政府购买社会组织环境服务中引入PPP模式的困境与应对

赵晓雯

(中共杭州市临安区委党校，浙江 杭州 311300)

良好的自然环境是人类生存和发展不可或缺的空间载体，是进行一切社会经济活动的前提，是社会持续发展最为重要的基础[1]。中国社会经济稳定发展，然而，随着社会财富不断增长、工业化和城市化进程的不断推进，未能避免环境形势步入“局部好转，总体恶化”的阶段[2]，环境危机逐步显现出来。受传统的大政府思维和环境治理问题外部不经济性的影响，环境保护与治理成为政府的天然职责，政府在进行环境治理时面临着更大的压力和挑战[3]。2016—2018年，全国财政生态环保相关支出规模累计近2.5万亿元，2021年，全国财政生态环保投入达8210亿元，然而污染重、损失大、风险高的生态环境状况尚未根本扭转[4]，环境保护与治理思路亟待变革。政府购买服务被业内认为是环境保护新常态下较为有效的治污模式[5]。2013年9月，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。2014年4月，新版《中华人民共和国环境保护法》表决通过。2014年底，财政部印发《政府购买服务管理办法(暂行)》，在国家层面首次明确将环境治理纳入政府购买服务治理目录范围，政府购买环境服务成为我国政府寻求环境治理变革的关键性一步[3]。

政府购买环境服务在我国的发展能否一帆风顺，又该如何为其保驾护航？PPP思维被认为是推进政府购买环境服务发展的有效模式[6]，也是对实践问题和公众需求的回应。2014年12月，国务院办公厅发布《关于推行环境污染第三方治理的意见》，提出在环境污染治理中引入第三方，坚持市场化运作，促进环境服务业的发展。2017年7月，财政部、住建部、农业部和环保部等部门联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》，指出在政府参与的新建污水、垃圾处理项目领域全方位引入市场机制，推进PPP模式应用，以提升环境公共服务质量，深入推进供给侧改革。《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》(2018年)、《关于构建现代环境治理体系的指导意见》(2020年)等均强调要统筹政府与市场的关系，创新环境治理模式，助推生态环境价值化。据财政部“政府和社会资本合作中心”统计，截至2022年4月，全国PPP综合信息平台管理库中的污染防治与绿色低碳项目已达5929个，投资额5.7万亿元。其中，生态建设和环境保护项目累计达955个，位列第三，投资额和签约落地项目投资额分别达10677亿元和8801亿元，均位列第四。由此可见，推动构建“政府购买环境服务的PPP模式”是解决我国环境治理供给缺口的重要思路，为社会资本进入大环境市场提供了更多机会，是环境服务的一种替代性创新供给方式[7]。本文在对宁波、南京、苏州等地典型案例调研的基础上，探究在政府购买环境服务中导入PPP模式的价值，研判在政府购买环境服务中引入PPP模式的风险与挑战，并据此设计相应的政府治理思路，提出愿景与建议。

一、政府购买环境服务中PPP模式的引入

从我国环境治理的政策工具演进历程看，起初以使用单一规制性政策工具为主，20世纪80年代开始使用市场性工具，90年代开始使用自愿性工具。从我国生态环境治理领域来看，已形成规制性工具、市场性工具和自愿性工具相结合的“混合型”政策工具体系，但在地方实践中仍存在以规制性工具为主的路径依赖和实践困境[8]。我国环境政策演变规律表明，随着时间推移，政府与企业、社会的关系在逐步趋向一致，自愿性政策成为发展的必然(见图1)[9]。

图1 环境管理政策变化矩阵图

我国环境政策工具的变迁史，也是环境治理过程中政府与社会资本关系的演变史，政府与市场、社会的关系从“权威—服从”逐渐走向“契约—合作”，多元投资与合作成为环境保护领域的主流。政府购买环境服务已成为我国经济新常态下促进环境治理与保护的主导治理工具[3]。在市场机制作用下，将环境服务生产与供应相分离，政府与社会力量签订服务合同，政府依据服务的数量和质量向其支付费用，以满足环境治理的需求。生态环境服务具有项目体量大、专业性和综合性强、复杂程度高、投资期长、投资成本高、风险高等特点，对环境服务供给质量提出了更高要求。但当前我国政府购买环境服务处于初级阶段，范围不明晰、资金使用范围受限、服务质量难以量化评估、操作随意性较大、缺乏第三方管理机制等问题依然存在，导致政府购买环境服务的实践动力不足，掣肘着我国政府购买环境服务的推进与发展。

PPP模式被认为是另一种环境治理的创新方式，为政府购买环境服务提供了全新思路。政府购买环境服务中引入PPP是为了更高效地提供生态环境治理服务，包括环境治理服务和产品生产服务，引导、激励社会资本参与环境公共服务的供给过程，政府相关部门和社会组织、企业等第三方建立契约关系，以实现双方在环保领域的合作。该模式在我国已有一定的应用与实践，比如宁波市引入政府依效购买服务模式开展城市内河治理项目、苏州市吴中静脉园垃圾焚烧发电项目、常州市新北区生活垃圾焚烧发电PPP项目、镇江市海绵城市PPP项目、池州市污水处理项目等。该模式于我国实践来说更具适用性和可操作性。一是有利于“引资”，实现投资主体多元化，减轻财政负担，减小了其隐性举债的可能性[10]。二是有利于“引智”，可以通过组建高质量的生态环境治理服务的载体(SPV)，以整合各种环境治理领域的专业资源，完善生态环境治理服务结构，具体包括拓展环境服务购买范围，增进购买服务的多样性，激发环保产业市场活力，培育专业性社会组织，引入先进的设备、技术、人才，形成资源集约、专业化、精细化发展的环保产业市场[11]，加速推进环保产业高质量发展，最终提高环境服务供给的效率和质量。三是有利于“引制”，嵌入市场竞争机制、风险机制等，优化风险分配，实现利益共享、风险共担，同时促进政府、企业与公众的角色转型，实现真正意义上的合作治理(见表1)。

表1 政府购买环境服务中引入PPP模式的优越性

二、政府购买环境服务中引入PPP模式面临的困境

政府购买环境服务中引入PPP模式具有诸多优越性，但是政府购买环境服务仍处于亟待规范和指导阶段，购买内容主要集中于购买环境治理下游服务，以政府扶持性行业为主，多集中于污染数据监测服务，购买和合作资源集中于少数城市。将PPP思维引入购买环境服务还处于初步探索和尝试阶段，存在诸多问题与风险。

(一)配套政策供给不足，法律法规亟须完善

相关政策体系和法律法规落后于地方实践，缺乏统一的流程规范和政策指导，未能形成制度化的购买和合作机制，极易导致“过程风险”。一方面，预算管理制度、财政等配套制度滞后。由于环境服务需求增长，环保服务市场的开放度差、市场发育不完全、竞争不激烈、集中度不高，部分环境治理服务尚未纳入预算管理的范围，购买服务资金来源不确定[12]。另一方面，相关法律法规不完善，缺乏规范性指导。关于生态环境细分领域的法律法规，在生态环境法律领域，已制定或修订长江保护法、固体废物污染环境防治法、海洋环境保护法、环境噪声污染防治法等，但排污许可管理条例、生态环境监测条例、环保信用评价管理条例、新化学物质环境管理办法等尚待建立健全。在政府购买环境服务的项目管理上，以《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》等综合性政策为主要依据，污水、垃圾、黑臭水体生成、处理等4个行业成为目前生态项目绩效管理的研究重点，但尚未建立符合各地区情况的生态环境细分行业绩效指标体系和评价方案。

(二)融资制度尚未完善，回报机制亟待建立

融资渠道和回报机制尚未建立和完善，投融资体制领域的政策、法律、社会、金融及信用环境尚未成熟，可能使PPP模式的实践在源头上陷入困境，极易产生“源头风险”。在融资制度方面，政府购买环境服务的资金来源不确定，融资制度尚未完善，政府补贴等补贴机制尚未健全，专项资金池等融资保障措施尚未建立。尤其对于建设周期和运营周期较长、经营收费不能覆盖成本的环境保护与治理服务，在完成SPV初始融资行为后，融资渠道存在单一性和不稳定、非常态化的风险。在长期建设中，汇率变化等因素也会对环境服务项目的融资产生一定负面影响。在利益回报机制方面，生态环境领域缺乏合理的系统性定价、调价机制，尤其是环境服务类别多而杂，难以理顺不同种类的环境服务及其收益水平，因此投资回报水平无法找到有章可循的规则或规范，利益共享机制暂未明确。而环境保护类服务的盈利模式深受技术升级、设备更新、人工成本上涨、排污标准革新等因素影响，极易导致资金链断裂，造成未来履约困难。

(三)准入机制尚不健全，环保行业表现疲软

环保领域市场准入机制不健全，社会组织的发展动力不足，环保产业市场疲软，极易导致“前期风险”和“过程风险”。首先，我国环保产业市场准入机制不健全。生态环境领域市场准入清单不明确，存在隐性门槛和限制条件，存在不利于公平竞争的市场准入政策措施。其次，我国环保产业行业已从“增量市场”转为“存量市场”，大体量的生态环保企业较少，其中民营企业数量也较少，极易在资金问题上遇到阻碍而产生资金链暴雷。国企凭借其较强的融资能力和资源集聚能力，占据环保产业的主要市场。整体而言，我国生态环境服务市场领域存在强势国企及强势社会组织占比较高的态势，极易产生“马太效应”风险，进一步导致环保产业市场竞争力不足，环保社会组织发育缓慢，市场体系发育不健全，加剧政府可选择服务范围的受限制程度。同时，承接主体的资质、环境服务质量与效率无法得到有效保证，极易诱发购买环境服务特别是PPP模式引入的潜在风险。

(四)制度缺失监管缺位，评估亟待精准科学

监管评估机制是政府购买环境公共服务PPP模式高效运行的重要保障。政府作为委托人，社会资本作为代理人，极易在利益冲突、信息不对称及政府人员存在自利性的情况下，在监管环节诱发风险，这不仅会增加监管难度，甚至会导致监管失败[13]。监督制度缺失、监管缺位、评估体系不精准、不科学，极易诱发“过程风险”和“结果风险”。第一，监管法规政策供给不足。中央和地方政府在不断探索和推进政府购买公共服务监督评估环节的法制建设，针对性地出台了一些法律法规，比如《关于推行环境污染第三方治理的意见》《关于支持环境监测体制改革的实施意见》《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》等，但现有的监管政策多为宏观导向、原则性的条款，实践操作性条文还有待细化[14]。第二，以内部监督为主，缺乏外部监督。内部监督评估主体多为上级管理部门、购买部门等，第三方监督机构监督缺失且独立性不足，社会公众参与评估的有效程度不够，评估结果易缺乏客观性与公信力，监管不到位易导致钱权交易等腐败现象，导致提供的服务低质、低效。第三，以结果评估为主，缺乏项目动态监督机制。长期的项目建设运营，面临着动态的社会、经济、政治环境挑战，常态化监督机制的缺失势必会影响项目的迭代更新和效益的稳定性，极易产生“过程风险”。

三、政府购买环境服务中PPP模式的建构

有效应对政府购买环境服务中引入PPP模式的风险与挑战，有赖于体系、制度、主体等核心要素的支撑，针对性防范化解源头和项目前期、中期、后期等全流程风险。只有贯彻新发展理念、强化各方主体责任、激发环保市场活力、建立健全法律法规及科学精准靶向监督，才能推动政府购买环境服务中PPP模式的引入与全面建构，实现PPP模式在政府购买环境服务中的高效应用。

(一)贯彻落实新发展理念，建立宏观创新体系

针对生态环境服务自身的特殊性及环境服务供给面临的困境与挑战，公共部门和私人部门之间的联结关系是必然的，也是合乎人心的[15]。政府购买环境服务中引入PPP模式可以弥补单个环境治理政策工具的不足，通过多重政策工具形成合力，实现生态环境治理目标。要贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，重视项目准备阶段、建设运营阶段、监管评估阶段等全流程，以公众、政府、市场承接主体和监管机构为主体，理清思路，创新体系，加快推进政府购买环境服务中PPP模式的构建(见图2)。

图2 政府购买环境服务中PPP模式的构建

(二)强化各方主体责任，强调政府引导协调

明确参与主体的权利与义务，有效界定职能，落实责任，在政府引导下构建互动体系，促进各主体之间的互动协调。政府既是合同的签订方，又是合同履行的监督者。政府需要了解调查公众的需求、加强配套政策针对性、洞悉市场行情、择优选择市场承接主体。市场承接主体要以政府出台的相关激励政策为支撑，加强自身建设，依据合同履行职责，积极吸取外部意见并根据实际情况调整方案，不断创新改进，以公共利益为导向，以公益精神指导其供给过程，提供高效率、高质量的公共服务。社会公众需要表达环境服务需求，反馈评价环境治理成效，实现从被动接受信息到积极参与议程设定、信息收集和决策制定的转变[16]。监督机构需要履行监督职责，强调其独立性，保证评价过程的公开、公正、透明，并及时反馈监督评价结果。

(三)建立健全法律法规，加强合同过程监管

要以高质量政策供给推进政府购买环境服务中PPP模式的实践，建立健全法律法规，建立统一可循的规范，深化推进生态环境全过程监管服务。一是强化配套政策供给。制定生态环境领域政府与社会资本合作的预算管理制度与财政配套制度，省级政府也应根据实际情况制定相关法规，保证法规的有效实施。同时明确PPP模式下参与主体的权利、义务，对项目的准入制度运作流程、投融资制度、合同示范文本、风险分担机制及监管评价方式等关键环节，作出详细的规定与说明。二是健全法律法规。统筹谋划国家和地方标准出台有关安排，推动制定排污许可管理条例、生态环境监测条例、环保信用评价管理条例等法律法规。三是高度重视合同文本的规范与管理。只有持续提升公共服务的合同外包能力，才能有效甄别出适合合同外包的现实条件，进而实现与有竞争力的承包商谈判，并对其实施有效监督，最终提升公共服务绩效[17]。尤其在PPP模式下实施“风险共担、利益共享”，必须对合同的签订、执行情况、修改完善、绩效评估等实施动态管理，规范合同的签订与执行。

(四)大力扶持环保产业发展，构建良性竞争市场

社会组织竞争力不足，在环保服务提供方面表现得尤为明显，促进环保产业与环保市场的发展是当务之急。政府应大力扶持环保产业、社会组织的发展，使之具备提供专业环境治理服务的能力，推动形成综合性的环保产业市场。强化保障机制，把培育与扶持环境服务业作为支撑政府采购服务的重要工作[5]。首先要完善生态环境领域市场准入机制，充实政府购买环境治理服务的目录，激活市场主体活力。要设立生态环境市场领域的准入清单、准入负面清单，废除不利于环保产业市场公平竞争的政策，公平对待各类环保市场主体，在最新中央本级政府购买服务指导性目录中，充实环境治理类服务，出台相应的准入激励机制。其次要从政策制度、财政支持、教育培训等环节入手，建立良性的竞争制度与环境。引导民营资本投向正确的环保市场领域，以平等主体的身份与政府合作，盘活民间资本，从而使民间资本效用实现最大化发挥[1]。通过创新、投资等激励手段，引导社会资本的资金、先进技术和管理资源、优精尖人才向环保行业流动，提升环保产业市场的活力与竞争力，推动环保产业发展与壮大。

(五)健全监督评价制度，科学精准靶向监督

构建多元联动、科学精准的监督评估机制是规避“结果风险”和“监管失败”的重要措施。首先，要加强第三方监督机构的独立性，使其监督独立于政府部门，保证监督机构的独立性，提高监管效率，防止腐败、寻租等现象的出现[18]。其次，要鼓励第三方监督机构发展，积极引导先进技术和管理资源、高端人才向环境服务领域流动，给予专业的社会组织监督机构以财政、政策等扶持，推动第三方监督机构发展。再次，要引进多元评估主体，强调三元主体的共同参与，提高公众参与的有效程度。政府加强自我监督，重视第三方监督机构的作用，建立信息数据库，增强评估结果的客观性与公信力。明确科学评估方法与标准，建立合理的评估指标体系，重视公众满意度、承接主体履行合同的效果、服务的社会效益等要素。最后，要制定相关政策，创建权责明晰的风险分担环境，确保出现问题有明确的问责路径、有明确的责任人和明晰的解决措施[14]，使评估过程公正、透明、公开，避免参与主体发生利益冲突，出现信息不对称，或者因政府人员的自利性带来监管的失败。