城市周边闲置宅基地盘活利用影响机制及治理对策——基于长三角城市群三个典型乡村的案例分析

周小平，刘博研，谷晓坤，时怡纯，赵格睿

（1.北京师范大学政府管理学院，北京 100875；2.上海交通大学中国城市治理研究院，上海 200030；3.上海交通大学国际与公共事务学院，上海 200030）

在乡村振兴和共同富裕的背景下[1]，有效盘活利用闲置宅基地成为了解决“三农”问题、实现乡村振兴的有效途径。据全国政协经济委员会统计，目前全国农村空置宅基地规模已达3 000万亩左右①https://baijiahao.baidu.com/s?id=1618337793441363267&wfr=spider&for=pc。，几乎与农村集体经营性建设用地规模相当，空房率最高达七成[2]。同时，城市经济外溢效应对乡村空间提出新的需求，但宅基地闲置、散乱分布的现状阻碍了乡村产业落地、环境美化的用地需要，“供需不匹配”问题突出[3]。针对闲置宅基地盘活利用这一乡村振兴的重点和难点问题，2019年新修订的《土地管理法》正式提出“允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”的规定。同年发布的《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》界定了宅基地盘活利用的多种方式。2020年6月30日，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过的《深化农村宅基地制度改革试点方案》指导各地积极稳妥开展农村闲置宅基地盘活利用试点。这一系列制度设计为宅基地盘活利用提供了政策支撑。

现有研究主要从农村宅基地盘活利用的影响因素、模式、路径及实践样态等方面开展[4]，对于影响机制研究较少。其中，影响因素主要从“人的限制”和“地的限制”来归纳[5]：人的限制主要包括农民的主体特质[6]、利益相关者的经济博弈[7]等；地的限制则涉及区位条件带来的不同宅基地盘活利用策略[8-9]、农村自然资源禀赋差异性带来的盘活模式多元化[10]等。但是，宅基地盘活利用作为乡村振兴的有效路径，仅采用人地二元视角研究不能体现包含多种资源要素优化配置的系统观念[11]，难以实现多元要素统筹配置的系统效率。2022年国务院发布的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》明确提出“进一步提高土地要素的配置效率、推动劳动力要素合理畅通有序流动、推动资本要素服务实体经济发展、加强资源环境市场制度建设” 的要求，为统筹考虑多元要素探索闲置宅基地盘活利用的影响机制指明了方向。

在城乡融合的背景下，城市周边乡村因靠近城市的区位优势和带动边远乡村的辐射属性，成为了乡村振兴的关键地带[12-13]。相比传统农业地区，城市周边地区具有经济、市场、交通等优势，不仅成为了城市重要的劳动力资源供给区[14]，也承载了城市居民休闲、娱乐、旅游的需求[15]。基于此，本文以长三角城市群三个典型乡村为研究对象，从多要素协同发展、统筹配置视角出发，依据宅基地盘活利用情境特征对社会发展模型进行适用性调整，建立人才、资源、产业、文化、制度的多元要素理论模型，探索以宅基地盘活利用作为手段和工具，有效提升土地、人才、资本等要素围绕城市周边宅基地优化配置的机制，对其他城市周边地区乡村振兴中的宅基地盘活利用路径选择和治理策略具有借鉴意义。

1 “人才—文化制度子系统—资源产业子系统”理论模型

社会发展模型概念框架出自于日本发展经济学家速水佑次郎《发展经济学——从贫困到富裕》[16]，该概念框架通过包含资源、技术两个维度的经济子系统和文化制度子系统，阐释了社会体制如何在经济系统和文化制度系统之间相互作用，强调了制度创新和以社区来连接政府与市场对于发展中经济体的意义[17]。其中，资源包括自然资源、劳动力资源和经济资源，技术是利用特定的生产要素组合生产产品价值的决定因素，制度是获得社会成员普遍认可的规则，文化是社会的价值观念系统。杨帆等将社会发展模型应用于国内脱贫攻坚与乡村振兴协同发展情境，认为人才是促进资源积累、推动制度创新、延续文化积淀的关键力量。因此，引入人才要素将社会发展模型拓展为以乡村人才为中心的分析框架[18]，强调人才在构建社会网络以降低交易成本中的重要作用，为人才振兴乡村提供了新的思路。

宅基地盘活利用是一个寻求发展的乡村子系统，在一定程度上可以为乡村发展提供空间、为农民发展提供物质保障、挖掘乡村潜在公共价值。宅基地盘活利用的系统过程受到多元因素的影响，不仅依赖于自然资源、人力资源、经济资源等资源要素[19]，也需要制度窗口的开放、乡村规划的约束等制度要素的保障，还需要党建文化的推动、乡土情结的激发等文化要素的支持，其中人才也作为核心力量起到关键推动作用。需要注意的是，乡村产业场景的激活是宅基地盘活利用的重要目标，技术作为将特定的资源组合转化为产品价值的决定因素[20]，是乡村产业发展的重要支撑[21]，因此产业发展承载了技术的价值，是技术维度的具体化表现。综上，本文在已有优化社会发展模型基础上[22]，以产业替代技术，构建了宅基地盘活利用理论模型（图1）。

图1 宅基地盘活利用理论模型：“人才—文化制度子系统—资源产业子系统”Fig.1 The theoretical model of rural residential land redevelopment: “talent-cultural and institutional subsystem-resource industry subsystem”

如图1所示，宅基地盘活利用理论模型强调了人才在文化制度子系统和资源产业子系统之间的联结作用。文化制度子系统是规范性因素，以政策划定底线，以文化明确需求[22]。资源产业子系统是驱动性因素，乡村的“沉睡资源”能够通过宅基地盘活利用得到调动，而产业作为乡村振兴的重要途径也为宅基地盘活利用提供充分激励。村委班子、返乡青年、乡贤、外来企业等人才主体统筹利用规范性因素和驱动性因素，成为宅基地盘活利用的启动者、推动者、验收者和受益者。

2 案例选择与调查

2.1 案例选择

本文选择了上海市奉贤区青村镇吴房村、松江区泖港镇黄桥村和浙江省德清县仙潭村这三个村落作为研究的案例，三个村具有如下特征：第一，区位条件上，位于大城市郊区，在产业发展、资源禀赋等方面有突出的城郊经济特点，符合研究设定；第二，实践效果上，有宅基地盘活利用的成功经验，可表现为相对客观的新闻报道、媒体评述等；第三，类型划分上，基本覆盖《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》中提出的闲置宅基地盘活利用的主要模式，为研究提供更好的外部效度。

其中，吴房村位于青村镇西部，总人口1 392人①吴房村人口数为2019年数据。，村域面积2.99 km2，发展黄桃产业，依托青港工业园区发展集聚经济，盘活利用闲置宅基地为产业发展提供空间，成为上海市乡村振兴示范村；黄桥村位于黄浦江的源头，总人口2 081人②黄桥村人口数为2012年数据。，村域面积3.2 km2，是市级乡村振兴示范村和农民宅基地改革“双试点”村，以整村平移的方式将节余的宅基地复垦为耕地，完成上海市减量化任务、获得集中连片耕地、进行现代化大规模家庭农场建设；仙潭村地处莫干山镇的西北部，是莫干山民宿发展的模范村落，总人口1 916人③仙潭村人口数为2020年数据。，村域面积11.8 km2，以民宿业和旅游业为核心业态，经济发展依靠宅基地资源。

2.2 案例调查与数据收集

案例调查时间为2021年7—8月，采用问卷和半结构化访谈相结合的方式。调查对象包括青村镇政府、泖港镇政府、莫干山镇政府、三个村的村民委员会以及村民，访谈资料共计70份，共计67人次。除此之外，还收集了大量的新闻报道、政策文件资料，以及奉贤区、松江区和德清县自然资源管理部门的会议访谈资料，时间跨度为2005—2022年。

3 基于扎根方法的宅基地盘活利用影响分析

扎根理论研究方法（Grounded Theory Methodology）产生于社会学领域，要求研究者从实际观察、深度访谈等过程中对原始资料进行提炼概括，使研究问题和理论成果从社会过程和研究过程中自然涌现。扎根理论以编码的方式从实证材料中获取理论成果，适用于公共管理领域中的定性研究，主要包括开放式编码、主轴编码、选择性编码三个步骤逐步完成标签化—概念化—范畴化过程，形成影响分析的各因素关系结构[23-24]。本文采用扎根理论的研究方法，对三个村的所有资料进行以“宅基地盘活利用”为主题，以“人才—文化制度子系统—资源产业子系统”理论模型为依据的范畴提炼。

3.1 访谈资料编码展示

利用NVivo12①NVivo12是定性数据分析软件，可以被用来进行文本扎根。对三个村的相关访谈材料进行编码。首先进行开放式编码，将原始语句归纳得到632个“概念化”参考点，凝练上升后得到了40个初级范畴（表1）。根据周小平等提出的“自下而上”与“自上而下”相结合的研究方法，将资料逐步聚合于分析框架的5个维度中，以“人才—文化制度子系统—资源产业子系统”模型中的人才、文化、制度、资源、产业为主维度指导主轴编码，通过挖掘初级范畴之间的逻辑关联、相似条件，得到15个主范畴：资源维度包括“经济资源”“生态资源”“劳动力资源”，产业维度包括“产业兴旺发达”；文化维度包括“恋乡情结”“历史遗产”“爱党文化”；制度维度包括“国家政策法规要求”“省市政策要求”“政策执行机制”；人才维度包括“有作为的村干部”“有能力的外来市场力量”“有担当的本地村民”“尽力支持的地方政府”“返乡青年人才”（表2）。

表1 开放式编码：标签化—概念化—范畴化Tab.1 Open coding: tagging-conceptualization-categorization

表2 主轴编码：范畴—主范畴Tab.2 Axial coding: category-main category

3.2 城市周边宅基地盘活利用影响分析

通过上述扎根过程，形成了以“城市周边宅基地盘活利用影响因素”为核心范畴，5个主维度、15个主范畴的多因素关系结构。可以得出，宅基地盘活利用并不能以简单的“人—地”二元视角来考察复杂多元的宅基地盘活利用问题，而是一个综合人才、文化、制度、资源、产业等多元因素共同影响的结果（图2）。这和前述的理论建构一致。下面从5个维度进行影响机制的分析。

图2 宅基地盘活利用的多元因素影响机制Fig.2 Multi-factor influencing mechanism of rural residential land redevelopment

3.2.1 人才因素：多元主体共治机制

人才因素通过构建乡村社会网络，达成宅基地盘活利用的集体行动，形成了多元主体的共治路径：（1）有作为的村干部多方协调、入户宣传、平衡利益，充当起企业对接农民租赁宅基地使用权的中间桥梁，向地方政府寻求资源和政策方面的有效支持。例如仙潭村村长沈蒋荣作为仙潭村民宿发展的领头人，把握仙潭村的发展方向，积极推动“未来社区”、大仙潭“联合体”落地实施。（2）有能力的外来市场力量包括肩负社会责任、拥有乡村情怀的国企和民企，承担起寻找资金渠道、吸引投资入驻、规划项目落地等任务，以资金和方案成为宅基地盘活利用的“补给流”，例如国盛集团、祥生集团和桃源里城镇建设有限公司积极参与吴房村发展建设。（3）有担当的本地村民是乡村建设的“源头”，积极参与村委会关于集中居住的意见征集、配合村委班子的规划、参与市场主体的乡村运营，主动开展公共服务生产。（4）地方政府重视宅基地盘活利用项目的政策供给。比如分别补偿村集体和本地居民“节地奖励”5万元，镇补足剩余资金需求并严格监督项目的实施情况。三级政府成为乡村土地整治的“指挥棒”。（5）返乡青年人才优化了乡村治理的人才结构，运用新媒体、借助新政策为乡村争取资源和注意力，拓展乡村创业新基地，成为乡村建设的“活水”。综上，多元主体围绕宅基地盘活利用形成了多中心治理结构，参与到土地整治的集体行动中，实现对于乡村公共空间改造的共同生产活动（图3）。

图3 人才因素促进宅基地盘活利用的多元主体共治机制Fig.3 Multi-subject co-governance mechanism of promoting rural residential land redevelopment with talent factors

3.2.2 文化因素：核心文化驱动机制

文化积淀外显为乡村发展机遇，内化为村民参与动力，历史遗产、恋乡情结和爱党文化遵循文化保护、文化推动和文化建设的逻辑。（1）历史遗产为发展民宿产业提供了重要的旅游资源，成为驱动宅基地盘活利用的先天优势，以民宿、餐饮、配套基础设施等用地需求带动对于宅基地盘活利用的需要。例如，仙潭村民宿联盟牵头的“百岁宴”“舞龙表演”“旗袍节”等风情活动成为游客入驻民宿的“看点”。（2）恋乡情结表现在村民主动报名宅基地盘活利用项目等行动中，作为乡村空间更新的内源动力和价值导向，避免乡村陷入“空心”窘境。但也存在村民对于乡村原貌原址的怀念而希望保留旧居的情况。（3）党建引领要求党员争当表率、解决难题。宅基地盘活利用因具有原始生存空间改造的困难性，有威望的个人带头开展有利于带动普通村民积极参与。例如吴房村以宅基地盘活利用方式建设的第一栋民宿“半山艺”是党员干部发挥先锋带头作用劝说亲属实现的。保护历史遗产和乡土民情，建设党建引领文化，最终形成内生的文化推动力，达成乡村空间改造集体行动的共识。

3.2.3 制度因素：制度规范与激励机制

制度因素为城市周边宅基地盘活利用提供规范与激励。中央提出的乡村振兴战略成为指导乡村宅基地盘活利用的纲领性文件，农业农村部《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（2019年）、《关于积极持续整治利用农村废弃宅基地和废弃房屋的报告》（2022年）和新《土地管理法》（2019年）的修订都为宅基地盘活利用提供了提纲挈领的指导。为落实中央政策要求，住房和城乡建设委员会的“五违四必”区域环境综合整治工作和“生态村组·和美宅基”创建工作都创造了产权清晰、面积规整的宅基地盘活利用基础条件；规划和自然资源局推动的建设用地减量化工作成为了宅基地盘活利用的重要动力，郊野单元规划、镇总规和乡村风貌类政策为农民集中居住项目提供了规划蓝图和底线约束；农业农村委员会的乡村振兴示范村、“未来乡村”等项目需要宅基地盘活利用来提供乡村整体发展空间；建设和交通委员会监督和管理村民建房活动。“条”和“块”的政策执行以顶层设计为蓝本，以官员绩效考核和部门任务为抓手，形成了规范和激励双向互动的宅基地盘活利用政策逻辑。

3.2.4 资源因素：多维资源保障机制

资源因素包含了生态资源、劳动力资源、经济资源等重要的乡村振兴要素，是宅基地盘活利用的先天优势、基础条件和坚实保障。首先，这三个村落都具备良好的生态资源禀赋并挖掘休闲旅游功能以吸引外来资本参与旅游项目的建设，最终促成了宅基地的盘活利用。例如仙潭村以莫干山度假区为依托，发展学农旅游多功能利用耕地资源，既满足了大都市居民休憩旅居的需求，又保障了民宿产业的“卖点”。其次，劳动力资源成为乡村建设不可或缺的生产要素，是实施盘活并避免乡村空心化而失去发展机会的基础条件。最后，多元化的经济资源为三个村宅基地盘活利用提供资金的坚实保障：社会资本投资运营长三角城市周边乡村并建立长三角乡村振兴基金；银行对宅基地盘活利用类项目给予支持，例如莫干山镇的“民宿乐”短期贷款和农发行建设吴房村的长期贷款；市、区政府通过“节地奖励”等形式补贴农民集中居住项目；国有企业以入股乡村运营公司等方式提供资金支持。特别的是，这三个村落都围绕某个主题形成了经济集聚效应，进一步促进了资源的流动和聚集：吴房村建设了多种业态的创意工作室，仙潭村以民宿经营为发展重心，黄桥村形成了家庭农场特色。城市周边乡村的宅基地盘活利用以优越的自然条件为基础，以充足的劳动力资源为动能，以多元的经济资源为保障，实现资源整合、流动和优化配置（图4）。

图4 资源因素促进宅基地盘活利用的多维资源保障机制Fig.4 Multi-dimensional resource guarantee mechanism of promoting rural residential land redevelopment by resource factor

3.2.5 产业因素：产业集聚创新机制

产业兴旺发达是宅基地盘活利用的直接推动力，发展特色产业、搭建产业平台、对接产业园区是三条重要途径。（1）发展特色产业聚焦于产业的创新性。结合乡村自然、经济、人文条件找到最适合落地发展的特色产业，对乡村空间提出刚性需求，带动宅基地盘活利用。吴房村以黄桃为核心元素的特色产业，围绕“吴房有桃”打造系列产品，二产、三产提出用地需求；仙潭村以民宿产业为核心业态，饭店、超市为辅助业态带动全村宅基地盘活利用。（2）搭建产业平台着重于模式的创新性。政企校多方联动，国有资本、社会资本、金融资本协同投入为乡村产业赋能，形成了以“设计—施工—运营”为主线、以全流程企业为载体的产业平台。例如青村镇多元企业按功能分工搭建乡村振兴产业平台以对接不同种类、不同需求的业态，其中吴房村的“百村公司”桃源里城镇建设有限公司负责资金配置、思尔腾科技集团有限公司进行乡村建设和运营等。产业平台使宅基地盘活利用模式可以被复制推广。（3）对接产业园区强调运营方式的创新性，将产业园区与宅基地盘活利用绑定，由乡村承接其经济集聚的外溢需求，实现较大规模的宅基地盘活利用。例如吴房村的农民集中居住项目与青港工业园区绑定，以产业园区用地申请农发行贷款，以收益平衡盘活利用资金；在青港工业园区入驻的企业将总部设在吴房村带动乡村宅基地盘活利用形成“总部经济”。

4 结论及对策

4.1 研究结论

（1）三个案例印证了宅基地盘活系统的理论设想，即以乡村人才为核心，统筹和链接文化制度子系统与资源产业子系统，从而实现闲置宅基地再利用的目标。

（2）围绕城市周边宅基地盘活利用形成了人才、资本、领导注意力等实物资源与非实物资源的汇聚和流动的机制，打破郊区乡村空心化发展的趋势，构建出通过发掘乡村公共空间潜在价值来实现乡村振兴的有效路径。

（3）城市周边乡村宅基地盘活利用仍应以多元主体为核心，乡村文化和宅基地相关制度规范在其中发挥驱动、规范和激励的作用，资源和产业则为探索乡村更广阔的发展空间提供了保障。

4.2 治理对策

（1）建立有利于多元主体集体行动的治理结构。乡村空间改造的集体行动需发挥村委班子的“桥梁”作用，一方面调动作为“活水之源”的返乡人才的积极性，与作为“补给流”的市场力量搭建信任关系，签订具有长效造血机制的乡村发展合同，另一方面，向上级政府寻求资源支持和激励，探索底线和原则。在以发展为导向的宅基地盘活治理结构下，多元主体积极供给政策、资金、方案等显性资源，挖掘生态环境、历史遗迹等隐形资源，以闲置宅基地作为合作治理的对象来开展乡村空间重构的集体行动[25]。正如速水佑次郎在社会发展模型中所强调的，社区是化解政府与市场矛盾，形成多主体共识和集体行动的关键[16]。多元异质的“乡村社区”主体携带自身的社会资本、人力资本、经济资本参与到宅基地盘活利用系统中能有效降低交易成本。

（2）探索以产业促进资源实现价值显化的市场机制。产业兴旺是乡村振兴的基石，是促进乡村要素市场化流动的关键环节。实践证明，以产业发展平衡宅基地盘活利用的资金，由宅基地盘活利用为产业解决用地问题，通过产业集聚乡村潜在资源，以流动的资源要素激发乡村内生造血能力，能够打通产业显化资源价值的渠道。城市周边乡村探索了发展特色产业、搭建产业平台、对接产业园区三条有效路径，代表着产业以不同的模式参与到乡村资源价值显化的过程中，通过创新机制集聚包括闲置宅基地在内的要素。因此，建议将宅基地盘活利用与地方产业发展相结合，通过乡村转型发展的总体运营实现闲置宅基地资源的价值显化。

（3）构建以文化吸引和制度约束相结合的治理环境。强化恋乡情结和爱党文化等乡村情感纽带，显化历史遗产在宅基地盘活利用中的“助推”作用，在有条件的村落形成对游客、乡贤的文化吸引[26]；完善农村公共空间治理制度体系以改善宅基地盘活利用的外部效率，善用绩效考核、部门任务等政策工具来提升政府行政内部效率，最终实现多层次政策领域的系统效率[27]。文化吸引是多元主体愿意达成集体行动的内生动力，制度激励是乡村公共空间改造的外在要求，将文化的“柔性动员”与制度的“刚性要求”结合，构建富有“韧性”的乡村治理环境，实现政府行政力量与乡村发展活力的有效耦合与互补。