资源型城市经济绿色转型发展——以陕西省榆林市为例

■ 盛 瑞 袁映奇

（中国人民银行榆林市中心支行 陕西榆林 719000）

一、榆林市经济发展现状与特点

榆林市地处鄂尔多斯盆地，是著名的资源富集区。煤炭、天然气、石油、岩盐资源储量极为丰富，是国内已知的第二大产煤城市，区域内含煤面积占全市总面积的54%，已探明煤炭储量1500亿吨，占全省、全国煤炭总储量的86%和20%。榆林市形成了以煤炭资源为主的产业模式和煤化工产业为主导的经济发展模式。

依靠丰富而优质的煤炭资源，榆林市形成了以采煤业为基础，电力、煤化工为主导的产业体系。2021年，榆林市生产原煤5.52亿吨、原油1094.66万吨、天然气214.15亿立方米，分别占全国总产量的13.6%、5.5%、10.4%。是国家“西煤东运”核心腹地、“西气东输”的重要源头和“西电东送”的主要起点，在保障国家能源安全方面发挥着重要作用。

富集而优质的资源让榆林走上了资源型城市发展道路，在享受经济发展依赖资源带来的红利同时，也存在产业结构单一、环境污染加剧、生态破坏严重、发展活力不足等资源型城市的共性问题，加快绿色低碳转型已成为当务之急。特别是“双碳”目标下，碳减排压力较大，经济转型和可持续发展迫在眉睫。加之榆林地处黄土高原和毛乌苏沙地交界处，生态环境极度脆弱，资源富集和生态脆弱的矛盾使榆林在承担保障国家能源安全的同时，更要肩负起建设西北生态屏障的重要使命。着眼于绿色发展全局，解决产业结构单一、经济发展质量不高等突出问题；必须完整、准确、全面理解“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，转变现有的发展模式，加快绿色转型步伐，加大转型力度，推动经济高质量发展。

二、举措与成效

（一）转型升级破题起步

近年来，榆林把创新作为引领能源发展的第一动力，携手中国科学院创建“榆林国家级能源革命创新示范区”，探索了一条资源型城市转型发展新路径，被国家发改委、工信部列为四个国家级现代煤化工产业示范区之一。示范区将进一步加快产业升级、科技创新、人才集聚和经济转型步伐。据统计，“十三五”以来，榆林科学统筹推进资源开发利用，8个现代煤化工示范项目和1个石化示范工程被纳入国家级规划，全面实施全产业融合、全链条布局，“煤头化尾”全产业链正在加速构建中。

数据显示，“十三五”以来，榆林重点能源化工项目已累计完成投资1469亿元，形成烯烃240万吨、煤基油品160万吨、煤制甲醇305万吨、煤制醋酸30万吨、聚氯乙烯135万吨和煤焦油加氢222万吨产能。

截至“十三五”末，榆林市煤炭转化率约25%，煤制油产能占到全国总产能的18%；煤炭开发由自动化采掘向智能化迈进，煤矿回采率提升到90%，达到世界领先水平；绿色矿山达到80%以上，油气全部实现绿色化开采，形成了从开采到转化再到尾气废渣综合利用的完整产业链。

（二）结构调整稳步实施

近年来，榆林市加快能源消费结构调整力度，大力推进能源绿色低碳转型，加快发展新能源和可再生能源，能源消费结构不断优化，清洁能源消费比重持续提高。据统计，“十三五”时期，榆林建成和在建千万吨级高效现代化矿井19处，总产能2.58亿吨，占全市总产能的51.58%；新增新能源装机665万千瓦（含光伏408万千瓦，风电257万千瓦），新能源发电达到898万千瓦，占全市电力总装机的29.3%。累计退出煤矿11处683万吨，关停小火电6个12台机组45.3万千瓦，落后产能加快淘汰，能源供应加速变革。

产业结构得到优化。“十三五”期间，榆林市农业总产值累计增长38.4%，粮食产出增速连年排名全省第一；第三产业增加值累计增长30%；非能源工业产值累计增长27%；战略性新兴产业增加值年增速维持在11%以上。

（三）技术创新取得突破

“十三五”期间，榆林创建了一批国家级、省级工程技术研究中心、创新中心和重点实验室，出台支持科技创新14条举措，与多所院校达成共建产业研究院协议，大力推进煤化工产业创新，加快创业人才的引进培养，不断提升产业创新能力。积极争取设立洁净煤国家技术创新中心，加快浙大榆林先进技术研究院、上海交大新材料研究中心等落地；全面参与重大科技专项活动，一步法制烯烃、甲醇制芳烃等关键核心技术取得突破，科创新城中科院洁净能源创新研究院榆林分院项目稳步推进，将为国家清洁低碳、安全高效的能源体系提供先行示范。

（四）森林固碳初见成效

碳汇是降低二氧化碳的一条重要途径。通过造林绿化、生态修复等方式，可以达到吸附和固碳的目标。据测算，林木每增长一立方蓄积，约吸收二氧化碳1.83吨，释放氧气1.62吨。每营造11亩人工林，可将一辆奥迪轿车一年排放的的二氧化碳全部吸收。榆林在改善生态环境、推动绿色发展方面持续发力。自20世纪70年代拉开全民植树造林的宏伟序幕后，40余年来，榆林市建成植树造林基地300多个，植树3.4亿株，林木覆盖率从0.9%提高到33%以上。在提高森林覆盖率、改善生态环境的同时，也降低了二氧化碳排放，增强了碳汇能力，为经济绿色转型增加了亮眼底色和有力支撑。

三、面临的困难

（一）经济结构单一，增长后劲不足

榆林经济以煤炭开发为主，结构单一，转型升级压力较大。2021年，全市GDP5435.18亿元，规模以上能源工业企业产值同比增长61.4%，非能源工业产值同比增长34.3%，能源工业与非能源工业产值占全市规模以上工业产值的比重分别为82.6%和17.4%。占比50%以上（见表1），经济发展依然严重依赖煤炭等化石资源。

（二）产业结构失衡，发展质量不高

2021年榆林市GDP5435.18亿元，三次产业占比分别为5.3%、68.2%、26.5%（见表2）。与全国相比，第一产业占比与全国水平接近，第二产业占比远超全国28个百分点，第三产业占比低于全国26个百分点。榆林市产业结构失衡，表明经济发展质量的第三产业发展远低于全国平均水平。经济总量高，发展速度快，但发展质量低已成为榆林经济发展现状的真实写照。

表2 2021年榆林市三次产业增加值分布状况

（三）经济活力不够，发展层级较低

煤炭是带有自然垄断性的矿产资源。在煤炭开发利用过程中国有或国有控股企业占据了能源企业的半壁江山，这种垄断性导致行业发展速度和市场效率低下，无法实现资源和市场的优化配置，制约了市场活力的激发。同时，榆林经济的发展层级较低，资源转化升级能力有待提升。

（四）缺乏高端人才，创新能力不足

目前，榆林已制定了建设“陕甘宁蒙晋交界最具影响力城市、黄土高原生态文明建设示范区”的战略发展目标，但高水平人才的缺乏制约了榆林经济的进一步发展，特别是企业技术创新能力弱，科研成果转化低，成为经济创新转型、高质量发展的短板。

（五）能源结构偏煤，清洁能源滞后

据统计，2015~2021年榆林市原煤产量、发电量及火电发电量均呈持续增长态势，其中火电发电量占总发电量的90%以上（见表3），占比逐年下降，开发风能、太阳能等清洁能源成效不显著。这意味着榆林市要实现碳中和目标，将面临巨大的高碳向低碳转化的较大压力。

表3 榆林市2015~2021年动力煤及发电量统计

续表3 榆林市2015~2020年动力煤及发电量统计

（六）环保压力加大，绿色发展承压

榆林市依靠煤炭开采带来的经济高速发展有目共睹，但造成的环境污染也不容忽视，特别是经过煤炭开发的“黄金十年”后，发展煤化工业的“后遗症”逐渐显现，资源环境压力日益严峻。与2018年相比，2019年榆林市环境空气综合指数同比下降3.1%，环境质量在陕西省排名较为落后（如图1、图2）。在绿色发展理念和“双碳”目标下，榆林必须坚持生态环境保护策略，以此推动和支撑经济社会高质量发展。

图1 2019年陕西省各市（区）环境空气质量综合指数

图2 2019年陕西省各市（区）环境空气质量综合指数同比情况

四、对策建议

（一）转变思想观念，促进经济转型

一是转变思想观念。要完整准确全面贯彻新发展理念，深刻认识到保护生态环境就是保护经济社会发展的后劲和潜力，以理念引领行动，着力推进资源开发利用由“三个转化”向“三个转变”升级，推动绿色发展、低碳转型落到实处。二是应用绿色新动能助推经济转型。要将低碳经济、绿色发展理念融入发展全局中，大力开展环境治理和生态修复，探索生态价值实现路径，引导和激励社会资本投入绿色产业，以绿色新动能推动供给侧结构性改革向纵深迈进。三是激发市场活力，不断提升市场的活跃度。大力发展混合所有制经济，支持、吸引民营及私营企业的加入，不断激发中小企业发展活力，活跃地区经济。四是加强国际合作。重视“一带一路”“南南合作”等国际交流平台，深化中欧气候合作，加强同北欧、日本等国家的交流与合作，共同应对全球气候环境的变化。

（二）把握发展机遇，实现动能转换

一是深刻认识“双碳”目标带来的机遇和挑战。随着碳达峰、碳中和各项政策措施的落地实施，以煤炭为重要支持的经济增长模式将逐渐放缓，经济发展不可避免地进入结构调整阵痛期、新旧动能转换期和转型升级承压期，对经济短期运行和长期走势都会产生深远影响；要抢抓机遇，充分发挥能源资源、地域空域、产业基础、市场空间等优势，利用能耗双控带来的产业转型升级倒逼机制，抢占碳中和带来的低碳零碳产业市场空间，促进经济转型升级高质量发展；二是培育壮大新动能。贯彻新发展理念，构建新发展格局，转变经济发展方式首当其冲。要加快产业转型升级步伐，助力新旧动能转换，实现经济高质量发展。要借助区域资源优势和地域优势，瞄准国际先进技术，紧跟绿色发展潮流发展特色产业，形成新材料、新能源、镁铝合金、智能无人机系统等新的经济增长点。三是加快能源化工产业低碳化改造，加快煤电替代步伐，构建风光火储为一体的“绿电”体系，实现能源结构绿色转型。四是以构建新发展格局为契机，瞄准国内国际两个市场，充分发挥自身的特色和优势，应用国内、国际“双循环”和内需新动能带动产业转型升级，促进经济社会可持续发展。

（三）加快科技创新，助力绿色转型

一是以“双碳”为目标，对科技创新实施系统规划和战略重塑。大力发展碳捕集利用与封存（CCUS）技术，降低使用成本，逐步使煤电 CCUS等技术得以推广应用；加快交通工具绿色改造，推广使用新型绿色节能燃料；支持电气化技术研发与推广，提高电气化率；二是加快技术研发。集中人才队伍对能源体系进行优化研究，提高智能化水平，促进能源利用的效率提升；开展负排放技术等世界前沿先进技术研究。三是加强保障体系建设。通过调动行业和市场力量，推广低碳技术的研发和示范，如设立国家重点实验室，重点突破相关核心技术等。

（四）系统全面谋划，推动产业升级

一是因地制宜发展绿色经济，推动煤化工产业绿色转型与资源合理优化配置，推进煤基清洁能源产业升级，助力国家能源体系高效发展。二是以发展醇氢新能源为契机助推产业提档升级。紧扣“双碳”目标，立足地域经济实际，构建甲醇全产业链布局，建立完善的甲醇经济体系；探索开展可再生能源制氢与化工产业融合，助力发展“绿色零碳化工”，进一步提升资源利用和环境保护水平。三是提升生态碳汇能力。要充分发挥林地、草原、河流、土壤固碳作用，大力开展植树造林和生态修复，打造山水林田湖草沙生态格局，不断提升生态系统碳汇增量。

（五）优化能源结构，提高使用效率

一是优化资源开采方式。推进煤矿智能、安全、绿色开发，实施数字化、智能化、绿色化开采；加强煤炭清洁高效利用，提升煤炭附加值；加速推进煤炭高端科研和精细化工等全产业链项目，形成世界领先的煤基化工循环产业链。二是持续优化能源消费结构。降低对煤炭等化石能源的使用率，从源头上减少二氧化碳的排放；推进煤炭深度转化与利用，有序降低煤炭消费比重；扩大清洁能源消费比重，持续优化能源消费结构。三是应用科技新动能助推能源绿色转型。积极发挥科技在能源转化、利用方面的功能，大力提高能源利用效率，加快能源结构向清洁低碳方向转型，为经济发展提供新引擎、新动能。

（六）推广绿色金融，增强发展后劲

一是出台优惠政策，形成“政策扶持、企业参与”的绿色金融良性体系。要采取政策引导、政府扶持和降低门槛等各种形式，引导金融机构将资金投向绿色低碳、清洁能源、节能环保产业等绿色领域，实现绿色金融服务精准支持；吸引民营企业和中小微企业参与绿色债券发行融资，促进金融资源优化配置和市场主体广泛参与，促进国内碳金融市场发展。二是鼓励机构投资者加大对ESG投资，制定可持续投资战略，探索投资新模式，完善评估方法和指标，推动企业绿色转型，提升ESG表现。三是完善碳金融相关制度。一方面增强碳市场的金融属性，推动碳金融及衍生产品创新，构建完善的碳市场监管机制；另一方面通过财政补贴、贴息等形式加大对绿色投资的财政支持力度，引导金融机构提高绿色低碳业务的资产规模和比重，积极创新绿色金融产品，实现金融助力“碳中和、碳达峰”目标。