城乡融合背景下我国农村土地信托化问题分析及解决方案

刘 颖，郑德琦

(吉林师范大学经法学院，吉林 四平 136000)

1 引言

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中指出“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重，提高农业质量效益和竞争力，加快培育农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体，发展多种形式适度规模经营，实现小农户和现代农业有机衔接”。农村土地信托化是实现上述规划和远景目标的有效手段。土地信托化是在坚持农村土地所有权和承包权不变的前提下，在农户和新型农业经营主体之间引入信托机构，由其在政府支持下，实现土地经营权的信托流转[1]。在土地信托化过程中，政府主导对农村土地进行确权整理和归集，有利于实现生产要素的聚集。同时，在信托资金的支持下，农民合作社、家庭农场有意愿和能力发展适度规模的绿色现代农业，而小农户亦可以实现城乡之间自由流动，拓展农民增收空间，实现城乡融合发展。

农村土地信托流转是一种能使土地得到充分利用的新型土地流转方式，能够使土地发挥其最大的作用。目前，我国土地信托流转工作进展顺利，土地流转面积逐渐扩大，我国土地信托流转基本框架已经形成。中信信托、北京信托、中建投信托等信托公司受托开展了土地信托业务，在这些土地信托流转项目中存在很多共性的问题，本文主要通过对我国目前正在进行的土地信托流转项目进行比较，分析目前土地信托流转的现状及存在的问题。研究来源于典型实践，有助于总结现有土地流转项目存在的问题，为其他省份土地流转项目提供参考意见。

2 我国农村土地信托化的现状分析

2013年开始，我国出现第一个真正意义的土地信托流转项目——中信宿州土地信托流转项目，该项目发展至今已有8年。随后，金色田野土地信托、中信兰西土地信托等信托项目逐步开展，笔者通过对比分析这些土地信托流转项目发现如下几点。

从土地流转规模来看，最高规模的土地流转项目是中信兰西土地信托项目，其规模达到约20万hm2，最低规模的是江苏无锡阳山镇项目，其土地流转规模约10.5 hm2，两者之间差距甚大，说明土地信托化中对于流转规模并没有形成统一标准，过大或过小的土地流转规模可能影响信托公司的参与意愿，因为过大的规模需要大量的资金，而过小的规模又达不到规模经济效果，信托公司不愿参与。

从项目的分布地区来看，现有的土地信托项目地点主要集中于我国的华东地区（江苏、安徽、上海、山东），这与其农业发展需要的自然条件有关，也与华东地区城镇化率高导致的土地闲置多有关系。我国的华北、东北、华中、西南和西北也有土地信托流转的相关项目，但相对较少，尤其作为农业大省的东北地区更少，仅在黑龙江省开展了土地信托流转项目，而吉林省和辽宁省至今还没有大规模土地信托流转项目。

从土地信托合约期限来看，土地信托流转的期限几乎都在10年以上，这与农业生产种植期限长、土地整理需要一定稳定性有关，而现行政策中落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策，对土地信托长期流转利好。

从参与主体来看，委托人方面，政府在土地信托流转中的直接参与程度在慢慢下降，农户的自主性渐渐增强；受托人方面，以资金规模较大的信托公司为主，且信托公司的注册资本都比较高，均为国有企业，其所参与的项目大多与政府有很大联系且受到政府的支持；第三方农业经营企业方面，其利用信托化后土地经营项目多样，并不是单一进行粮食种植，还包括种植果蔬、花卉甚至经营生态园来发展旅游产业。

3 土地信托化存在的问题及改进措施

3.1 受托人资金成本高、融资风险大

目前，土地信托流转中，作为受托人的信托公司和第三方农业经营企业存在资金成本高、融资风险大的问题，如在中信宿州土地信托流转项目中，对于中信信托而言，年化收益率并非自己独享，其中包括很大一部分融资成本，因目前项目仍然处于亏损状态，信托公司暂时没有收取手续费，故信托公司在土地信托流转项目中的收益并不高；在中信马鞍山土地信托流转项目中，也遇到同样问题，即由于市场对农业经营的不信任，使得信托融资成本上升，利率太高，成为经营的负担[2]。

此外，第三方农业经营企业因资金成本高、融资风险大可能使土地信托流转停滞不前。如在中信宿州土地信托流转中，第三方安徽帝元公司因项目用地资金紧张，导致其无法继续进行[3-4]；山东青州土地信托流转项目中因基础设施建设所带来的花销巨大，所用资金基本靠贷款，虽然也能得到政府的帮助与扶持，但是后续发展的资金还是跟不上；中信马鞍山土地信托流转项目中，因资金无法实现，导致融资成本较高；北信铜陵土地信托流转项目中，更是出现了将已经进行流转的土地又退回给农户的现象[5]。对此解决方案如下：（1）信托公司可以采取将土地集中代理、分散委托的形式参与土地信托化，即将委托人委托的土地集中进行整理，然后交由不同受托第三方农业企业经营，这样可以使原本由一个受托人进行融资分散为由多个受托人进行融资，从而降低融资风险。（2）政府主导构建专业的土地信托风险评估平台，通过专业人士对受托的第三方农业经营企业进行资产评估，识别出会给土地经营的安全、完整和使用效率带来威胁的事项，提高土地经营收益，降低第三方农业经营企业的融资风险，增强其安全性。（3）信托公司和第三方农业经营企业可以通过与保险公司联合方式降低融资风险，通过向保险公司定期缴纳一定金额保险金，在面临融资风险时将自身面临的风险损失转移给保险公司，以小金额的保险金替代大金额不确定的风险损失。

3.2 第三方农业经营公司与农户的收益难实现

目前，土地信托流转在一定程度上虽具有一定规模，但是由于第三方在运营方面的问题导致土地信托流转的收入情况相对较差，即便是政府对第三方农业经营公司进行补贴，也存在补贴款不能很好地被用于经营土地信托流转项目的难题，进而出现农业经营公司依赖于政府补贴，却又不能将这项补贴用于适当地方的尴尬局面，严重影响了土地信托化的发展，使其处于一个不良的经营状态。如：在中信宿州土地信托流转项目中，流转土地的土地性质不能改变的情况下，仅仅进行粮食生产很难达到农业运营公司预期利润；在江苏无锡阳山镇项目中，土地流转所带来的收益，信托公司仅占总收益的5%；在江苏镇江土地信托流转项目中，政府委托信托机构顺利将95%的土地都实现了转包，但是流转后的第三方在经营方面却差强人意，当地政府为了促进土地信托流转的发展，为第三方提供了资金补贴，这一行为虽然解决了第三方运营企业的燃眉之急，但由于有政府补贴的存在，第三方农业经营企业并没有投入足够多的人、财、物进行生产，并没有实现农业经营利润最大化[6-7]。

此外，不仅仅第三方农业经营公司收益难以实现，农户的收益也没有办法完全得到保证，甚至土地信托流转后收入反而减少了。如：中信宿州土地信托流转项目中，农户每年每亩地所获得的收入是发改委规定的小麦最低市价，并且农户每年只能获得一季作物产量的最低收入，相比流转之前，农户每年能够收获两季度农作物的收入，这样流转之后农户的利益并没有增加反而相对下降，第三方安徽帝元公司也并没有给农户提供相应的岗位，大多数农户都是中老年人，并不具备外出劳务能力，这样一来农户也没有其他外来收入，导致农户的收入降低。对此解决方案如下：（1）第三方农业经营企业应明确经营目标，在不改变土地用途基础上，利用现代化农业技术，提高土地经营收入，并制定完善的营销计划，提高自身的竞争力。（2）信托公司在招标第三方农业经营企业时，对其经营模式重点考察，尤其在目前电商模式盛行时代，拓宽经营渠道，并控制经营风险。（3）在政府提供补贴时，明确农业补贴范围和资金使用用途，加强对补贴资金的专项审计，使政府的每一项资金补贴都用到农业经营项目中去。同时，政府可组织对第三方农业经营企业职业培训，培养农业职业经理人，也对农户进行培训，培育出新型职业农民，参与信托公司主体资格筛查与信托土地定价等事宜，成为土地信托化中信托公司、政府、其他农户之间的沟通桥梁，为土地信托流转提供智力支持。