我国公共危机治理的演进、问题与优化

任宗哲，李笑宇

(西北大学 公共管理学院, 陕西 西安 710127)

一、引 言

西方学者洛克认为人们出于终止自然状态下的各种混乱无序和规避危险而彼此缔结契约建立政治国家[1]21-25;恩格斯则认为由于“社会陷入不可调和的自我矛盾”而“从社会产生又居于社会之上且日益同社会脱离的力量,就是国家”[2]9-11,这些观点印证了维护公共安全是国家诞生的根本缘由与核心特征。在现代社会以民族国家为基本单元的社会系统中,政府作为全民的代理机构有责任、有义务且应有能力维护公共安全,防范化解对社会系统的基本价值和行为准则架构造成严重威胁的公共危机。然而,公共危机所具有的突发性特征、碎片化倾向、扩散风险以及耦合性变异等都会迫使政府在时间压力和不确定性极高的情况下作出非程序化的风险决策,暴露出政府在准备上的不足和组织体系上的缺陷,成为当前社会公共治理中亟需解决的潜在共性难题[3]。

新中国成立后,我国政府在各类自然灾害、安全事故、公共卫生事件、社会危机事件的有效应对中推进了公共危机治理的制度化和规范化,在汲取国内外危机管理和应急管理的经验与教训后,反哺到我国公共危机治理的结构与功能上的进一步整合,推动了从“行政化单项应对”向“社会化综合应急”的巨大转变,逐步形成“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制”[4]。随着公共危机事件趋于结构复杂化、因果关系和问题边界的模糊化,以往“摸着石头过河”的“以案促改、以改促治”发展模式弊端渐露,对我国公共危机治理的理论拓深和制度修缮提出了更高要求[5]。党的十九届五中全会强调,要把“防范化解重大风险体制机制不断健全,突发公共事件应急能力显著增强,自然灾害防御水平明显提升,发展安全保障更加有力”。如何从防范化解重大风险体制机制隶属的公共危机治理着手,在公共危机治理的本土化发展脉络中厘清显著特征,从现存问题中明确未来优化路径,这既是公共危机治理与应急管理迈向现代化发展的时代呼唤,也是继往开来提升政府治理能力和水平的必然选择,更是科学回应日趋复杂的公共危机的前瞻需求。

二、我国公共危机治理的演进脉络

既有研究对于我国公共危机治理的演进主要分为两类观点,一类认为其借鉴社会学对单一案例分析的“灾害研究”,在吸纳了对组织结构和行政体系的反思后,结合公共组织对灾害的响应特征,将灾害应对逐渐纳入政府行政中的制度建设[6]。另一类则认为危机管理作为公共管理在紧急状态下的一种特殊形式,是公共管理尤其政府管理在理论拓深中的必然成果[7]。早期灾害研究的视角大多集中于对某一突发事件中政府行为的反思或对国外突发事件的防范性思考,此类对策研究受限于案例选取的单一性,无法满足不同危机情境下的策略行为差异化,难以形成系统性和规范性的理论体系[8]。2003年国内在遭遇大规模“非典”疫情的现实危机后,张立荣、张海波、张国清、童星、刘霞等一批学者突破了传统灾害研究在视角上的桎梏,引入了协同治理、网络治理、复杂适应系统等理论和视角,掀起了“危机管理”“应急管理”“危机治理”等一系列规范研究的热潮,并吸纳比较案例研究、网络分析、数据分析等研究方法,有力探索了我国公共危机治理的研究范式[9-10]。

从研究主题来看,我国公共危机治理的相关研究具有较强的现实性,但理论探究相对薄弱,需要在危机治理一般性理论的引介与辨析基础上实现精细化和多元化发展。其中,治理体系的完善与应急责任划分成为多数研究主题的落脚点,这也成为我国公共危机治理在理论研究上的集中体现。从学科视域来看,公共危机治理的理论研究呈现出典型的学科交叉综合性,但不同学科的研究贯通融合度并不高,日渐成为政治学、社会学、法学、管理学、传播学等学科的显性研究领域;从研究方法来看,公共危机治理的理论研究以规范研究为主,实证研究相对薄弱,需要在既有的治理模式和社会条件下增加属地调研和跟踪分析,以进一步支撑理论体系的本土化;从研究范式来看,学界在功能主义和建构主义导向下的研究较多,更多聚焦危机治理的过程环节与模式优化,而危机中的公开理性、多元表达以及应急文化重塑等问题未给予足够重视,这在某种意义上是对研究我国公共危机治理的自我设限,也导致了重复性的研究较为常见[11]。总之,有关我国公共危机治理的研究仍处于探索阶段,未来将会是多学科的持续介入和深度整合,需要国内学术界乃至危机治理实务界在理论和行动上予以更多创新性回应。

相较于西方国家,我国公共危机治理虽起步较晚,但成效瞩目。从新中国成立初期以“人海战术”应对单灾种的举国体制,到改革开放后特别是2003年取得抗击“非典”疫情胜利以来,随着“一案三制”为核心的制度嵌入和技术进步,带动更新了应急队伍、物资、经费、交通、通信建设等治理要素,探索建立出一套“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制”。我国公共危机治理的演进脉络可从制度变迁角度划分为四个阶段。

(一)单项应对,部门负责为主的灾害应对阶段(1949—1978年)

新中国成立后,国家建设百废待兴、国际环境与周边局势风云变幻,中央政府重点关注事关国家安全和公共安全的“原发型”自然灾害。1949年9月,第一届政治协商会议通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》,成立水利部、农业部、卫生部等专职部门并分管不同类型的灾害应对和疫病防治,奠定了新中国危机应对的职能体系和制度基础。其制度内核是以政府组织单中心自上而下管制和命令的政治动员为主,形成政府本位、单项应对、部门负责的灾害应对模式,从而在诱发因素、爆发过程和影响后果都较为单一的自然灾害中发挥出集中资源进行集体行动的高效率制度优势,有效摆脱了中国旧社会下“有灾必有荒”的灾害应对困境[6]。

然而,分散化的管理体制存在部门间协调运作能力差、治理标准不一致和人员调度不统一的先天不足,导致早期灾害应对缺乏规范性、系统性的制度嵌入,在面对具有扩散风险的洪涝灾害、旱灾、蝗灾、鼠疫等一些跨区域、跨部门的自然灾害时出现重重制约。对此,我国成立了中央防疫委员会(1949年10月)、中央救灾委员会(1950年3月)、中央防汛总指挥部(1950年6月)、中央地震工作小组(1969年7月)等一批高层次灾害防治的议事协调机构,在原有的单项应对基础上,以设立委员会、领导小组等非常设机构的方式,发挥灾害应对中跨部门协调和临时性处置的职能。这些议事协调机构和指挥部的建立在一定程度上补充了协调处置能力,但本质上仍未摆脱以部门职能为中心的单灾种应对模式。由于各部门拥有自己独立的运行体系和权力范围,相互之间的职责分工关系并不明确,应对的协同性总体不佳、信息和资源不能直接共享,导致在协调应对突发危机的过程中易出现职责交叉和管理脱节等现象[12]。1963年海河洪灾、1975年河南洪灾、1976年唐山大地震与云南龙陵地震后,中央政府第一时间高度重视并做出“一方有难、八方支援”的举国救灾指示,保持了我国高效率的灾害应对和灾后恢复。但愈加频发的公共危机威胁的是所有社会组织和成员的公共利益,这些组织和成员也迫切需要在危机应对中发挥积极作用,于是中央政府意识到社会组织、企业和国际组织等其他多元主体在弥补政府应对能力与资源不足中的巨大潜力。借助改革开放的包容性浪潮,我国突破了政府单一部门为主体的传统灾害应对模式,搭建由多部门、多元主体联动参与的合作平台,开启了公共危机治理从灾害应对向危机管理转变的制度变迁。

(二)加强联动、制度嵌入为主的危机管理阶段(1979—2003年)

改革开放后,我国社会形态由计划控制型向多元开放型转变,社会系统内各类要素的流动性显著增强,一定程度上加剧了社会层面公共危机的高发性和频发性,并面临风险社会的常态化。同时,自然灾害也与社会性危机出现更多的耦合、演化和叠加现象,渗入经济、政治、文化等众多非传统安全领域的诸多方面,对国家安全和公共安全造成潜在威胁。1980年8月,我国遭遇大规模严重的“南涝北旱”自然灾害,对国民经济和人民财产造成了大量损失,此次危机具有明显的跨区域、跨灾种的耦合性变异特征,迅速波及数百万民众。1980年11月,我国接受联合国救灾署的赈灾援助,这也是我国首次在危机处置中综合政府多部门以及社会力量、市场力量、国际组织等多元主体的共同参与。1987年6月,国务院出台《关于调整接受国际救灾援助方针问题的请求》,指出要有组织、有计划、有选择地积极争取并接受国际救灾援助,进一步肯定了多元主体参与危机管理的社会化模式。1998年2月,国务院召开全国社会服务联合行动工作会议,要求地方政府逐步建立由主要领导牵头,以公安、医疗、民政、水电气供应等部门成员联动的社会化公共救援体系。1999年4月朱镕基总理在访美期间提出要建立一个统一的城市社会应急联动系统,在此号召下,广西南宁于2001年11月率先组建了一套以统一应急、联合行动为核心的城市应急联动系统,加速了我国多元联动的危机管理改革步伐。

2003年伊始,一场由“非典”疫情引发的从公共卫生领域波及社会、经济、政治和外交等多个领域的重大突发性社会危机迅速爆发,中央和地方的危机管理机制和能力面临前所未有的严峻考验[13]。这场危机凸显出在多元主体联动参与的基础上,增强快速响应和及时管控的重要性,也暴露出一些地方政府在“管理思维”下主动应对能力不足的潜在问题。因此,“非典”成为我国建立健全应急预案、应急体制、机制和法制的重要契机,疫情结束后制定的相关国家突发公共事件应急预案迅速进入国务院、各级政府和各部门的议事日程[14]。2003年5月,国务院首先出台了《突发公共卫生事件应急条例》,为各地“非典”疫情的应急响应提供制度指导,迅速扭转了地方政府在疫情防治中的被动局面。2003年7月,在全国防治非典工作会议上,胡锦涛总书记和温家宝总理共同指出要健全我国应急机制,增强处理和管理危机能力,做好应对突发事件的各项准备,加快完善我国危机管理的制度框架。2003年10月,党的十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,进一步提出要“建立健全各种预警和应急机制,提高政府应对突发事件和风险的能力”,标志着我国从危机管理迈向了应急管理发展阶段,并由此奠定了在应急体制改革中倒逼应急能力建设的改革基调。

(三)治理前置、完善体系为主的应急管理阶段(2004—2012年)

进入21世纪后,在全球化的推动下我国主动加强了与世界各国的紧密联系与合作,在吸取更多国外应急经验和教训的同时,从制度设计层面突出了预防为主、治理前置的应急目标,并加快了完善应急体系的顶层规划。2004年4月,国务院办公厅印发《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》,督促各部门和地方政府落实应急预案的具体原则和制定策略,通过预案、体制、机制、法制等一系列制度框架的出台,加强危机的前置性预防和预案准备工作,实现应急管理从“被动应对”向“主动预防”转变的重心调整。2004年9月,党的十六届四中全会出台《关于加强党的执政能力建设的决定》,再次强调“建立健全社会预警体系,形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制,提高保障公共安全和处置突发事件的能力”,督促政府应急体系的加快建设,并突出了应急能力在党的执政能力中的重要地位。2006年1月,国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》,首次以政府规范性文件的形式确立了各级突发性公共事件的分级分类方法以及相关应急预案的总体框架,标志着我国较为完整地形成了一系列从国家总体应急预案到专项、部门和地方政府的应急预案体系,完善了中央和地方在应急制度上的系统性和规范性,在应急管理中凸显出治理前置的建设要求。

2005年10月,党的十六届五中全会通过了“十一五”规划建议,首次把“安全发展”纳入我国社会主义现代化建设总体战略当中,并确立相应指导原则和方针,开启了我国在顶层设计中完善应急管理体系的又一阶段。2006年4月,国务院办公厅设立国务院应急管理办公室,以设置常态化应急办的形式,统筹协调应急管理中的其他议事机构,加强了综合性危机治理的组织建设。2006年6月,《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》中指出,要“健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制”,强调了应急管理中的“关口前移”,对常态化应急准备工作提出建设要求,进而实现主动预防与被动危机处置、常态与非常态管理的有机结合。2006年10月,党的十六届六中全会中正式提出建设“一案三制”的应急管理体系,明晰了我国完善应急管理体系的重点方向。2007年6月,国务院在《关于全面加强应急管理工作的意见》中提出,要开展对各类突发性公共事件风险隐患工作的排查普查和监控,加强信息报告和预警工作。2007年8月,全国人大审议通过了我国应急管理的基本法——《突发事件应对法》,奠定了其在应急管理领域基础性、综合性的法律地位,贯彻落实了党中央在应急管理工作中的一系列决策部署,表明我国依托“一案三制”的顶层设计,逐步完善了应急管理的制度化、法制化和规范化。但由于组织形式上未摆脱自上而下行政命令式的政治动员,导致基层部门的执行动能不足和责任意识薄弱,一些地方出现了应急指挥机构运转僵化、应急预案形同虚设、应急资源调配迟缓、信息沟通机制不健全等问题[15]。因此,这一体系在遭遇2008年南方雪灾和汶川地震以及三鹿奶粉安全事件、云南阳宗海水环境污染事件等突发公共事件的挑战后,引发了国内对基层应急管理在制度供给和执行能力上的进一步反思。2008年10月,胡锦涛总书记在全国抗震救灾总结表彰大会上提出要“全方位推进应急管理体制和方式建设,显著提高应急管理能力”,加快了我国补齐应急管理能力短板的建设步伐,也正因如此,2009年国际金融危机、H1N1流感疫情、乌鲁木齐暴力犯罪事件和2010年青海玉树地震、甘肃舟曲特大泥石流等重大危机能够高效处置,并在实践中有效检验了“一案三制”为核心的应急管理体系。2010年10月,党的十七届五中全会通过了“十二五”规划建议,肯定了国内在连续遭遇突发危机下的治理成果,并提出要继续坚持“兴利除害结合、防灾减灾并重、治标治本兼顾、政府社会协同”的应急方针。2011年11月,国家安全生产监督管理总局首次出台了《安全生产应急管理“十二五”规划》,作为政府部门针对应急领域的第一次中长期规划,一方面突出了预防为主的管理理念和不断健全“一案三制”为核心的制度完善要求,另一方面加强了应急工作的战略规划,从全过程统筹发展角度改变了长期以来分散的应急规划格局。2012年11月,党的十八大报告中提出要“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”,通过围绕源头防范和化解不稳定因素的制度完善,实现“以源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”,勾勒出我国公共危机治理在制度完善中走向成熟的发展方向。

(四)源头防范、综合应急为主的危机治理阶段(2013年至今)

党的十八大以来,我国开展了一系列围绕国家治理能力和治理体系的现代化建设,作为国家治理体系和治理能力的重要组成部分,推进公共危机治理的现代化发展被摆在了更加突出的位置。然而,伴随人口集聚的城市化和由此带来的居住空间压缩、公共财产集中,公共危机中新的灾害源、危机源相互叠加,为新时代我国公共危机治理带来更为复杂的治理格局。在这样一系列非传统安全的严峻挑战下,如何从较为基础的制度层面推进公共危机治理的整体现代化,从源头规避掉潜在风险和可能发生的危机事件,真正把安全风险解决在萌芽之时、成灾之前,成为我国公共危机治理亟需回应的一个新难题和新任务[9]。2013年11月,党的十八届三中全会在部署全面深化改革中特别强调了国家安全问题,指出我国在防灾减灾救灾体系建设中存在的不足,提出了向源头防范、减轻风险转变的改革方向。2014年4月,习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上首次提出总体国家安全观,将源头防范化解公共危机、维护国家安全提升至国家战略的全新高度。2016年12月,《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》中提出了“坚持以防为主、防抗救相结合”的基本原则和综合减灾的发展要求,强调了源头预防、关口前移的改革重点,指明了防范、化解和减缓各种风险及其危害的工作重心。2017年1月,国务院办公厅印发《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》,再次指出要“坚持源头治理、关口前移”,通过“强化预防与应急并重、常态与非常态结合”,最大限度完善全过程的风险管理。2017年10月,党的十九大报告将“防范化解重大风险”摆在了必须打好的三大攻坚战首位,在执政本领中凸显出增强驾驭风险的重要性,科学完善了我国在新时代背景下以加强源头防范推进公共危机治理现代化的目标取向,实现最大限度地规避危机给国家安全和公共安全带来的风险挑战。

2018年4月,在中共中央《深化党和国家机构改革方案》的部署要求和大部制改革的共同推动下,国家应急管理部正式挂牌,将自然灾害和事故应急等多部门的职能与资源进行整合和优化,破除了以往应急管理中“多龙治水”的分散格局,建立健全了我国统一指挥、权责一致、权威高效的综合危机治理体系,有效增强了公共危机治理的系统性、整体性、协同性。2019年10月,十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,在完善我国社会治理制度中强调要“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制,优化国家应急管理能力体系建设,提高防灾减灾救灾能力”,对我国综合应急治理体系下的制度变迁提出了新的建设要求。2020年10月,党的第十九届五中全会出台“十四五”时期经济社会发展主要目标,明确提出要把“防范化解重大风险体制机制不断健全,突发公共事件应急能力显著增强”,将构建综合应急体系上升至国家战略和社会总体目标层面,强调了公共危机治理与国家治理的同步发展和战略匹配。2021年12月国务院印发《“十四五”国家应急体系规划》,提出未来要继续在公共危机治理中突出源头防范,完善“领导体制、指挥体制、职能配置、机构设置、协同机制更趋合理”的综合应急治理体系,并形成“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制”,标志着我国在更加科学、现代、综合的应急体系建设中实现了公共危机治理的成熟发展。

三、我国公共危机治理的显著特征

现代社会中,公共危机治理已成为世界各国所必须面临的现实问题。尽管有关公共危机治理的研究和公共危机治理体系的建设重点各不相同,但我国在以“一案三制”为核心的制度变迁中实现了由“行政化单项应对”向“社会化综合应急”的巨大转变,统筹了长期以来分散管理的应急工作格局,加强了应急管理的顶层设计,迈向了更加有力、有序、有效的公共危机治理。梳理我国公共危机治理的演进脉络，可以清晰看到一些与他国不同的显著特征,正是这些显著特征支撑着我国公共危机治理的现代化建设,同时也能够帮助我们更好理解中国特色应急管理体制的发展逻辑。

(一)在制度嵌入中实现“管理”向“治理”跨越

制度嵌入是行为规范、治理期望和价值的创建与融合过程,只有将公共危机治理纳入制度化的轨道,才能保证突发事件应急管理的正当性和高效性。以美国为例,其主要通过法案的制度嵌入来界定联邦政府和州政府在紧急情况下的职责和权限,建立了以《国家安全法》《全国紧急状态法》《灾难和紧急事件援助法案》为核心的公共危机治理体系,实现了从“民防”向“治理”的转变。此外,日本是在《灾害对策基本法》的制度体系下针对各级政府制定了防灾基本计划、防灾业务计划和区域防灾计划等,实现了从“防灾”向“治理”的转变。我国在以“一案三制”为核心的制度嵌入中,将危机治理的重心由“应急响应”转向“常态防控”、治理模式从“被动回应”转向“主动预防”、治理手段以“法律规范”替代“行政命令”、治理职责从分散的各职能部门转为集中由一个综合机构统筹负责,实现了危机“管理”向危机“治理”的跨越。新中国成立后,为了摆脱“有灾必有荒”的灾害应对困境,我国构建了单项应对、部门负责的管理模式,这种被动管理的本质是行政命令干预下的事后补救,缺少了应急制度上的主动安排,导致防范危机的意识淡薄、条块分割严重、部门协调不力等弊端,并在2003年“非典”疫情的初期防治中集中暴露。为了解决政府部门在危机管理中的体制性、结构性弊端,我国明确了以实现治理为核心和制度嵌入危机全过程的发展方向,从结构上为我国危机“管理”向“治理”跨越提供了必要条件。一方面,以治理为核心的制度嵌入可以让治理主体及早采取有序、持续、可预期的治理行为,根据制度规则做出制式反应,以制度的稳定性化解公共危机的不确定性。另一方面,以治理为核心的制度嵌入要求在第一时间介入风险演变为危机的临界点,倒逼应急关口前移,将危机治理聚焦于风险演化阶段,把问题解决在萌芽之时、成灾之前,从而有效推动了不同层级政府、公共部门、企业和社会组织培育危机预防思维和协同应急意识。

(二)在体制改革中倒逼应急能力建设

体制改革是推动政府职能转变、优化政府机构设置的重要抓手,通过改革推动政府部门的权责一致、不断提高行政效能,为促进经济社会发展安全提供了稳定的体制机制保障。以美国为例,其主要通过扩充联邦应急管理署从“民防”到各类危机应对的职权范围,从而衔接联邦组织间、应急管理署与国会委员会之间、国会与各州和地方政府在危机治理中的复杂关系,打破联邦机构不同部门之间的组织壁垒,带动了联邦政府和州政府在应急能力上的专业化和规范化建设。此外,日本针对不同性质的危机成立了中央、都道府县和市町村三级危机管理机构,强化了中央和地方、部门与部门之间统一指挥、分工合作的应急能力。我国依托行政管理体制改革的整合与深化,针对传统危机治理体系中的部门分割、“多龙治水”等困境,解决其在治理过程中存在的临时性、非程序性、协调不畅等问题,着重组织并整合以应急职能为核心的多个部门,从职责同构的整体性功能角度出发推进应急能力的专业化和系统化建设。在我国公共危机治理体制的早期改革中,2003年10月《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要“建立健全各种预警和应急机制,提高政府应对突发事件和风险的能力”,从而明确了通过体制改革带动应急能力建设的总体方向。2006年出台的《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》中,针对公共危机治理的体制改革方向进一步指出“健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制”,并在同年设立了国务院办公厅下属的应急管理办公室,成为我国危机治理体制改革中第一个应急专职机构。遵循这一特征,分类管理、分级负责、条块结合和属地为主的危机治理体制改革逐渐得到深化,中央和地方在专业化的应急能力建设上也得到显著提升。2018年我国成立了应急管理部,极大地增强了公共危机治理的系统性、整体性、协同性,克服传统运动式治理在初期反应僵化、动员响应成本高等问题,从治理体系的结构优化和整合入手倒逼治理能力的进一步提升。可以看到,我国公共危机治理的体制改革是着眼于传统管理体制下分散管理、部门负责的应急工作格局,以加强应急工作的顶层设计和应急职能的再造整合,实现了应急力量、资源和流程的优化,应急职能、责任和观念的统一,从而显著提升了突发事件的响应速度、应急队伍的专业化水平和公共危机的治理效能。

(三)在治理网络中叠加多元主体联动

治理网络是基于对政府与市场、政府与社会、政府与公民关系的反思,在追求效率的同时还诉求责任、公平、公正等多元价值,是一个政府主导的、联合非政府组织的、全社会高度共同意志应对公共危机的正式组织体系暨制度化的合作网络[16]129-140。以美国为例,其在“9·11”危机后形成了社区及市民为应急主体的公共危机治理网络,通过制定一揽子合作伙伴计划,强化社区和市民的防灾抗灾能力,从而在应急预防中发挥自我管理、自我培训功能,在应急响应中发挥短平快的专业化优势,在灾后恢复中迅速集聚社会资本帮助重建。此外,英国在《全民防护标准》中明确规定了各类社会机构需要进行年度应急培训和演习的计划,并辅之以及时的绩效评估。改革开放后,我国针对传统单一的应急管理组织体系在反应僵化、应急预案落后、沟通机制不畅、应急资源不足、危机重视度不高、事后恢复低效上的弊端,吸纳并整合包含居委会、社区居民、社会组织在内的多元主体,培育包容性、参与性、权责并重的社区风险分散机制,进而搭建一种能够广泛动员并激励社会多元主体联动的公共危机治理网络。2003年“非典”疫情过后,我国明显加快了“一案三制”为核心的应急管理体系建设和落实,推动了危机治理结构愈加趋于扁平化和开放性,尤其是在中央和各地的应急预案中统筹叠加了包括居委会、社区居民、社会组织、民警在内的社区联防联控、群防群治的常态化和应急化协作,形成多元并重、共存共荣、统分结合的公共危机治理网络,并随着环境条件和危机情势变化实现深度融合,维持治理网络的动态生命力。尽管各级政府仍是各类危机治理资源和价值分配的权威主体，承担着公共危机的主要治理责任,但一个包含政府应急部门、非营利组织、社区居民、企业和国际组织等多元主体构成的动态自组织治理网络已初具雏形。通过及时识别风险并在应急预案指导下统筹协调多元主体开展联动与合作,有效缩减了潜在风险可能诱发的危机概率,弥补了传统危机应对模式下政府应急能力和应急资源不足的缺陷。

(四)在忧患意识中强化居安思危责任

忧患意识在我国古代《周易·系辞下》中被解释为“安而不忘危,存而不忘亡,治而不忘乱”。它要求超越现状提前预估可能出现的风险和挑战,并对风险可能造成的危机进行前瞻性和预防性的预判,进而及早介入危机过程,最大限度地规避或减少危机的产生。由于地震、火山等自然灾害的频发,日本社会对忧患意识的培养和重视较为突出,其以制度化的形式向公众积极宣传并定期组织开展防灾避灾演习、应急展览、讲演会、学生应急模拟等多种应急训练,注重居民自主防灾和居安思危意识的培养,从而提高自救、互救能力。2003年“非典”疫情防控过后,我国在凸显忧患意识的同时培育了预防为主、源头防范的应急理念,切实指导了应急关口的不断前移,并在加强和完善应急预案、做好风险隐患排查等具体工作中进一步强化了居安思危的常态化应急责任。党的十八大以来,习近平总书记在不同场合多次强调了忧患意识、风险意识和责任意识的重要性及其必要性,并将忧患意识与强化居安思危责任纳入公共危机治理和应急管理领域中的指导原则。2012年11月党的十八届一中全会中指出“我们一定要居安思危,增强忧患意识、风险意识、责任意识”;2014年4月中央国家安全委员会第一次会议上再次强调“增强忧患意识,做到居安思危,是我们治党治国必须始终坚持的一个重大原则”;2017年7月省部级主要领导干部“学习习近平总书记重要讲话精神,迎接党的十九大”专题研讨班开班式上号召“全党同志特别是各级领导干部增强忧患意识,做到居安思危、知危图安”;到2021年7月,在庆祝中国共产党成立100周年大会上又继续指出“新的征程上,我们必须增强忧患意识、始终居安思危,贯彻总体国家安全观,统筹发展和安全,统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局”。由此,我国公共危机治理更加注重事前预防和常态化监测预警的重要性,树立并强化了应急有关部门在风险管理中的责任意识,推动危机治理从“被动响应”转向“主动预防”,也为总体国家安全观的顺利践行创造了必要的前提条件。

四、我国公共危机治理的现存问题

我国正处于社会、 政治、 经济协调发展的关键时期, 而发展的客观性决定其本身会引发或潜藏各种问题矛盾和风险, 这对政府的危机治理能力和水平提出了更高的要求。 政府单一部门的治理主体在面对公共危机治理涉及的各个环节、 各种技术中愈显疲态,僵化的行政命令式动员手段难以招架复杂多变的各类新型危机, 暴露出我国公共危机治理在属地责任、 基层动能、 信息共享、 舆情回应等方面存在的问题。

(一)“决策偏差”与属地责任模糊

相较于中央政府在公共危机治理中所代表的集体理性,地方政府出于个体理性可能会出现替换性执行、选择性执行、变通性执行、象征性执行、附加性执行甚至延时性执行等行为,造成公共危机中的“决策偏差”,这是导致治理低效和治理混乱局面产生的直接根源,也是造成诸多公共危机蔓延扩散的主要因素。从公共危机的有效治理来看,这一问题在于分类管理、分级负责的“责任伦理”不够明晰,省以下应急预案中对属地的责任追究不到位,对迟报、谎报、瞒报和漏报突发情况的失职、渎职行为审查不够严格、流程不规范,对当事主体相关的上级行政主管部门和地方政府的责任规定不够精细或覆盖不够全面,从而导致了属地责任归属的模糊不清和“决策偏差”的产生。面对突如其来的公共危机,作为治理主体的决策者应该保持清醒的头脑,迅速组织人员查清危机的真正缘由,准确弄清危机的性质、趋势及发展后果,找到化解危机的有效办法,果敢地作出决策[10]。 在地方预案和专项预案中要明确危机应对过程中的责任主体, 注重将地方管辖区域内的危机应对责任主体进行细分和细化, 保证落实到具体组织甚至是具体的领导者。 以当前我国正面临的新冠疫情这一突发性公共卫生事件为例, 在疫情反复的考验下不少地区能够在精准化疫情流调的基础上做出快速反应和果断决策,通过迅速封控传染源, 及时切断了疫情传播途径, 从而较好地发挥了我国公共危机治理在组织动员上的显著优势。 与此同时, 也有不少地区因为属地防控不当导致新冠疫情的“溢出效应”和“涟漪效应”此起彼伏, 这种治理低效甚至治理混乱的局面充分暴露出运动式治理中决策者由于短视效应造成的“决策偏差”和应急责任不清。 因此, 需要进一步明确公共危机治理中的责任体系,在权责对等、 统筹协调的原则下, 重视自下而上的信息传递和更加精准、 覆盖更为全面的应急预案修缮, 从而在未来更多复杂态势中巩固公共危机治理的高效性。

(二)“千头万绪”与基层执行困境

作为政府治理体系的末端,基层任务繁重,承担着管理、服务、保障以及安全稳定等多重职能,同时,基层人员能够调度的资源有限,在日常工作中基本处于满负荷状态。而作为公共危机治理体系的前线,基层既是突发性公共事件的治理源头,也是公共危机治理体系的“末梢神经”,在公共危机的有效应对和突发性公共事件的应急处置中具有至关重要的作用。一旦面对风险源复杂、专业程度高的新型突发事件,由于基层应急资金不足、人手不够、专业知识和装备匮乏等问题,极易陷入“上面千条线,下面一根针”的执行困境。从公共危机的有效治理来看,问题症结在于基层预案的社会化不足,现有的预案体系未能明确界定和授权社会公众特别是社会组织参与的角色、方式和渠道,公众对数字化的应急手段和智慧应急平台的主动参与和配合能力较弱,应急预案在基层民众的落实上大打折扣,从而最终堆积成为基层的执行困境。一些地区应急预案中的数字化、智慧化平台往往停留在技术和手段层面的更新,忽视了终端面向广大民众。应急预案不仅要规定基层人员如何行动,还要将普通民众的参与能力纳入到政府应急预案的各项规划中,注重发挥社会组织和民间力量在基层智慧应急中的应有作用。当前,疫情爆发后陆续传出“武汉社区工作人员转运病人累瘫在地”“西安疫情街道基层干部进入‘白加黑’工作状态”“长春社区党支部书记每天巡查行走2万多步”“上海社区书记凌晨发文辞职”等事件,这些现象在网络引起大量关注的同时,人们愈加发现本该发挥基层应急的数字化和智慧化实效时却出现了基层人员屡陷执行困境,同时其中人员短缺、资源有限已经成为基层执行困境中最突出问题。

(三)“协同失灵”与信息共享不畅

在现代社会中,危机往往“祸不单行”,它具有的复杂性和动态性特征,需要与之相关的各方面信息与技能,也需要来自不同组织与团体人们的共同努力与协同应对。如果公共危机治理在跨域协同中的工作程序不够明确、信息共享不畅通,可能直接遗失掉危机前期的“黄金”反应时间,从而引发更严重的灾难后果[17]。从公共危机的有效治理来看,这一问题在于现行的各种应急预案、部门预案和专项预案重视条条为主的垂直对接,上下级之间的统一配合基本按照“上令下效”的方式推动,而区域之间协同行动和信息共享上缺乏有效衔接,导致各自为政、各行其是的混乱局面。单一的政府主体在面对危机状态的高度不确定性、无序性和破坏性时,应急资源的有限性和危机的瞬时性会对治理主体的协同应对能力和信息共享提出严峻挑战,使其极易陷入危机决策中的“协同失灵”和“群体盲思”。当前,新冠疫情除了具有传统危机的破坏性、延时性、突发性、流动性等特征外,一些跨地域性、跨部门性特征更为明显,在一些地方政府的疫情防控工作中可以看到,以疫情流调信息及时共享为前提,推进跨区域政府间的合力溯源防控是疫情短时间内得到有效控制的关键助力。然而,由于此类非结构性公共危机的治理时间普遍较长、见效较慢、资源投入更多,导致一些疫情输入地的政府部门或是不重视或是瞒报、不报,出现了“搭便车”“一刀切”等行为,在疫情防控的信息共享、人员投入、资源调动等方面出现“本位导向”“部门主义”“各自为政”,阻碍了公共危机治理在信息共享上本该发挥出的协同优势,最终导致由“协同失灵”引发的疫情扩散风险。因此,需要进一步打通有关应急信息的及时共享,破除地方政府间有形或无形的“信息壁垒”,以构建区域应急利益共同体的形式实现更加高效的协同治理和更为灵活的合作机制,从而防范化解非结构性公共危机的不断扩散和反弹风险。

(四)“信任危机”与舆情回应不当

如何巩固群众对政府治理的信任向来是公共管理理论与实践需要直面的现实话题,传统政府的信任危机与其说是对政府存在的合法性的挑战,不如说是对政府制度设计和公共政策产生的质疑和挑战[18]。公共危机治理中的政府既然是代表公民运用公权力调动应急资源对危机进行预防、应对、恢复的组织,具有最小化危机对公共利益损害的治理责任,那么就需要政府不断建设和完善与危机治理相关的制度安排,并确保公民能够知晓并参与危机治理的全过程,否则会导致社会公众信心不足和对政府信任的下降,从而削弱政府行使危机治理的合法性[19]。在公共危机的治理场景中,政府治理的合法性必须首先得到属地群众的支持和维护,对于舆情的及时准确透明回应就显得尤为必要。从公共危机的有效治理来看,舆情回应主要包含两方面,一是对公众说明危机情势及其进展,二是重点回应公众疑惑和要求,避免滋生并化解谣言,及时公布信息实现“谣言止于知”、鼓励民众增强辨识能力实现“谣言止于智”、完善舆情回应规范并惩罚故意制谣传谣行为实现“谣言止于制”、重视政府公信力维护建构实现“谣言止于治”[20]154-155。当前,移动互联网的普及带来了媒体生态和社会环境的急剧变化,群众关心关注的热点焦点很容易发酵为网络“爆点”,这在某种程度上加大了公共危机舆情的引导和回应难度[21]。而一些民众借助移动互联网平台对某些部门、某些事件提出质疑后,涉事方的回应一旦没能澄清疑惑就会引发次生舆情,甚至连官方回应者本人也成了舆论焦点。部分地区在舆情处置上采用的“删帖”“屏蔽”等措施无疑是避重就轻的,这种回避舆情的做法并不会使得发酵起来的舆情趋于平缓,相反,大量留白会引起更多猜测,加剧群众的恐慌情绪和负面舆论。避而不谈问题所在的声明只会反向引发网民的抵触心理,舆情回应不当直接导致了政府公信力的急速下降,甚至引发“信任危机”。

五、我国公共危机治理的优化路径

公共危机治理是现代社会中与高效能的危机管理体制相对应的一种现实选择,要实现我国公共危机治理的长效发展,必须首先解决好公共危机治理中暴露出的“痛点”“难点”,从压实属地责任、加快数字赋能、推进跨域协同、规范舆情回应着手,推进中国特色应急管理体制的现代化发展。

(一)压实属地责任,完善省以下应急预案编修

我国自2006年就开始实行“分级负责、属地为主”的应急管理体制,但在公共危机治理的现实情境中,“提级管理”的做法屡见不鲜。例如,县域内的突发性公共危机可能会报请市级政府来接手指挥,市级层面出现公共危机时会由省级政府接手相关应急工作,而一个省出现公共危机时中央政府也会派驻工作小组进行指导监管。尽管从传统政府治理角度来看“属地为主”和“提级管理”二者之间并不冲突矛盾,且应对公共危机往往既需要属地政府的努力,也需要上级机关和部门的作为，但这很可能会导致公共危机治理中属地责任的不清与模糊,最终出现由于“提级管理”而引发的“决策混乱”情形。公共危机治理一般需要投入大量人力物力和财力,而在各地的应急预案中只会规定本级政府在危机应对中的职责所在,一旦缺乏足够的资源投入或超出本级政府的治理能力和权限,有些属地就容易“避责”“躺平”“甩锅”“推责”等,属地责任可能落空[22]。因此,要提升地方政府属地管理的防控能力和决策灵活性,并构建问责与激励相平衡的应急责任机制,避免单方面强调属地责任[23]。同时,要加速完成省级各专项预案和省、市、县各类应急预案的编修,明确各类突发事件中属地应急责任,推进乡级(街道)和村(社区)级预案修订工作和应急预案体系,规范各类突发事件应急预案管理,从制度设计和组织体系角度预判应急中可能需要的一切资源和力量,确保最大限度地防患于未然[24]。

(二)加快数字赋能,关注基层智慧应急实效

数字赋能下的政府数字化建设已然成为我国地方政府下一步的改革重点和发展方向,这对于政府治理能力也提出了一系列新型考验。依托数字赋能实现地方政府的数字治理不单单是一个政府治理手段上的技术革新,也需要对数字治理背后涉及的数据采集和信息共享提前做好协调。同时,不同部门间的信息对接、联动和协同还需要做好相应匹配,最终才能保证数字技术顺利落实到提升政府治理能力的现代化。而一旦政府部门间的数字联动出现问题,就会直接影响政府数字治理的整体效能和最大效益。长期以来,应急手段的科学高效、智慧应急的有效落地一直都是重点难题。在我国公共危机治理的数字建设中,政府对数字技术的应用水平和能力参差不齐,这与不同层级政府对于数字发展的投入力度、数字应用权力的整合程度、政府部门间的数字协调程度都是密切相关的,但其中基层政府的智慧应急实效最为关键[25]。当前,我国应急管理部积极组织并推动基层“智慧应急”的试点建设,聚焦提高公共危机治理和应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化水平目标,积极探索基层“应急智理”的信息化发展。依托基层“智慧应急”的试点和模式推广,以覆盖应急管理核心业务需求的基层智慧应急实效仍是未来我国公共危机治理的关注重点。

(三)推进跨域协同,搭建区域应急利益共同体

我国公共危机治理体系已具雏形,但在应急协同治理的观念上和体制上仍有不少障碍,阻碍了地区间、部门间的整体协同效应[26]。这不仅需要在紧急或灾难状态下及时协调跨区域政府间的联合防控，而且也要尽快建立一套适应我国政府治理情景的跨区域应急协同治理机制。随着重大突发性公共危机的跨域性、瞬时性、复杂性等特征愈加明显,单靠属地政府自身的应急管理能力和资源保障能力是远远不够的,需要跨区域政府组织、市场力量和社会公众的协同治理,搭建共建共治共享的区域应急利益共同体[27]。其中,共建是区域内相关利益主体共同参与应急体制机制、组织制度和能力建设;共治是区域内相关利益主体要树立大治理观和多方参与的公共危机协同治理体系;共享是推进区域应急公共服务的均等化和标准化[28]。通过培育和形成省、市、县三级跨区域协同、多方联动、一体化和全周期应急协同治理网络,实现应急资源的跨区域、跨时空高效配置,提高地方政府协同处置跨域公共危机的整体能力和区域应急弹性、韧性、持续性[29]。针对可能出现跨域属性的突发性公共危机,属地向周边区域提出加强应急指挥联动和增援需求,启动跨域应急协同响应和应急力量调度,在跨域协同治理的合作实践中不断提升区域应急利益共同体的治理效能。同时,强化区域应急信息的共享联动和互通,以信息互通、密切合作、协同互补为原则,强化区域应急工作联动,实现跨域协同的信息互补、会商研判和应对情况复盘通报,推进应急资源信息共享、远程联动指挥、视频会商、协同救援,为公共危机的协同治理提供数字化支撑。

(四)规范舆情回应,公开透明危机治理流程

公共危机的出现是对政府信任的重大考验,有关公共危机的舆情回应也是重塑或提升政府公信力的重要契机。政府对于突发事件的信息发布是否及时、真实,面对舆情回应是否得当、规范,都成为安抚群众恐慌情绪、遏止谣言扩散的关键因素[30]。一旦权威信息发布的缺位、失位、错位就会误导公众,甚至引发次生舆情和政府公信力的急剧下降。我国各级政府在吸取并借鉴一些重大公共危机舆情事件的经验后,对于舆情信息检测、处理舆情事件和引导公众舆论等方面较为重视,不少地区还将媒介素养纳入领导干部考核的内容。当围绕突发事件产生的舆情信息升温发酵甚至呈现指数级传播时,为了避免舆情带来的恶劣影响就需要政府部门全面监测舆情信息,及时发现负面舆情并重视负面舆情的规范回应。政府在通过主流媒体、官方渠道发布和报道重大舆情事件时,除了要及时准确地向公众传递事件的最新进展,还要科学解读每次舆情事件背后产生的根源,在舆情回应中强化公共危机的归因及归责机制,从而引导公众能够科学、理性地看待危机事件[31]。公开、透明是最好的舆情稳定剂,通过公开透明政府的危机治理流程,借助政务新媒体的科学阐释、主流媒体的现场报道、相关专家的研判解读,进而将舆论导向回归到事件本身,并引导公众知晓、配合和参与公共危机治理。

六、结 语

现代社会中自然灾害与非传统安全领域的社会风险更易叠加,孤立的公共危机可能引发连锁反应,偶发的公共危机可能成为频发状态,局部的社会冲突可能酿成全局危机。回顾梳理我国公共危机治理的演进脉络,分析现实公共危机治理情景中的问题并明确优化路径,是实现公共危机治理能力和水平现代化的必要回应和必然选择。深化此项工作任重道远。