政策与学术互动发展：从《中国土地科学》载文分析中国土地科学发展

郑敏睿，陈美景，郝晓丹，叶 甜，乌日娜

（1.中国人民大学公共管理学院，北京 100872；2.中国国土勘测规划院，北京 100035）

1 研究背景

学术研究能力与成果是综合国力的重要组成部分，承担着建设国家软实力及解决发展中面临现实问题的重要责任，肩负着将实践探索升华、为人类社会文明进步贡献精神成果的历史使命[1]。作为现代科学知识孵化器的学术研究系统，为政策制定提供科学的、专业的、具有针对性的各种方案，成为政策科学化的决定性力量，同时，政策制定与实施过程中科学知识的运用率也在很大程度上体现着学术研究的内在价值[2]。近年来，关于如何建立学术研究与政策之间的联系，从而让学术研究更好地服务于国家重大战略需求，成为学术界与管理者共同关注的热点话题。有研究指出，只有面向政策的学术研究，能让学者真正去发现和掌握发展理论的新的经验事实，理论研究才能随时从现实中获取源源不断的动力[3]。也有调查认为，学术研究能够帮助决策者更好地认识实际，提供纷繁的数据、案例背后的理论线索，从而提炼出更具有针对性、科学性的政策建议[4]。

土地资源是人类社会赖以生存的物质基础。近年来，我国经济社会的快速发展，一方面极大地提高了土地资源的综合利用效率，提升了土地资源为人类生存与发展福祉的水平；另一方面，也为土地资源带来了严重的负面影响，如农业面源污染、耕地锐减、水土流失、土地沙化和盐渍化等，进一步影响土地生态系统功能的持续有效发挥，影响到国家粮食安全、生态安全和经济安全目标的实现。因此，为实现土地资源可持续利用，需要对土地资源进行科学高效的治理与管护，规范用地行为，协调人地关系，从而迫切需要土地系统科学研究对相关决策与实践的引领和指导作用[5]，全面提升土地资源管护与国土空间治理的科学支撑。

作为国内土地科学领域唯一的全国性学术期刊，《中国土地科学》是我国土地科学领域研究成果发布的权威学术阵地，所刊载论文一定程度上可以代表我国土地科学研究的综合水平。近年来，《中国土地科学》期刊学术影响力与日俱增，影响因子、总被引频次、国际影响力指数等不断创历史新高[6]，持续获评“中国最具国际影响力学术期刊”，连续入选《世界期刊影响力指数（WJCI）报告》 Q1区，被中文核心期刊、中国科技核心期刊、中文社会科学引文索引（CSSCI）来源期刊、中国科学引文数据库（CSCD）来源期刊、“中国人文社会科学综合评价AMI”核心期刊、JST日本科学技术振兴机构数据库等国内外知名数据库收录。已有专家学者通过科学计量学的方法证实《中国土地科学》期刊在中国土地科学研究领域的学术影响力[6-7]，但是尚缺《中国土地科学》期刊载文与土地管理政策的关联性分析[8]。本文旨在通过文献计量方法分析《中国土地科学》载文特点（1989—2021年），全面把握我国土地科学研究热点的变化轨迹，并进一步探究土地科学学术研究与土地政策互动发展的关系，从而更好地服务于新时代土地资源科学管护与国土空间系统治理决策。

2 研究方法与数据

2.1 LDA主题提取

LDA（Latent Dirichlet Allocation）是一种经典的文本主题提取模型，基于主题的分层次统计模型研究发展而来[9]。LDA模型将文档看作由单词组成的矩阵，识别主题的原理是将“文档—单词”矩阵转变为“文档—主题”矩阵和“主题—单词”矩阵的乘积，然后根据每篇文档对应的主题概率，以及主题对应的关键词概率为文档提取出最匹配的主题。作为无监督学习算法，其对文本进行挖掘无需依赖任何提前标注的信息，且对于每个主题都能找到一些关键字来描述它。相比其他文本挖掘方法，LDA更能从主题聚合和非结构化文本中提取重要信息，并可以根据主题对文本数据进行标注、组织、整理和归纳[9]。自从LDA模型提出以来，它在图书情报学、信息资源管理、政策信息学等领域被广泛应用[10-12]。同时，各个学科的学者们也纷纷采用LDA主题模型对学科主题进行捕捉、跟踪主题演化发展、预测学科发展趋势[13-16]。

在利用LDA抽取主题时，本文将所有作者自标引的关键词添加到字典中，以确保主题提取结果更加倚重作者定义的关键词来切割术语。再根据四川大学机器智能实验室停用词库、哈工大停用词表、中文停用词表、百度停用词表，结合本文研究对象中出现应删去的特殊符号以及无需被计入主题词的词语，创建适用于本文的停用词表作为LDA模型中的过滤字符文件。

2.2 主题关注度计算

由于同一主题刊发在不同期刊上所产生的影响力与贡献不同，因此应当基于期刊影响力进行相对应的权重调整。研究表明，论文下载量和被引次数具有密切的正相关关系，且论文下载量的峰值年代在论文发表后的第2年，论文被引量的峰值年代在论文发表后的第7～8年[17]，二者具有一定的时间差。由于本文是基于一个期刊进行深度分析，所以构建一个基于年载文量与被引次数的主题关注度表征指标，并赋予相关的权重，计算公式如下所示：

式（1）中：Ny表示主题topic在y年度的年载文量；Cit表示主题topic的被引次数；DL表示主题topic的总下载次数；wN、wC和wd表示年载文量、被引次数及总下载次数的权重值；HTopicy表示y年度主题topic的热度，等于该主题在期刊上出现的频次与全部被引次数的加权总和。综合中国知网和已有文献成果[18-19]，本文赋予wN、wC和wd权重值分别为0.60、0.15和0.25。

2.3 主题关注度分级

为了更好地表达学术研究与政策之间的关系，经过文本大数据统计挖掘分析，本文将主题关注度值进行标准化，在此基础上提出“主题关注度分级”概念及其标准。具体为：HTopic＜0.13，无关注度；0.13≤HTopic＜0.25，低位关注度；0.25≤HTopic＜0.40，中位关注度；0.40≤HTopic＜0.61，中高位关注度；HTopic≥0.61，高位关注度。

2.4 数据来源与处理

本文依据《中国学术期刊（光盘版）》电子杂志社有限公司提供的文献数据（部分缺失数据由期刊编辑部提供），并通过中国知网数据库进行检索，检索文献来源为“中国土地科学”（精准），搜索时间为“1989年3月1日—2021年12月31日”，共计得到3 647条文献记录，剔除非期刊发表论文（如论文格式要求等），最终得到3 346条记录。

3 结果分析与讨论

3.1 期刊载文主题

通过文献索引的“文档—主题”分布和“主题—单词”分布，得到《中国土地科学》期刊清洗后的LDA主题挖掘结果。该结果由2部分组成：一个是展示了主题挖掘结果中最突出的30个特征词，另一个展示了每个主题相对应的排名前30个特征词。通过总结特征词、以及主题对应的特征词，可以归纳出《中国土地科学》期刊的载文一级主题和二级主题。在分析主题与特征词之间的相关性时，参数λ起到了关键作用。不同取值的λ表示主题与特征词的排序方式，当λ越接近于1，按照在该主题下特征词的出现频数进行排序；当λ越接近于0，其排序侧重在该主题下特有的、相对独立的词的出现频数[20]。

图1展示了由pyLDAvis工具包绘制的交互式主题可视化图谱，分为左右两个部分，左边展示所研究文档的主题可视化结果，用于探究出现频率最高的主题与其他主题之间的关系[20]。结果基于多维尺度分析法（multidimensional scaling）投影在二维平面上[21]，各个主题以圆圈的形式展示，圆圈大小表示该主题出现的频率，主题之间的距离表达了主题之间的接近性（差异度），圆圈有重叠说明不同主题里的特征词有交叉。右边每个主题下对应的特征词用于汇总每个主题的含义，按照出现的频率大小排序[22]。根据图1所示，《中国土地科学》期刊载文主题主要集中在6大主题，且这6大主题的特征词高度重合，期刊整体载文特征词主要集中于耕地保护、土地利用、土地用途、节约集约利用、征地与市场、土地整治等。

图1 《中国土地科学》期刊载文主题可视化结果Fig.1 Visualizations of topic clusters of articles published in China Land Science

根据近年来我国土地资源管理政策以及土地科学学术研究的演进趋势，选择1998年《土地管理法》修订以确立耕地占补平衡制度、2008年国务院出台《关于促进节约集约用地的通知》、2018年自然资源部组建并统一行使全民所有自然资源资产所有者职责以及国土空间用途管制和生态保护修复职责为重要的时间节点，将《中国土地科学》期刊载文主题分为4个时间阶段（图2）。其中，土地利用研究在1989—2018年出现的频次最高，相关文章关注土地利用现状分析、土地利用覆被/变化、景观格局分析等，虽然2018年后出现频次不是最高，但是依旧是高频特征词。土地利用是土地利用方式、利用程度和利用效果的总称，是一个居于上位的相对宽泛的概念，包含了土地用途、土地资源分配和各种土地开发、整治、保护、经营等提升土地利用效果的措施。因此，为进一步准确分析《中国土地科学》期刊载文对中国土地科学发展和相关政策的贡献，本文根据期刊高频特征词和6大主题，将研究重点进一步提炼为4个主题，即耕地保护、土地节约集约利用、土地资产和土地整治。

图2 《中国土地科学》不同时期载文主题可视化结果Fig.2 Visualizations of the topic clusters of articles published in different periods of China Land Science

3.2 耕地主题：随政策变化经历三个阶段且仍处在高位平稳发展

在CNKI检索“耕地”主题，1989年3月—2021年12月载文量近10万篇，其中11.16%来自《中国土地科学》，仅次于《农业工程学报》和《中国农业资源与区划》，说明《中国土地科学》期刊关于“耕地”的研究具有一定的代表性，其“耕地”主题载文关键词为耕地保护、基本农田、耕地质量、耕地保护补偿等。

《中国土地科学》期刊“耕地”主题载文大致可分为三个阶段（图3（a））：1989—1997年、1998—2009年和2010—2021年。1989—1997年，耕地是粮食生产的核心物质基础，由于“人多地少”的基本国情，耕地资源成为我国经济社会持续健康运行的“稀缺资源”，随着改革开放以来我国城镇化的快速发展，建设用地扩张与耕地保护之间的矛盾日益尖锐。为确保国家粮食安全，1986年3月，中共中央、国务院印发《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》，第一次将耕地保护作为我国的基本国策；同年6月，《土地管理法》颁布，正式将耕地保护纳入法制化轨道；1991年，为防止“开发区热”反弹，国务院发布《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》和《关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知》；1997年4月，中共中央、国务院印发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》进一步加大耕地保护力度，明确保护耕地就是保护我们的生命线，并建立起以耕地总量动态平衡和土地用途管制制度为核心的土地管理制度体系。在国家对耕地保护工作的持续高度重视下，学术界对“耕地”主题开始投入极大关注，并使该主题载文量在1997年出现了第一次峰值，该阶段“耕地”主题学术关注度持续上升（图4），学者们主要围绕耕地保护机制构建等开展研究。

图3 《中国土地科学》各主题载文量及被引次数Fig.3 The number of articles and citations on various topics in China Land Science

图4 《中国土地科学》各主题学术关注度Fig.4 Academic attentions on various topics in China Land Science

1998—2009年，“耕地”主题载文数量整体呈现平稳增长趋势。此阶段的文章被引次数出现大幅波动现象，学术关注度则一直处于高位发展。表明从该阶段开始，“耕地”主题已经成为当下研究热点，且趋于饱和状态。1998年《土地管理法》修订，确立了耕地占补平衡和土地用途管制制度；2004年国务院颁布28号文件《关于深化改革严格土地管理的决定》，标志着中国开始实行最严格耕地保护制度。该时期，《中国土地科学》关于“耕地”主题的研究主要集中讨论了耕地保护政策运行效果、耕地保护与社会经济可持续发展、耕地总量动态平衡问题与建议等，表明学者们把研究重心转移到探讨耕地保护政策实施效果以及对国家社会经济发展的影响等更为宏观的层面，主要目标也从片面追求耕地数量保护转变为全面推进高质量耕地建设。

2010年以来，“耕地”主题载文量呈下降趋势，但整体仍保持在一个较高的水准上，学术关注度也在高位小幅动荡。不同于载文量和学术关注度，该主题的论文被引次数呈降低趋势，表明该主题研究内容已趋于完善。中共十八大以来，生态文明建设被纳入国家总体布局战略，国家对耕地保护的要求从粮食安全目标转变为生态文明框架下的耕地数量、质量、生态“三位一体”保护体系构建，该时期“耕地”主题载文集中于讨论耕地保护补偿机制[23]、耕地多功能价值[24]、耕地保护生态治理[25]等。

3.3 土地节约集约利用主题：随政策颁布快速跃升之后处于学术关注热点

在CNKI检索“土地节约集约利用”主题，1989年3月—2021年12月共发文9 653篇，其中22.82%来自《中国土地科学》，位居第一，说明《中国土地科学》期刊关于“土地节约集约利用”的研究成果具有明显的代表性和引领性。进一步分析发现，《中国土地科学》期刊该主题载文量在2006年前处于较平稳的趋势（图3（b））。为贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地”的基本国策，国家实施最严格的节约集约利用用地制度。1999年原国土资源部出台《闲置土地处置办法》，规定了闲置用地认定、处置方式等内容；2008年，国务院出台《关于促进节约集约用地的通知》，从科学规划、用地标准、利用效率、长效机制等多方面对节约集约用地提出要求；2008年，原国土资源部编制节约集约利用评价规程，分别于2008年、2010年、2012年先后开展三次国家级和省级开发区土地集约利用评价工作，并于2010年启动了国土资源节约集约模范县（市）创建活动。因此，“土地节约集约利用”主题于20世纪前10年受到了学术界的深刻关注和响应，学者们重点关注节约集约用地评价技术和方法研究。并使得该主题载文量于2008年达到最大峰值。“土地节约集约利用”主题学术关注度与载文量演进趋势相似（图4），2007年之前一直在中低位徘徊，2007年后开始持续走高，在2009年达到峰值，虽然之后整体载文量、被引次数、学术关注度呈下降趋势，但整体保持在中位关注水平上。

2014年原国土资源部通过《节约集约利用土地规定》，这是我国首部关于土地节约集约利用的部门规章，标志着节约集约用地步入法制化轨道。2014年9月，原国土资源部印发《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，从严格用地规模管控、优化开发利用格局、健全用地控制标准等方面进行整体部署。随着城镇化的发展，城镇内部出现大量的低效用地，2016年，原国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》，要求城镇低效用地再开发要提高土地集约利用水平，增强城镇建设用地有效供给。自此，学术界关于土地节约集约利用关注重心随之转移到节约集约用地政策分析及城镇低效用地再开发[26]等方面。

《中国土地科学》期刊围绕着“土地节约集约利用”刊登了许多影响深远的文章，如王业侨[27]探讨了关于节约和集约用地评价指标体系（被引358次，下载3 167次），林坚等[28]分析了中国建设用地节约集约利用评价技术体系（被引264次，下载4 549次），方创琳等[29]分析了中国新区建设的现状特征及其与土地集约利用的矛盾关系，并提出新区开发与土地集约利用对策（被引191次，下载5 252次）。还有部分学者采用不同的方法对土地节约集约利用进行评价[30]。从这些载文可以发现，最严格的节约集约用地制度引发了系列政策文件颁布，学术研究则从最初关注城市建设用地，后又逐渐集中到研究开发区土地节约集约利用，再延伸到行业（工业、教育、农村建设）用地等，最后逐渐形成了区域与城市统一的评价体系。因此，后期的载文量也逐渐达到相对平稳的水平。

此外，学者们不断尝试探索新技术、新方法，并将其应用于土地节约集约利用研究中，如利用匹配度模型、曲线估计模型和多目标规划模型对区域土地集约利用进行分区优化[31]、采用分层线性模型研究开发区工业用地集约利用影响因素[32]、建立SBM模型分析土地集约利用碳排放效率[33]等，关于新技术的探索和应用仍将是未来土地节约集约利用研究的热点和趋势。

3.4 土地资产主题：随政策变化逐渐淡出学术关注

在CNKI检索“土地资产”主题（包括土地资产、地价和地产），1989年3月—2021年12月载文量超过9万篇，《中国土地科学》期刊载文仅占全部载文量的1.47%。《中国土地科学》期刊在该主题的载文主要涉及基准地价和评估、地价指数和评估、土地估价等，通过图3（c）可以发现，“土地资产”载文量在20世纪90年代达到峰值，随后呈现稳定下降趋势，近5年年载文量均在5篇以内。表明土地资产相关研究随着我国市场化进程于20世纪90年代经历快速发展后，又逐渐淡出学术关注。

该主题载文中，基准地价受到较多关注。作为政府的指导管理价格，基准地价是我国城镇地价体系的重要组成部分和政府法定的公示地价之一，1994年《城市房地产管理法》明确规定，“基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格应当定期确定及公布”，2001年4月，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》要求“市、县人民政府要依法定期确定、公布当地的基准地价和标定地价，切实加强地价管理”。在相关法律、政策的推动下，全国城镇基准地价体系更新工作迅速开展运行，并引发了学术界关于基准地价评估方法及发展方向等的广泛讨论[34]。由于20世纪初期全国经济过热，物价房价高涨[35]，国家出台了众多房价和地价调控政策，全国各地通过“限房价、竞地价”、“限房价、限地价”及“竞配建”等新土地出让规则调控地产，以建立我国房地产市场调控长效机制，因此，该时期土地市场与宏观经济的关系成为土地科学领域的研究热点[8]（图4）。近年来，为贯彻落实《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，持续深化土地要素市场化改革成为当前土地制度变革的主线[36]，土地要素市场化改革路径[37]等又引发了学者较多关注。

CNKI检索结果显示，虽然《中国土地科学》期刊关于“土地资产”主题并未起到明显的引领作用，但是仍有不少被引次数和下载量较高的文章，如刘慧芳[38]关于农地内部流转价格体系和农地转用价格体系的探讨（被引325次，下载811次），郑娟尔等[39]在全国范围内系统探讨了地价与房价之间的关系（被引162次，下载3 361次），周小平等[40]分析了大中城市住宅地价房价比的时空格局和演变特征，为制定房地产市场调控政策提供有益参考（被引41次，下载2 781次）。

3.5 土地整治主题：随政策促使学术持续关注且近10年进入高位发展阶段

在CNKI检索“土地整治”主题（包括土地整治、土地复垦、土地整理和土地修复），1989年3月—2021年12月载文量近2万篇，《中国土地科学》载文量占比以28.65%位居第一，说明在“土地整治”主题下，《中国土地科学》期刊充当着引领者的角色。通过图3（d）可以发现，2007年以前，《中国土地科学》期刊该主题载文量一直在低位震荡，年均载文量不足10篇。2007年以后，年载文量经历了高速发展阶段，在2014年达到最高峰，整体保持在高位发展。该主题文章的被引次数及学术关注度从2007年开始大幅增加（图4），虽然在2018年后逐年下降，但依旧是学术界关注的热点话题。

“土地整治”主题学术关注度持续走高，与国务院和自然资源部发布的系列政策文件息息相关。1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》首次从政策层面要求“积极推进土地整理”，1999 年修订的《土地管理法》在法律层面首次明确提出“国家鼓励土地整理”，2004 年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》鼓励开展农村建设用地整理，2010 年国务院下发《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》，2011年《土地复垦条例》颁布实施，2012年、2016年国务院批准实施《全国土地整治规划》等，表明土地整治已成为增加耕地、提高建设用地利用效率，进而提升土地资源对经济社会发展支撑作用的重要手段，学术界围绕土地整治战略导向[41]、土地整治与经济社会的关系、土地整治的生态环境影响[42]、土地整治与农村发展[43]等开展了广泛研究。随着时代的发展，土地整治内涵进一步扩展，尤其是自然资源部的重新组建，生态保护修复成为其重要的职责。自然资源部于2019年印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，并于2020年发布《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035 年）》，随后又与财政部办公厅、生态环境部办公厅联合发布《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》，表明新时期我国土地整治的重点任务为全面优化三生空间格局，积极推进城乡统筹发展，努力实现土地资源可持续利用，持续构建国家安全体系。因此，近年来，学者们关于该主题的重点关注方向集中于全域土地综合整治[44]、土地整治与乡村转型发展[45]以及国土空间生态保护修复[46-48]等。

4 结论与讨论

作为土地科学领域权威的专业学术期刊，《中国土地科学》不仅记录了我国土地科学的发展历程，还引导和推动了土地政策的发展完善，期刊载文状况可以反映我国土地科学研究活动的一般特征。《中国土地科学》期刊载文呈现如下特征：（1）耕地保护研究是我国土地科学领域持续不衰的核心关注话题，与我国“切实保护耕地”的基本国策相吻合，近年来耕地保护研究成为热点，目前仍处在中高位平稳发展。（2）土地节约集约利用研究随着相关国家政策的颁布在2009年出现跃升，由于“人多地少”的基本国情，土地资源节约集约利用及优化配置始终为国土空间高质量治理的重要内容，因此近年来一直成为我国土地科学领域的研究热点。（3）随着我国市场经济的建立和完善，土地资产相关研究在20世纪90年代经历了快速发展之后，目前已逐渐淡出学术关注。（4）进入21世纪以来，土地整治相关研究受到学术界高度关注，加上国家近年来关于全域国土整治以及国土空间生态保护修复相关政策的陆续出台，成为继土地节约集约利用主题之后的研究热点，目前仍处于高位平稳发展阶段。

学术与政策互动发展一直是行业学术期刊关注的重点问题，行业学术期刊多聚焦“需求牵引、突破瓶颈”，表现出明显的政策需求引领、学术保障科学的桥梁作用特色。本文通过分析《中国土地科学》期刊载文与土地政策之间的关系，发现土地政策对土地学术研究具有明显的指引作用，即土地领域学术研究深刻围绕国家经济社会发展中的重大土地管理问题开展，服务和支撑我国土地政策的需求，同时，土地学术研究也在一定程度上引导着土地政策的进一步修订与完善，二者呈现良性互动发展局面。《中国土地科学》未来仍应坚持行业特色，继续做好政策与学术的桥梁，为政策科学化提供学术支持，为学术转化为政策支持提供平台。

结合本文对4个主题学术关注度的分析结果，《中国土地科学》期刊今后应重点解决如下问题，以优化土地科学领域政策与学术互动发展：（1）在严守耕地保护红线和保障粮食安全目标下，综合治理耕地“非农化”“非粮化”问题，实现耕地资源有效保护与高效建设；（2）在国家“双碳”目标下，探索和发展具有中国特色的土地资源绿色低碳和空间资源节约集约利用模式；（3）在国土空间规划实施过程中，对规划方案实施效果进行科学评价和动态监测，并适时进行预警和调控；（4）应对新发展阶段政策需求，完善自然资源资产核算及市场体系建立；（5）围绕绿色发展目标实现全域土地综合整治及生态保护修复研究转型升级。