我国地方政府开放数据行动框架的建构进展与展望——基于政策的文本分析

周文泓 代林序 李彦可

（四川大学 公共管理学院，四川 成都 610064）

一、引言

开放数据已成为政府在国家治理能力现代化的目标框架下推进“互联网+”政务的重要行动，并随着数据战略、技术、文化等多方面的发展成为日趋复杂的事务。随着2020年4月9日《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》的发布，数据产业体系建设、数据资产化利用等面临诸多探索空间。随着政府开放数据实践的不断深入，在不同地区、不同层级政府逐步明确建立起丰富的政策内容体系，并依据具体进展优化拓展。围绕政务信息系统整合、政务信息资源共享、公共数据开放等重点倡议，指导、落实政府开放数据的持续行进。因而，从政策视角出发有助于明确我国地方政府开放数据的准备情况、行动进展与方向，并对照行动需求明晰政策有待升级的地方。尤其随着多个地方政府于2020年发布新的开放数据政策，便于了解我国现处于的阶段、发展方向与重点、具体规划，以及不足之处，为实践与理论提供了可了解、可参考、可优化的基础。

关于政府开放数据的研究也日益从是什么、为什么的视角向如何做、如何优化、如何发展的方向深入拓展。例如，当前的研究就涉及政府开放数据资源建设、政府开放数据向公共数据与社会数据扩充、政府开放数据平台的功能升级、政府开放数据利用等。政策作为评估政府开放数据进展的重要指标以及明确实践进展、问题与对策的关键维度，①郑磊、关文雯：《开放政府数据评估框架、指标与方法研究》，《图书情报工作》2016年第18期，第43-55页。②蔡城城、刘新萍、郑磊：《开放政府数据准备度评估:法律法规与政策》，《电子政务》2017年第9期，第41-47页。因而，相关政策的研究一直伴随政府开放数据实践情况而持续展开。一方面，从发达国家政府开放数据政策中提炼适用于我国的可借鉴之处，充实政策内容。③朱琳、张鑫：《美国政府数据开放政策与实践研究》，《情报杂志》2017年第4期，第98-105、176页。④陈美：《澳大利亚中央政府开放数据政策研究》，《情报杂志》2017年第6期，第134-140页。另一方面，面向不同范围与层级的政策文本分析日趋丰富，提出健全我国政府开放数据政策体系并细化专门性政策。⑤洪伟达、马海群：《我国开放政府数据政策协同机理研究》，《情报科学》2020年第5期，第126-131页。⑥陈玲、段尧清：《我国政府开放数据政策的实施现状和特点研究：基于政府公报文本的量化分析》，《情报学报》2020年第7期，第698-709页。⑦陈兰杰、赵元晨：《政策工具视角下我国开放政府数据政策文本分析》，《情报资料工作》2020年第6期，第46-53页。同时，对照政府开放数据实践情况与成效，从内容层指出政策的完善方向，如对数据质量、开放范围、隐私保护、问责机制、促进社会参与等方面提出具体的政策优化建议。⑧钟源：《美国地方政府数据开放政策研究》，《国家图书馆学刊》2016年第2期，第32-41页。⑨杜荷花：《国外政府数据开放平台隐私保护政策的考察与借鉴》，《图书馆建设》2020年第3期，第67-75页。然而，现有研究更多是从微观层面指出政府开放数据所缺的支持，并由此提出完善政策，且所指出的问题多限于政策制定的不足，尚未充分展开内容分析以解答政府开放数据政策的具体内涵以及相应部署的行动，因而面向政府开放数据这样的复杂事务所呈现的分析整体性不足。

因此，本文将对我国的地方政府开放数据政策展开调查，由政策内容解析政府开放数据的行动框架，并对照政府开放数据的理论要求展开分析，从而展望完善政府开放数据行动政策的基本方向。

二、政策收集与分析方案

（一）政策收集

收集范围确定为广义的政府开放数据政策，其中数据既包含政府数据、政务数据，也包含公共数据的相关内容。首先，在各级地方政府门户网站、政府数据开放网站、政府数据开放平台进行相关政策收集；其次，在“北大法宝”法律法规数据库使用“政务数据开放”“政府数据开放”“公共数据开放”“数据管理”“大数据”等关键词进行模糊搜索，并依据法规类别、行政级别等标准进行收集；最后，在百度等搜索引擎以各省市政府机构名称与“政府数据开放”“政府数据管理”等关键词进行组合检索，将收集到的相关政策文本作为补充内容。收集时间截至2021年11月17日，并按照以下条件对政策文本进行筛选：1. 政策文本应由官方机构发布；2. 为充分代表我国地方政府开放数据政策制定的进展，政策发布机构所属的行政级别应为副省级以上，这是由于目前我国政府开放数据总体目标是建设国家数据中心，承载具体行动的关键则是以省级为单位建立跨部门跨层级的政府开放数据集成平台；3. 为聚焦政府开放数据的专门性政策，应选择2019年及以后发布的更具专门性的政策或者部分2019年前发布的与政府数据开放关联性强且规定内容详细的政策。基于以上标准，被纳入研究分析范围的政策文本共45份，2019—2021年发布政策42份，2018年发布政策共3份，其中由省级政府发布的政策共29份，由副省级政府发布的政策共16份。

（二）分析方案

为有效从政策中提炼内容以明确我国地方政府开放数据行动框架，内容提炼的依据对照文献所解析出的政府开放数据行动框架，见表1。

表1 政策分析依据

续表

依据上述的分析框架，研究提取相关内容，并采用文本分析法对所收集的政策进行系统解析，分析过程如下。

第一，政策文本编码。将政策条款作为文本分析的最小单元，按照“政策编号-政策章节-政策条款”的格式对每份政策进行编码，编码过程中需进行语境差异性与内容相关性判断，在特定语境下剔除无效无关条款而保留精确编码相关性强的文本内容，见表2。

表2 政策文本编码示例

第二，政策内容提取与聚类。以单份政策为单位，按照开放数据管理体制、数据开放流程、数据开放保障三要素进行内容提取，依据政策文本内容的原始信息进行概念化总结，并将反映相似内容的政策条款集合归类，见表3。

表3 政策文本提取与聚类示例

第三，政策内容分析。根据政策文本提取结果，主要开展两方面分析：一是从内容层面梳理各地开放数据政策在管理体制、开放机制与流程和保障措施方面的规定所涉及的内容；二是从整体的视角分析我国各地现有开放数据制度框架是否完整，是否符合信息管理要求。由此，识别现有政策体系的不足，从而为完善相关政策提出相应策略。

需要说明的是，政策文本分析由三名研究人员协同开展，每一阶段都经过讨论形成一致意见，从而分别对15份政策进行内容提取和编码。每一阶段的工作完成后，三名研究人员交替核查对方的内容提取或编码结果并标示存有异议之处，经由三人讨论后达成统一意见。

三、行动框架：基于政策内容的识别

经梳理可知：1. 目前大部分地区的开放数据政策包含在覆盖数据全生命周期的政务数据或信息资源管理办法中，政策以数据管理与应用办法、数据共享开放条例等为主要形式，对政务数据或公共数据的管理目标、原则、流程、监督保障等做出行政指导，开放数据往往作为主要内容板块之一或数据管理流程的部分得到规范。2. 部分地区制定了专门的公共数据开放管理办法，对开放数据的管理体制、开放主体、对象、流程、保障做出系统性规划。3. 少数地区面向数据利用角度提及开放数据要求，主要通过面向大数据或人工智能发展的应用条例，将数据开放列入技术应用原则，鼓励政企数据对接融合，并明确流程以规范大数据的开放，推动开放数据的应用。4. 仅部分地区比较特殊，如浙江省以系列政策文件构成方向明确、操作具体可行的完整政策体系，以公共数据开放与安全管理办法对数据开放、利用和安全管理的管理体制、工作原则与基本流程等进行明确；通过公共数据开放工作指引明确开放过程中的具体操作流程、权责部署和绩效考核工作；最后以技术规范对开放平台功能与界面做出详细规范。

依据上述政策，对照前文所得的分析要素，我国地方政府开放数据的行动框架呈现为开放管理体制、政府数据开放流程、政府数据开放保障。

（一）开放管理体制

围绕开放管理体制，主要明确了政府开放数据基本要素，即开放数据的目的、原则、数据对象、开放主体。

1. 目的，引领各地开放政府数据的目的被设定为三大导向：一是政府优化建设，旨在提升地方政府自身治理能力与服务水平；二是发展数字经济，促进数字产业化与产业数字化升级；三是提高社会治理水平，促进协同框架下各领域对社会的治理。

2. 开放原则，以确认政府开放数据的基本要求。半数地区明确开放数据应贯彻需求导向、安全可控、分级分类、统一标准、便捷高效。少数地区如沈阳市、浙江省等更强调对开放数据合法性、正当性、必要性的审视，宁波市、黑龙江省等则注重将开放常态化融入数据开放原则。

3. 数据对象，主要是界定政府开放数据所涉及的范畴及特征。（1）政府开放数据的范畴。狭义上，面向政务数据、政务信息资源和政府数据，其形成主体为各级政务部门或行政机关；广义上，面向公共数据、公共信息资源和社会数据，其形成主体囊括各级行政机关、具有公共管理服务职能的企事业单位、行业协会与其他社会组织机构等。宁波市、青岛市等地还详列了非政府机构职能领域，包括水务、电力、燃气、交通等有关单位，进一步架构纳入公共数据的内容范畴。（2）开放作为数据应有的基本特征。一方面，要求开放数据应具备原始性、可机读、可供社会化再利用的基本特征，促进数据开放利用的标准化、规范化；另一方面，凸显开放数据应具有价值，紧密联系民生需求和商业增值需求来开放增值潜力显著的高价值数据，促成对其二次开发利用形成的新技术和新业态。

4. 开放主体，绝大部分政策规定了开放数据行动主体的具体责任部门及其权责分工，包括数据开放主体和数据利用主体两类。数据开放主体，即各行政机关、政务部门在其职责范围内开展数据开放业务，上海市、天津市等地出台政策鼓励公共管理相关企事业部门、社会组织等按照法律授权提供数据开放服务，以形成多主体协同开放的良性生态；数据利用主体，即公民、企业和其他社会组织，政策赋予其通过开放数据平台获取并利用政府数据的权利，并通过构建利用规则保障其利用过程的合法合规性。除上述两类主体外，已有政策关注到其他利益相关者的重要作用，如各地普遍将网信部门或第三方机构作为监管机构对开放过程进行监督考察。

（二）政府数据开放流程

政府数据开放流程可划分为数据开放前期管理、数据开放获取、数据利用与反馈三个阶段。总体来说，政策对各阶段做了较为全面细致的规定，各地区规范存在普遍性和特殊性。

1. 数据开放前期管理阶段围绕“确认开放内容”开展系列管理活动。多数地区均指出需在本阶段开展以下工作：（1）开放数据分级分类，即划分数据开放类型及其具体范围。当前政策中，开放类型普遍分为禁止开放、受限开放、无条件开放三类，在此基础上，部分地区增加了数据开放类型划分规则及类型转换条件。如杭州市规定所列禁止开放数据经处理后符合开放条件即可列为无条件开放类或者受限开放类数据。（2）开放数据优先级及特殊数据开放确认。在分级基础上，优先、重点开放的数据得以明确。除交通、医疗、就业等民生保障服务相关领域的数据资源外，行业增值潜力显著和具有产业战略意义类的数据也获得重视。此外，对特殊数据尤其是突发事件相关数据的开放，要求负责处置事件的有关部门应依法及时、准确开放相关政府数据，并根据公众需要动态更新。（3）开放目录或开放清单管理。普遍而言，需向公众公开开放目录或清单，并保证动态更新。少数地区还在此基础上提出协商修改规则，如浙江省、杭州市和重庆市。（4）数据处理。即对拟开放的数据进行清洗、加工、脱敏、脱密、格式转换等工作，以保障不侵害国家安全、商业秘密和个人隐私，并以易于获取和加工的方式开放。

除此之外，部分地区为保障开放数据工作的有序性和安全性，增加了以下要求：（1）编制数据开放计划。以北京为例，首先需收集公民及机构组织的数据开放需求，其次应依据需求制定包含数据名称、数据内容、开放时间和更新周期等在内的开放计划并予以公开，最后依此计划按时按量公开政府数据。（2）数据开放审查，即根据数据安全保密相关法律法规审查拟开放数据。如广西、浙江等地设计了针对不同问题的审查程序，关于专业问题的审查应召开专家论证会、涉及相关群体切身利益或公众普遍关注问题需采取听证会和座谈会等方式，公开听取所涉及公众的意见和建议。

2. 数据开放获取阶段需开放主体将数据置于开放平台并设定开放方式，使数据利用主体能依规按需获取开放数据。总体来看，多数地区均指明应在统一的开放平台开放数据。少数地区进一步明确了数据获取方式，包括直接下载、接口调用、通过公共数据平台以算法模型获取、法律法规和国家规定的其他方式四类。具体而言，针对不同数据类型有不同的开放获取规定。（1）对无条件开放类数据，多可通过开放平台下载或以接口调用的方式直接获得，而重庆市规定需经由身份认证后方能通过开放平台或系统获取。（2）对有条件开放类数据，常规来说，数据利用主体提交数据开放申请，并经由审核通过后方可获取数据。部分地区如上海市规定利用主体需签订数据利用协议。此外，浙江省强调受限开放数据获取的公平性，指出不得设置歧视性条件。

3. 数据利用与反馈阶段集中部署开放后的利用规范，鼓励反馈以完善开放工作。政策在数据利用层面普遍提及的内容包括：（1）采取措施鼓励数据利用。除推荐数据利用方向、领域及方式外，资金扶持、应用竞赛、政企合作、成果展示等手段也得以应用。（2）对利用行为进行规范。或提出“需合法合规”的原则性要求，或通过签订协议、备案等方式进一步落实行动。少数部分地区提及了利用违规处理和利用情况反馈的规定，前者如广西壮族自治区对未授权使用、非法滥用、未经许可的扩散和泄露等违规行为要求依情况选择暂定或终止对违规者提供数据开放服务，或依有关法律法规处理违规者。后者则是要求主管部门持续跟踪或利用主体主动予以反馈。浙江省还指出在应用过程中产生的业务数据需回传至平台，以实现数据循环利用。

此外，2020年4月9日《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确将数据定位为生产要素，上海、广东等地的政策从战略层明确指出政府数据应充分融入公共数据，释放公共数据资源价值，涵盖创新公共数据运营模式、健全公共数据管理机制、完善公共数据资源体系、探索公共数据资产化管理等。例如，要求探索公共数据资产化管理，包括建立公共数据资产确权登记和评估制度，探索公共数据资产凭证生成、存储、归集、流转和应用的全流程管理。

（三）政府数据开放保障

多数地区在规定涉及如下方面。

1. 组织架构保障。一是从整体上确定政府开放数据管理主体，多为省市级人民政府，也有部分地区成立专门的数据开放主管部门、领导小组或内设机构进行统一管理。纵向上，各级政府自上而下明确负责公共数据管理的机构或者人员，加强对数据开放管理工作的领导统筹；横向上，同级政府各管理部门统筹、协调其行政区域内政府数据的开放、利用和安全管理，组织制定数据开放发展规划，将数据开放纳入经济和社会发展规划体系。二是强调管理主体的监督保障职能。数据开放利用情况的监管评估工作内容既包括明确开放主体的管理程序和责任，进行开放管理与应用考核评价并公布结果，又包括对利用主体窃取、滥用或者未经许可扩散、留存公共数据等行为的监管。三是建立数据开放专人专岗管理制度，明确牵头负责的内设机构及人员并开展交流培训。四是面向各类主体明确安全管理要求。即确定大数据中心、网信、公安等主管部门的安全管理，以及数据开放主体与利用主体在数据安全方面的义务。

2. 制度建设引导，主要强调要做好标准规范。各省市多要求标准化主管部门会同数据开放主管部门制定公共数据采集、编目、汇聚、共享、开放以及安全管理等地方标准。其中，浙江省已有较完善的数据开放工作指引与技术规范体系，将标准细化至元数据格式、用户对接规范等具体可操作的技术要求。同时，目前在安全管理环节上有更明确的制度要求，如多数地区规定包含安全管理制度、技术防护措施、风险评估与安全预警制度，少数地区如海南省在此方面较为完善，还提出了建立安全审查机制和信用档案制度等。

3. 平台支持方面，政策要求建设专门的数据开放平台或集成数据汇聚、共享、开放等功能的统一平台，实现数据开放渠道可互通、可对接。平台需面向开放主体提供数据管理功能，面向利用主体提供数据查询、下载等使用功能，并保证持续的技术升级、功能迭代与资源扩展。部分地区还强调了透明化、可审计、可追溯的全过程管理或数据调度溯源的功能要求，如上海、重庆、天津和杭州。

4. 资源支持方面，主要强调资金支持多数地区，要求将政府数据开放工作纳入国民经济和社会发展规划，所需经费纳入同级财政预算，为数据开放系统建设、考核评估等拨付资金。此外，还包括倡导创造多元开放环境，通过产业政策引导、社会资本引入等方式，推动产学研用协同发展。建立多元化的数据合作交流机制，引导企业、行业协会等单位依法开放自有数据，促进公共数据和非公共数据的多维度开放和融合应用。

四、优化空间识别：基于行动框架的解析

针对由政策内容所提取的地方政府开放数据行动框架可发现，我国在各地基本确定了政府开放数据的必要性、行动要素、实践内容，政府开放数据得到持续性的贯彻。然而，对照政府开放数据日臻成熟的理论构建，①WORLD WIDE WEB FOUNDATION：“Open Data Barometer - Leaders Edition ODB Methodology - v1.0”，2017年9月15日，http://opendatabarometer.org/doc/leadersEdition/ODB-leadersEdition-Methodology.pdf，2021年05月27日。②复旦大学数字与移动治理实验室：《指标体系》，http://ifopendata.fudan.edu.cn/method，2021年05月27日。可发现政府开放数据作为复合性概念、流程性活动、复杂性体系在政策中未充分界定与规范。

（一）有待凸显开放特质的管理体制

从开放管理体制的建设上来看，尽管基本要素齐全且在政策中对每一要素均有界定，但开放数据的内涵、价值、特性的融合尚待完善。

1. 目的方面，目前政府开放数据从政策上主要服务于政府运行模式升级、数字经济发展以及社会治理优化，更多的是从政府作为主导主体出发。一是政府开放数据可以辅助的多元领域没有得到充分呈现，例如科技、环保等。二是政府开放数据所内含的社会化，即多元主体参与和协同社会建设的要义未有效凸显。这也将影响其他要素的界定以及开放数据其他方面的部署。

2. 政府开放数据的原则偏重数据的形成者、管理者以及发布者，因而原则层面尽管提出要匹配社会需求，但更多地区的重点是在分级分类、安全管理，而非国家治理体系与治理能力现代化这一整体之下所内含的政府数据默认开放为第一原则。因而，大部分地区对政府开放数据更多是“软性”鼓励与推进，欠缺近似“信息公开”的力度。例如，开放数据的合规无条件使用没有在政策中显示，注册的烦琐、数据格式非开放性等问题就体现在了部分开放数据平台的使用中。

3. 数据对象的界定存在两方面的问题。一方面政府数据同公共数据、社会数据的界限不完全清晰，各地用语不统一，仅有少数地区有提供关于分级分类公开的标准与示例。因而，数据的利益相关者、形态、开放程度、开放优先级等缺乏说明，不同范畴的数据之间的边界与融合要求没有得到确认。另一方面，开放数据的基本属性没有得到政策层的直接与完整确认。除少数地区提到原始性、可机读等特征外，对数据可用性、准确性、完整性、一致性、及时性、可获取性等方面的开放特征并没有在政策中予以说明。

4. 开放主体方面，尽管确认了管理主体和执行主体，但提供的依据有限。各类主体面向开放数据的具体职责、权利与义务、相互的权责关系与流程关系，说明有限。例如，政府开放主体内部的开放数据监督者、数据利用主体的权利等均难以从政策中明确规范。

（二）尚需系统补足开放活动的流程

政府开放数据作为过程性活动覆盖开放与利用这两大方面，总体上各地方政府开放数据政策整体仍以推进共享为主，关于利用的规定则相对较少。且即便是面向共享层面的开放，现有政策的规定亦不完整。

1. 开放端缺乏统一标准的流程。一是在数据共享与开放准备上，除少数地区有所提及面向公众需求制定指导开放过程的开放计划、确认可开放数据目录或清单、对拟开放数据开展处理和审核工作等部分开放准备工作外，多数地区并没有具体规定，且有所规定的地区没有提供细化的共享数据准备、开放质量检查、不同开放属性数据的上线、开放数据的申请审核、开放数据的反馈等方面的流程引导。二是开放数据过程中，面向可持续的数据质量维护、开放利益冲突、开放数据平台的运营等，均缺乏系统的指导。

2. 利用端的规则更加缺失。关于利用的内容主要是数据利用服务于经济建设、公共治理服务，对于怎样利用并没有充分说明。从政策对象来看，即使部分政策对利用有相对具体的规定，也主要面向的是政府及公共服务机构、企业、研究机构等利用主体，公众大范围参与的社会化利用未包括在内。从流程本身来看，无论是促进数据利用还是政府开放数据如何实现资产化都没有同步的政策规定。例如，政府数据如何授权运营、如何同其他数据融合为整体的社会数据资源、数据如何交易等均没有具体规定。

（三）尚待拓展覆盖面的开放保障

现有政策在政府开放数据的保障设置上同样有待完善，尤其体现在组织架构和制度建设的设计上。

1. 面向主体协同的组织架构设计不完善。一是从管理主体来看，各地设定的领导机构各有差异，从政府至专门的数据管理机构均有提及，但能促进政府开放数据及时付诸实践的组织设置不完善。例如，政府开放数据不可缺失的数据治理委员会、数据专家咨询委员会等较重要的可实现跨部门跨层级的统筹机构没有在各地得到充分配置。再如，负责开放数据的各政府部门内部的统筹与监管主体没有在现有政策中充分显示，除了广东、上海等地提出设立首席数据官外，多数地区并没有在政策中明确数据管理职能向各业务部门的延伸。二是面向社会的主体机制规定有限，尤其欠缺社会各方作为数据利用者、补充者、利用贡献者的权责说明，如企业、学术机构、公众等开放数据利益相关者，在开放数据中的权利与义务、权责协调、利益保障等缺乏政策依据。数据利用权利方面提供的政策引导有限，数据利用义务方面大多以要求利用主体遵守法律法规为原则，从数据安全保障层面进行主体义务规范，仍有少数地区如青岛、广西、上海对数据利用违规行为进行认定和对应处罚。

2. 制度建设的规定缺乏整体配套的设计思路。这既体现在目前的政策对制度建设的引导没有完整覆盖政府开放数据的各个环节与要素，也表现为政策缺乏对不同性质的政策的配套说明。例如，数据安全性更受关注，少有提及对数据可用性、准确性、完整性、一致性、及时性、可获取性等的具体保障，开放共享与利用因而缺乏更细致的规则和技术标准，如数据脱敏操作、开放利用协议拟定、开放数据的质量、开放数据的元数据方案、数据开放格式规范等并未在各地有政策支持。

五、我国地方政府开放数据行动框架的优化展望

基于上述分析可发现，政府开放数据正由国家层面的战略倡导转向不同地区与部门的实践行动，副省级以上城市相关政策共同呈现出政府开放数据行动框架。然而，目前依托政策所建构的政府开放数据框架并不完整，管理体制、流程、保障三大方面存在的不足有着不同表现，但所显示的问题一致，即政府开放数据行动框架未能完整与深入地体现开放数据的内涵。开放数据侧重面向社会开放，相比之下促进社会利用的显示度不足，因而从数据对象的开放特性、开放流程到开放保障上均有所缺失；开放数据立足于社会治理与数据治理框架，其本质是数据层面对多元主体参与和协同机制的映射，但目前政策所反映出的数据主体机制构建、流程设计、组织架构配置等尚未充分对照这一本质；政府开放数据是复杂性的事务，涉及多个要素、多个方面、多个流程，目前同样没有显著体现于行动框架之中。

因而，根据上述显示的重点共性问题，依托政策的内容规定与设计，提出更系统的政府开放数据行动框架的重点发展方向。

（一）面向社会化利用强化开放内涵，以数据普惠引领行动框架整体升级

政府数据的开放不仅要做到面向社会共享，更要采取有效措施实现数据利用，以满足各领域发展需求。在这一数据普惠的目标引领下，行动框架升级的要点主要涉及以下几方面。

1. 管理体制方面，一是政府开放数据的目的应面向各领域具体说明其价值与应用方向，促进数据利用场景的具体化。例如，可参考北京的《关于通过公共数据开放促进人工智能产业发展的工作方案》引导人工智能产业融合公共数据创新发展。二是政府开放数据的原则应进一步融合开放数据对象及其特质予以设定，即开放数据应无差别、无歧视面向社会各领域不同性质的组织机构、群体以及个人，确保政府在实践中合法合规的前提下从数据价值、开放格式、开放方式等方面最大程度共享具备开放技术与管理特质的数据。

2. 开放流程方面，政府开放数据应立足数据全生命周期，立足政府内部共享、对外开放、向社会融合等场景，细化流程并明确对应的要求。

3. 保障层面，关注政府开放数据的社会化利用，以此为重点完善对开放数据保障的要求，尤其在制度层从数据资源建设、数据开放、数据流程、数据开发、数据使用等多方面建立规则。

（二）立足多元主体协同的治理理念，由政府内外联动机制贯通行动框架

无论是政府开放数据的治理理念还是治理方法，多元主体协同均是关键。因而，其行动框架同样要依托政策，从开放主体确认、流程设计以及开放保障的组织架构设置上，完善的重点在于两大目标。

1. 内部协同层面，建立同一政府下不同职能部门的协同领导机构及其制度。如应倡导建立由多个职能部门共同组成的开放数据工作委员会或领导小组，甚至形成系统的领导协同制度，全面覆盖开放数据相关的职能部门，协调、沟通各方利益与需求，确定权责划分依据及结果并形成一致的目标导向，共同规划政府开放数据工作的发展方向与行动，决策关键性或系统性问题。

2. 面向社会政府应实现内外联动协作，建立多元主体贯通数据开放全流程中的沟通与参与机制。开放准备阶段，明确利用主体需求的调查方案，以改善数据开放质量，提高数据用户需求相互之间的匹配度，同时鼓励企业、社会组织甚至公众主动参与数据开放活动，成为数据开放主体，并贡献与民生联系紧密、社会迫切需要、行业增值潜力显著和产业战略意义重大的数据，实现社会数据资源的开放共享。数据开放阶段，要求在制度层、平台层建立畅通的反馈、沟通渠道，引导多元主体参与到开放数据监督工作中，及时反馈数据等问题，同时建立有效的沟通机制，帮助企业、社会组织、公众等更好地理解政府开放数据的目的，促进政策的实施与推广。开发利用阶段，则倡导政企合作、产学合作等方式，充分支持并引导社会各主体发挥其创新活力。

（三）针对政府开放数据复杂特质，以制度优化保障要素体系化扩充

除了上述已提及的各要素要依据开放数据内涵以及主体协同特质丰富各要素的内涵外，更要落实于政策中，从而使得行动框架获得充分的规则依据。

1. 将开放行动由战略规划细分为任务，引导开放数据实践方向与方法。在方向上确定开放工作的阶段性规划，并在此基础上出台具体的工作计划，明确开放数据内容、开放时间和更新周期等并予以公开，使得工作过程清晰且透明。在方法上制定开放数据组织、处理、开放、利用、维护等各环节的具体政策，确认各自的工作目标、涉及主体、具体步骤及其要求等，确保各环节的可执行性。

2. 建构规范化标准，落实映射开放要求与需求。一方面，技术性管理标准需细化，如开放平台的功能设计、数据处理过程的实施。另一方面，内容性管理标准需得到重视以保证开放数据的质量。尤其需尽快制定保障开放数据质量和促进社会化利用的元数据标准。

3. 由行动协同指向制度之间的协同。纵向上，制度体系需与时俱进，依据实际情况进行政策的更新维护以保障其适用性。例如，需要根据政府数据开放目标以及各个部门与层级的开放进展及时更新开放数据计划以及要求。横向上，地方政府不仅要考虑建立国家数据中心的目标，注意不同地方政府之间的制度兼容；也要关注数据管理机构、不同业务部门、文件档案管理部门、信息技术部门之间的协同。例如，关注数字技术、产业开发等与开放数据相关的政策，如涉及大数据产业、人工智能的政策，构建符合地方实际的政府开放数据制度。

六、结语

促进和规范政府数据的开放和利用已成为充分挖掘和激发数据价值、推动社会全方位数字转型的基础性手段，政策的引导与规范是培塑政府开放数据行动框架重要方面。因此，文章对我国地方政府开放数据政策进行调查，由此，从管理体制、管理流程、行动保障三方面形成政府开放数据行动框架并提出完善建议。同时，政府开放数据作为发展性的复杂事务本身也在持续拓展之中，要依据整体环境、政府开放数据自身的变化同步完善政策，从理论上如何建构更加完整的行动框架到确认政策的具体优化之处，尚需更多的研究予以解答。