效的美丽乡村打造，以及通过“定期服务”和“不定期指导”2种模式，在保证总体成效的同时，确保关键环节的精准推进，从而在全面跟进的过程中，保证乡村建设的政策创新得以扩散。

2.规划引领与弹性执行结合。政策创新的顺利扩散与2个因素密不可分，即明晰的创新经验使扩散有据可循，以及足够的空间使扩散在创新经验所不及的地方能根据实际调试。因此，应坚持政策创新的规划引领与弹性执行相结合，通过设计政策规划与给予下级政府适当的自主权，在“执行中规划”[19]， 实现标准化与个性化的统一。 在美丽乡村分类打造创新经验的扩散中，应继续完善相应的政策设计与建设标准，明确美丽乡村建设的定位类型与核心指标，使扩散经验对辖区内的美丽乡村建设发挥引导作用，实现高质量发展。对于资源禀赋特征模糊的乡村，应采取弹性执行的方式，结合实际探寻新的在地化模式；同时，通过弹性执行方式赋予自主调试空间，为孕育新的创新提供可能。但弹性执行并非核心指标的降准，而是在扩散经验不适用的情境中变革建设方式以实现高层次的美丽乡村打造。通过美丽乡村建设的科学设计与弹性执行，发挥扩散经验的有益指导，推动乡村发展实现标准化与个性化的统一。

五、结论与探讨

在政策创新的分析视角下，基于美丽乡村分类打造“福州样本”的实践，作为创新主体的地方政府在采纳跟进上级政府的规划后，通过横向的政策学习以及借鉴其他地方的创新经验，并结合自身实际，根据试点经验的反馈进行调试，总结自身的建设经验，形成政策再创新并扩散影响辖区内的建设。透过个案分析回看美丽乡村建设的政策创新过程，各阶段均有相应的阻滞因素：创新成本与政府注意力的分配对创新采纳推进的阻滞，既有路径和学习经验的依赖对创新学习试点的阻滞，符号创新的困境对再创新的阻滞，资源禀赋特性的困扰对创新扩散的阻滞等。因此，应培育长期、复合的创新效益观并健全创新的容错及其配套机制，推动政策创新长效发展；辨析路径依赖情境并强化政策学习能力，破除创新的路径依赖；深化政策创新实践并推动创新领域衔接，突破符号创新困局；建立执行的陪伴机制并规划引领与弹性执行结合，发挥创新的扩散效应。

美丽乡村的建设经历了长足发展，以改善乡村人居环境为核心的乡村建设行动已取得了卓越成效，在日趋完善的美丽乡村建设领域中实现进一步的创新发展，必须将美丽乡村建设置于乡村振兴战略的广阔内涵中，并与推动共同富裕与社会主义现代化建设工作有机结合，实现乡村建设工作的全方位发展。同时，针对美丽乡村政策相关研究不充分的情境，应更加注重理论与实践的衔接，从政策理论中汲取知识以指导乡村建设的实际发展，并依托乡村建设的成功经验形成更为适宜、明晰的政策走向。对于案例研究可能存在的普遍性、适用性缺陷，仍应进行更为深入的经验考察，在不断的理论学习与实践探索中形成对美丽乡村建设政策创新趋向的有效研判。