社区社会组织参与基层社会治理的合法性研究——以杭州“武林大妈”为例

郭 飞

(湖南大学公共管理学院，湖南 长沙 410000)

一、问题提出

社会治理是国家治理的重要方面，社会秩序的调整离不开社区改良。社区作为社会治理的重要基础，客观上要求多元主体共同参与。与基层重铸的传统乡土中国式熟人社会不同，熟人背景下的基层社会治理更强调法制基础、注重个体意识，其治理理念更希望获得社区居民对本社区利益共同体的认可、对公共产品和公共服务的接受和对社区社会组织及成员的信赖。本文研究背景“熟人社会”是在法制框架下，基于认可、信任、互利互惠，结合社区实际情况，所形成的良性联结和高效互动的高水平社区共同体[1]。

社区社会组织是我国公共行政发展的必然趋势与必不可少的社会力量，其实际发展的路径关键在于互强。社会组织的良性发展需要整合多方资源，加强政社互动，实现协同共治[2]。但实际来看，当前社区治理还存在薄弱环节，一些长期困扰社区治理的难题亟待优化，尤为突出的是合法性问题的实现。组织合法性与地方政府认同和资源支持密切相关[3]。只有被利益相关主体和主体之间长期合作所形成的环境接纳，社会组织才能获得合法性。这包括认可其作为社区治理主体资格与地位、认同其行动和作用等方面[4]。本文关注的问题在于随着社区社会组织的发展，其在参与基层社会治理中的合法性是如何实现的。文章以杭州市下城区“武林大妈”这一社区志愿组织为例，对社区社会组织参与基层社会治理的合法性过程展开探究，进一步解释以社区为单位的熟人背景下，该类组织在提供公共服务、满足民生需求和协调政社关系等方面的现实价值与社会意义。

二、文献综述

(一)社区社会组织的内涵相关研究

国外学者很早就认可社会组织的重要作用。在澳大利亚，社区社会组织如同市场、国家和非正式部门一样，在提供社会和个人服务方面发挥了重要作用[5]。在南非，社会组织开始提倡政策改革，并对国家公民关系的工具性和国家对福利服务责任的废除提出挑战[6]。当然，社会组织治理系统的有效性会受到组织自身面临的内外部突发事件影响，因此在治理方面社会组织面临的问题也层出不穷[7]。面对复杂的发展挑战，各部门和利益攸关方之间缺乏沟通、信任、共同目标、协作领导力和可持续关系等关键要素。若社会组织能够有效管理自身身份，为自身发展创造合法性契机，尝试建立可持续、富有成效的对话关系平台与机制，可能为发展与维持其利益相关者的关系奠基，同时又有可能改变整体社会面貌。

徐林认为，社区社会组织不仅具备社会组织的普遍特性与作用，至少还涵盖以下四个要素：活动范围在社区，服务对象是本社区居民，存在的目的是满足社区居民不断变化的需求，组织成员绝大部分是本社区居民[2]。康晓强从功能视角出发，认为社区社会组织活动空间范围以城市社区为主，权利范围处于政府责权以外，具备公益性、志愿性、自主性、低营利性等特征，在政社关系中起着沟通协调、传达服务等作用[8]。于海利从底层视角出发，定义社区社会组织是随着社区功能的逐步完善而发展起来的新型群众组织形式，介于社区主体组织，以民主为凝聚力，从而实现政社互动与对抗[9]。许亚敏基于解放视角，认为社区社会组织是活跃于城乡社区，承担各类服务、管理与社区营造功能，提升社区自治共治能力的一类社会组织，其中相当一部分具有行政延伸性，具备多元化属性，逐步嵌入社区治理网络当中，开始在社区管理服务中发挥积极作用[10]。学者们从不同方面定义了社区社会组织，并对其定义达成基本共识，即这类组织是参与社区治理不可或缺的主体，成立的目的是服务一定社区范围内的居民，是提供公共服务、完善社会治理体系的组织。

(二)社会组织参与基层社会治理现状研究

现有文献大多集中于对社会组织参与基层社会治理的路径研究，有学者基于政府失灵理论[11]、相互依存理论[12]、多中心理论[13]等分析社会组织获得承认、有序参与和发挥治理效能的过程与机制。宋煜萍在苏州市三个社区实证考察研究中引入社区赋权理论，在案例中呈现社区社会组织参与社区公共事务决策演变过程，表明给予其相应的发展空间，社区社会组织就有能力参与社区社会治理，比如巡查社区、提供社区服务和撬动资源等[14]。与一般社会组织相比，社区社会组织参与社区治理具备特殊优势，有其合理性与必然性。比如熟人社区自带的枢纽属性，联系了基层政府和社区居民，更容易促进社会成员有序参与社区自治。社区社会组织通常自发形成于本社区内部、有联系较为密切的熟人社会网络，这一特征使得社会组织能够更轻松地接近社区范围内居民，在调动社区居民积极性、表达社区居民诉求和维护社区秩序等方面具备独特优势[9]。在梳理相关文献的基础上，我们发现熟人社区模式下社区社会组织地位虽然重要且发挥了良好的治理效能，但在参与基层社会治理过程中一直在寻求身份、参与渠道与运行机制的合法性认同，现有文献对解决此类困境的研究较少。

社会治理的目标是化解社会矛盾、激发社会活力、实现社会公正[15]。我国政府与社会组织之间的合作才刚刚开始，存在较大不确定性与较多偶然因素。政府部门必须意识到，在把自己权力下放给与之相关的自愿接受者的同时，他们也在分担管理社会问题的政治、经济与社会风险。但是政府治理能力的缺乏和世界各地新型公共服务的兴起，要求中国政府和社会组织做好走向合作治理的必要准备。本文将社区社会组织的合法性分为社会合法性、行政合法性、政治合法性和法律合法性[16]，它们分别是社区社会组织萌芽、生存与成长的基础，是走向理性和规范的要件，是自身发展和功能发挥的基本要素，以及是制度化的必备条件。

三、杭州“武林大妈”形成历程

本文选择由杭州市下城区武林街道发起的“武林大妈”社区志愿服务组织为研究案例，分析其从民间组织到正式组织的合法性形成历程，以及推动基层社会治理的实践过程。案例选择基于以下三点：第一，该组织与本文定义的社区社会组织较为符合。“武林大妈”成功注册至今，其相关工作室已实现所在街道社区全覆盖，是下城区打造共建共治共享社会治理新格局不可或缺的组成部分。在时空距离上，相比于其他组织，“武林大妈”志愿者们更熟悉当地情况，能够较好服务所在社区范围内的居民，为其提供所需公共服务，达到完善基层社会治理体系的目的。第二，该案例具备权威代表性。这一社会组织入选新时代“枫桥经验”实践100例，荣获全国巾帼志愿服务“十大优秀项目”称号，其基层治理经验获得官方认可。第三，该案例具备同质推广性。我国社会组织正从追求高速度的发展阶段向追求高质量的发展阶段转型，在杭州市探索社会组织参与基础社会治理的过程中，出现了“武林大妈”这一社区社会组织形式，其成立历经了从非正式组织到正式组织的合法性过程。这一社区社会组织的成员都是生活在其中的普通人，他们充分发挥熟悉路线、熟识状况、熟谙人情的特殊优势，在杭州峰会、亚运会、疫情严防严控等时期都体现了基层治理力量，其合法性经验存在普适性。

(一)雏形：G20峰会期间，街道十八人开启“流动红”

“武林大妈”志愿服务组织雏形最早可追溯于G20杭州峰会召开前夕。当时下城区武林街道18位楼道支部的党员骨干向广大市民发起“护航峰会，守护家园”的倡议。最初她们在街口创建了一个“微笑亭”，为过往行人提供多种便民服务。借助于该区各级党委和政府的引导支持，这一民间志愿组织后续吸引了更多不同年龄段与不同职业的志愿者加入。峰会期间，志愿者们走街串巷，主动参与指路引导和秩序维护等工作，构成了社区街道群防群治的重要支撑。这对建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体产生了积极影响。因“武林大妈”标志性的红色工作马甲与袖章，这支队伍成为峰会一抹亮眼的“流动红”。

(二)成立：形成社区非正式组织，集约式发挥社群功能

社区是指基于情感和共同性，彼此具有认同感、安全感和凝聚力的社会群体。现代社会清晰划分了公私等不同领域边界，但社区仍有中间地带存在融合与冲突。志愿者组织的出现为解决边界问题提供了缓冲，因此基层社会治理体系的建设需要社区社会组织的发展与融入[17]。杭州市下城区志愿组织很早就注重化解社区纠纷。下城区武林街道基于峰会期间积累的经验，开始提出组建“武林大妈”志愿者服务团体的想法。“武林大妈”通过调解邻里矛盾、垃圾处理、小区停车引导、地铁口站岗值班等“小事”，为基层善治添砖加瓦。处于社区和公共社会场所双重场域下，社区矛盾的解决更需要考虑人情世故与法律道德交叉的特殊性。该社区以共同利益为目标，结合个体利益，通过民间志愿组织表达社区集团的利益诉求和动员资源，以解决社区公共问题，而非单纯依赖市场与政府。组织在处理基层矛盾、整治街道问题等方面发挥了基层合力作用。借助凝聚共识目标，组织吸引了更多人加入，其服务功能日益完善。最终，“武林大妈”发展成为地缘共同体概念中，具备提供公共产品、协调基层矛盾和维护社会稳定的中坚力量。通过民间志愿组织的形式，这一初步成立的社区社会组织将更多个体联结为组织载体，极大地提升了社区内部动员能力，拓展了社群吸纳公共资源范围，改善了基层治理运作机制。

(三)困境：生存发展受限，寻求组织合法性

组织最关心的问题是生存，生存问题离不开资源支持[18]。“武林大妈”作为民间志愿服务组织，合法性问题限制了自身从所依赖环境中取得资源的可能性。由于无法生产自身生存所需的资源，相较于正式组织，民间组织面临更大的困难和挑战集中表现在自身禀赋挖掘和外部资源获取等方面。例如作为非正式组织，它无法为企业提供相关赞助的发票，因此企业无法通过正规渠道给予赞助。因为发票等问题，志愿者组织也难以与官方合作。此外，该组织成员以离退休人员为主，但随着“武林大妈”成为杭州公益和志愿者服务的品牌群体，其服务对象对志愿者要求更加多元，对年轻人的需求也越来越大。受限于合法性，组织对人才资源的吸引力不够明显，导致人员年龄结构分布不合理、人员与业务工作不适应、缺乏专职专业人员等问题。共建共治共享基层社会治理新格局的要求，推动了对社会组织尤其是社区社会组织合法性的诉求。全新的治理格局提升了群众对组织合法性重要程度的认知，这是对民间组织除“社会合法性”以外的其他合法性认同困境的突破。

(四)发展：获得组织合法性，助力基层社会治理

2016年，《社会团体登记管理条例(修订草案征求意见稿)》放宽了服务类社会团体的准入标准。同年，“武林大妈公益社会服务中心”作为民办非企业单位成功孵化，取得了法律合法性。此后，“武林大妈”以更具合法的身份参与基层社会治理，这强有力地推动了该社区社会组织的发展。他们坚持以人民为中心的服务理念，搭建政社互动的桥梁，创新基层社会治理新模式，成为社区社会组织成功参与社区治理的典型代表。2019年，“武林大妈”人大代表联络站暨杨小君代表工作室正式挂牌成立。政治身份的赋予进一步提升了组织相应的政治资源，拓展了其融入基层社会治理的网络和机制。2021年，“武林大妈”工作室进驻浙江省人民医院医患沟通中心，实际上承担了社会组织作为第三方的协调功能。“武林大妈”社区社会组织与党政机关和企事业单位的联系进一步加强，优化了社会资源的分配，促进新社会治理体系的形成。

总体而言，“武林大妈”社区社会组织的形成与发展，经历了从基于社区居民自发参与组织活动的非制度化阶段逐步转变为合法有序融入社区治理体系阶段的过程。在这一进程中，熟人社区背景为其提供了社会合法性基础，党与政府为其参与基层社会治理提供了合理、有序的发展空间与政治合法性渠道。同时，该组织的发展需要和面临的现实困境促使“武林大妈”继续寻求行政与法律方面的合法性。该案例基于熟人社区治理模式，社区居民的参与通常是出于社区自身生活需求，并非行政意志或政治立场所迫。参与者作为个人或利益群体，试图降低治理成本同时追求利益最大化。目前基层社会治理结构通常存在泛行政化状况，现有参与社区治理的水平型社会组织通常面临公共性缺乏的困境。对此，“武林大妈”充分发挥熟人社区网络优势，在日常琐碎事务中处理具体矛盾，这明显提升了社区居民参与社区共建共治共享的积极性。基层治理缘由产生于社区内部，治理原则源于法治与政治规范，二者关联较为稳定。后期，现实发展的资源匮乏瓶颈与组织面临的无人才困境驱动该组织转变行动逻辑，促使其由松散自由参与社区治理走向制度化的社会治理共同体建设。

四、杭州“武林大妈”合法性分析

基于过程视角(详见图1)，“武林大妈”志愿者组织合法性的基本逻辑是从服务社群居民获得认可、联结地方社群获得地方政府支持，发展到法律许可成功孵化、地方党组织政治身份认同，进而完成多重合法性的实现、拓展有序参与基层治理的空间，并逐渐成为基层社会治理体系中的支柱性力量与不可或缺的主体。

图1 社区社会组织融入基层社会治理体系的合法性机制

(一)社会合法性

社会合法性也称文化合法性，地方传统、利益联结和达成共识是民间组织成立初期存活下来的基础。“武林大妈”在雏形阶段正是因其调和社区矛盾、维护社群利益而具有不可否认的正当性，这主要来源于社区居民对公共利益与个人利益的协调认同。社会合法性是社区社会组织融入基层社会治理体系的前提。大多数民间组织于成立初期并未经过法律法规登记等正规流程，而是通过传统仪式自发获得社会合法性。从“武林大妈”这一组织的发展历程可知，其公共性、自发性与民间性特征突出，因此拥有高于其他三个合法性维度的社会合法性。在熟人社区模式下，居民之间交往仍有一定距离感。面对社区矛盾纠纷等问题，大妈们凭借地缘优势和沟通技巧等迅速组织起来，为社区居民提供公共服务。“武林大妈”在一次次服务中对社区情况逐渐熟悉，短时间内就能化解纠纷。人才队伍建设对提升组织专有能力、获得社会认可的重要性不言而喻。下城区逐步计划实现调解员队伍结构优化，例如优化年龄结构、学历结构、专业特长和业务匹配程度等。这逐渐得到社区居民的认可，进一步拓展了社会合法性范围。

随着社区内部问题的解决，维护共同利益联结的纽带逐渐隐形，以调解社区纠纷为目的的社区社会组织的社会合法性开始消退。因此，志愿服务者们需要寻找新的介质，以此凝聚更多力量支撑非正式组织的发展，为社区乃至社会提供公共产品和服务。随着维护社区内部公共利益需要的弱化，志愿者们提出了凝聚共识的新目标，即转向关注杭州当地群众关心的民生热点话题，例如加装电梯权益维护、老年活动中心设置等。“武林大妈”志愿服务功能逐渐多元化，服务内容也逐渐从邻里矛盾纠纷调解转向更大范围的社区公共服务，开始了融入基层社会治理的转变之路。

(二)行政合法性

行政合法性的本质是形式合法性。“武林大妈”也具备多样的形式合法性，例如确定了“武林好大妈”网络域名、图案标识符号等。民间组织行政合法性的获得需要某一行政机构以灵活多样的方式将自身行政合法性让渡给民间组织[19]，例如委托授权、实际委派或担任行政领导使符号化等，这主要代表了上级行政组织对社区社会组织的认可。虽然非正式社会组织未被政府管理部门正式纳入社会治理体系中，但其治理效能与社会影响力不容小觑。“武林大妈”吸引了多数熟人社区关系网中的成员，因此这一非正式社区社会组织的价值观念大致相似。该组织成员更容易凝聚共识、获得认同感与归属感。这对于组织结构而言，更容易优化调整，利于稳定发展。因为该组织架构并非一成不变，所以群众表达意见的渠道和方式更加多元，“武林大妈”可以通过自己的品牌窗口如“鲍大妈聊天室”等与社区居民进行沟通，也可以在街口的“微笑亭”为更多群众提供服务。如此，在参与基层社会治理过程中可以更加便捷了解到群众需求，及时治理和完善社会公共服务体系建设。作为非正式组织，“武林大妈”在参与基层社会治理、维护社会稳定中逐渐发挥集约式社区的主体作用。

随着组织的发展壮大，“武林大妈”逐渐吸引了更多个体参与基层治理，并逐渐形成地缘性组织，其影响力也逐渐增加。该组织参与基层治理事宜的合理性逐渐得到了各级行政部门的认可与支持。但考虑到组织生存发展需要，基于理性角度，“武林大妈”自身在不断寻求组织正式化以寻求更多资源。当地政府部门和街道办事处也全力配合，引导组织向正式化和规范化转型，使其参与治理的方式朝着规范化和可持续发展。

(三)政治合法性

政治合法性是一种实质的合法性，这表明民间组织符合政治规范且被官方认可。我国民间组织公共服务的提供都需要具备合法的政治性，政治合法性对于非正式组织的存在具有重大意义。对于“武林大妈”而言，最初这一组织可以借助社会合法性表达诉求，通过行政合法性抵消政府压力，获得发展。但是其他方面合法性的缺失往往会限制自身发展，政治色彩浓厚的管理条例规定限制了其合法性进程。虽然“武林大妈”在性质上被界定为群众自治组织，但为确保自身的政治合法性，通常会保持积极的政治态度主动承担部分政治功能，营造政治合法性的氛围。这一维度合法性途径的获得，主要依靠民间组织与相关部门的交流与沟通。例如为摸排重点疫情地区来杭人员，“武林大妈”每天约有1500人次投入抗击疫情工作。这本应该是政府部门的职责，该组织却主动承担了部分工作，体现了其坚持与弘扬的政治立场。借助此类事件，历经一系列合法性过程，该组织得到了政府政治合法性的认可。

(四)法律合法性

法律合法性是四个维度的核心，在法律法规上整合了其他三个维度的合法性，具备不可动摇的刚性地位。相关条例规定为社会组织提供了以上四个维度合法性的依据。但是对于“武林大妈”这一草根型民间组织而言，达到要求并不简单。与某些“自带”政治合法性的社会组织不同，“武林大妈”需要努力争取实施某些策略才能够获得相应支持。政治符号的赋予与基层党建的拓展使“武林大妈”逐渐拥有了合法的政治身份与政治资源，这极大地提升了其参与基层社会治理效能与优化了网络机制。基层党组织引导“武林大妈”有序参与社群活动。在“武林大妈”正式组织成立之前，基层党组织就通过党建引领社群依法有序调解纠纷，为党群沟通搭建桥梁，逐步将“武林大妈”雏形制度化，吸纳这个社区志愿服务组织到基层社会治理体系中，为后续正式组织有序参与社区治理提供了平台。随着“武林大妈”法律合法性的确立，党组织凭借其完善的网络机制，成功将“武林大妈”这一组织的发展融合到党的组织网络和体系建设中。在这一过程中，赋予“武林大妈”的合法身份昭示着基层党组织的认可。为引导该组织健康有序发展，党组织以“武林大妈”中的党员为切入点，将党支部建立在该组织内部，进一步延伸了基层党建。

五、结论与讨论

本文分析了“武林大妈”这一社区社会组织从非正式化到正式化的过程，可以得到以下结论：第一，基于熟人社区背景，社区社会组织参与基层社会治理“自带”社会合法性。这一特征可为其后续扩张治理范畴奠基。第二，社区社会组织通过争取政治身份、进行意义建构等渠道推动自身多维度合法性的实现，可借助选择、改变和创造环境等拓展合法性实现方式。第三，多维度合法性的互相强化对环境的改变和创新具有重要支持意义。这进一步突出了组织合法性发展进程中，熟人背景的嵌入性。在这一进程中，社区社会组织的发展可能在不同方面的关注度会有所差异，但多维度交互是贯穿始终的[4]。

由此得到如下启示：第一，完善基层社会治理体系，社区社会组织建设需要党建发挥自上而下的引领作用。社区社会组织的政治合法性需要党组织承认，为其赋予身份象征，使社区社会组织有底气融入基层治理中。第二，政府对社会组织的培育要数量与质量并重，为社区社会组织提供正式化的环境与空间。当地政府应在制度方面支持社会组织参与基层公共事务，为社区社会组织的正式化、规范化运行提供良好环境。此外，社区精英的力量不容忽视，上级政府应支持其改造甚至创造更适合组织发展的新环境。政府在积极引导社区社会组织参与基层治理的过程中，要注重专业人才团队培育。只有自下而上地提升社会组织专有性能力，在合法性概念下积极行动，才能够与党政形成合力，获得在社区治理中的结构性位置，搭建党政社良性互动的桥梁。第三，法律是一切合法性的基础。应进一步建立健全有关社区社会组织的法律法规，争创更适宜社区社会组织发展的环境，如联合电子政务平台，打破信息壁垒，助推社区社会组织注册流程简洁化，备案手续便捷化等。

本文选择“武林大妈”社区志愿服务组织这一案例对社区社会组织的合法性实现进行探究，展现社区社会组织在合法性过程中选择、改变和创造环境的方式，这可能对其他社区社会组织的发展具有一定借鉴意义。但是单一案例所描述的发展历程在当下组织合法性模式日趋多元的情况下，只能突出基层社会治理类型的某个侧面，无法构建统一模板，存在一定局限性，有待今后深入研究。