三孩政策下生育保险的可持续发展研究

张颖奇

（兰州财经大学 金融学院，甘肃 兰州 730020）

生育政策是由国家制定或在国家指导下制定的规范育龄夫妇生育行为的准则。自中华人民共和国成立以来，我国的生育政策随着人口状况的不断变化进行了多次调整修改。1982年国家为应对高生育率所带来的人口与社会等问题制定了独生子女政策，自此计划生育政策成为中国一项基本国策。2013年，随着我国劳动年龄人口不足，人口老龄化速度加快等问题日渐严峻，“单独二孩”政策启动实施。在此基础上，2015 年出台“全面二孩”政策，但是在老龄化、少子化等问题的多重影响下，生育堆积效应已消退，出生人口数量持续下滑问题仍旧非常突出。2022 年2 月国家统计局发布的2021年中国经济数据显示，2021 年中国全年出生人口1062 万人，人口出生率为7.52‰，达到历史最低水平。2021年8月20日，全国人大常委会会议表决通过了关于修改人口与计划生育法的决定，三孩生育政策正式落地。随着中国人口结构的不断变化，从一孩政策到二孩政策再到三孩政策，均是为了达到人口数量和结构的动态平衡。然而，三孩政策在实施过程中面临着许多宏观、中观和微观障碍，由于养儿防老和传宗接代观念的逐步消失，许多年轻人在社会经济压力下出现不想生、不敢生的状况。无论生育政策如何转变，首先受到影响的是女性。因此，在推进三孩政策有效实施的过程中，如何完善生育保障措施，提高生育保障水平，有效保障女性生育权益，是目前我国生育保险制度改革所面临的紧迫问题。

一、文献综述

杨华磊（2019）［1］认为生育保险的生育支持政策能够将生育成本进行社会化，实现宏观上生育行为所具有的社会红利。黄桂霞（2020）［2］在对我国70 年的生育保障制度进行了历史回顾的基础上，提出生育保障力度应与人口发展政策相适应，进一步完善生育保险制度是推进三孩政策顺利实施的必要举措。

在生育保险覆盖范围方面，Grace（2003）［3］认为农村妇女由于性别歧视和地域歧视得到的生育服务要少于城镇妇女，因此需要更加重视农村妇女的生育保险覆盖情况。黑海·赫泽（Hill Heath⁃er D.）（2012）［4］提到许多国家为确保生育妇女得到应有的保障，给单亲母亲和低收入家庭制定贫困家庭援助计划。Laura Addati（2015）［5］从法律、实践和社会政策等角度出发，提出应当将处于失业和工伤境况下的妇女等弱势群体纳入生育保险覆盖范围。在这一点上问清泓（2019）［6］也从法律角度指出当前我国体制外的非典型劳动者的社会保险问题亟待解决。王超群（2021）［7］利用合成控制法对两险合并试点城市合肥市进行了分析，计算了两险合并实施对扩大生育保险覆盖面的净效应并提出生育保险应为所有参保人员提供生育津贴。

在生育医疗保险待遇方面，学者们认为目前生育保险基金的规定支出标准仍然较低，在实践中生育女性仍需自行承担大部分生育医疗费用。王贤诗（2018）［8］提出，我国现行职工生育保险制度中，在生育休假待遇标准方面部分地区差异明显，生育休假方式欠缺灵活性。唐芳（2017）［9］提出应该由政府财政承担补贴生育保险基金的责任，以应对用人单位普遍对生育保险制度采取的消极态度。

我国从2017年开始在十二个城市进行生育保险和职工医疗保险合并试点。吴雯哲（2018）［10］通过实地调研生育保险运行情况，指出了目前我国生育保险存在的问题，并分析论证了合并生育保险和医疗保险的必要性与可行性。刘莹（2020）［11］提出两险合并既可以满足制度层面统筹规划的需要，也能够达到兼顾公平与效率的目的。黄国武（2017）［12］提出在两险合并的过程中需要遵循权利义务平等、多方分担等原则，进行渐进式改革，最终实现生育保障全覆盖。李芳凡（2017）［13］提出两险合并实施的最大难点在于费率的重新精算。吴红卫（2018）［14］提出两险合并实施以后生育津贴可能过度支出，产生“外溢效应”进而给合并后的两险基金带来风险，两险基金收不抵支的风险将增加。而殷俊（2019）［15］则认为两险合并可以通过调剂余缺来实现两险基金的收支平衡。

在生育保险基金筹集方面，Midgley（2011）［16］指出拓宽生育保险基金的筹集渠道可以有效促进和完善生育保险制度。Sabik，Lindsay M.，Laug⁃esen（2012）［17］等表示应灵活制定生育保险当中不同的企业应当担负的比例，从而减轻企业负担，并能够更好地提升生育保险基金管理水平。周贤日（2018）［18］认为在由用人单位承担女性生育成本的社会模式下，对女性劳动者的不合理歧视将难以改变。此外，杨菊华（2016）［19］提出健全托幼服务能在一定程度上帮助女性突破生育对职业发展的制约，实现家庭和工作的平衡。王红漫等人（2021）［20］通过对比不同国家家庭生育支持政策和生育水平的动态变化，提出了我国应优化政策顶层设计、构建生育支持体系等建议。

我国现行生育保险制度在覆盖范围、基金筹集和待遇标准制定等方面仍存在诸多问题，在当前人口发展策略开始转变的时代背景下，进一步改革完善生育保险制度是优化我国社会保障体系的迫切需要。

二、育龄人群生育意愿调查与结果分析

（一）调查研究设计

研究选取问卷调查法，设计并发放可供育龄人群填写的、反映其生育意愿及生育保险水平的问卷。问卷维度分为育龄人群个人情况、婚育状况、生育意愿、生育保险满意度、政策期待五部分。本次调查通过问卷星平台设计问卷，利用互联网平台发放问卷，调查计划发放问卷300份，收回有效问卷300份，问卷有效率为100%。所有数据利用SPSS Statistic 26进行数据汇总及统计分析。

（二）研究结果

1.调查对象人口学情况

被调查对象男性占48.67%，女性占51.33%。从年龄结构看，25岁～29岁人群最多，占28.33%；其次是35岁～39岁人群，占25%；18岁～24岁、30岁～34岁以及40岁～49岁人群分别占16.67%、17.33%以及12.67%。农业户口人群占57.67%，非农业户口占42.33%。被调查对象学历以本科为主，占46%；其次是大专，占29.33%；硕士及以上、高中和 初中及以下分别占9.67%、10%和5%（见表1）。

表1 育龄人群基本信息

2.生育意愿现状分析

在被调查对象中，理想子女数量为1个的占比最高，为29.33%；其次为2个，占比27.33%；理想子女数量为3 个及以上的仅占比20%。平均理想子女数为1.44个，远低于2.1 的生育更替水平（见表2）。

表2 育龄人群理想子女数量

随着社会经济的不断发展，育龄人群的生育意愿持续低迷，而生育意愿的影响因素涵盖个人、家庭与社会等多方面。χ2检验显示被调查对象的理想子女数在职业和生育保险是否覆盖大部分生育支出上差异显著，而在产假长度、代际抚养等方面无显著差异（见表3）。

表3 育龄人群理想子女数差异分析

检验结果表明，职业相对稳定的被调查对象的生育意愿高于职业不稳定的被调查对象，生育津贴能够覆盖大部分生育支出的被调查对象的生育意愿高于生育津贴不能覆盖大部分生育支出的被调查对象。

在生育保险覆盖费用中，选择能够覆盖生产费用的被调查对象占87.70%，选择能够覆盖住院费用的被调查对象占66.70%，而选择能够覆盖产检费用的被调查对象仅占45.70%。可见目前发放的生育津贴标准并不足以覆盖育龄人群的生育支出（见表4）。

表4 育龄人群中生育津贴覆盖各项生育支出费用的人数及占比

在育龄人群不愿意多生育子女的原因里，被调查对象选择最多的是时间和精力不足；其二是不利于女性未来自我发展与自由；女性生育的痛苦及后遗症等生理损害紧随其后；其他还包括经济压力大和“养儿防老”观念的逐步消失等（见表5）。

表5 育龄人群不愿意多生育子女的原因（多选）

在能够提高生育意愿的举措上，被调查对象赞成最多的是“经济补助（包括医疗保险和生育保险的完善、孕检/分娩补助、税收减免等）”，赞成“增加公立教育资源”和“完善职场保障制度（带薪假/陪产假/亲子假等）”的比例也均超过50%（见表6）。

表6 育龄人群认为能够提高生育意愿的措施或政策（多选）

三、三孩政策下生育保险的现状及存在的问题

截至2021 年年底，全国基本医疗保险参保人数为136 297万人，参保率稳定在95%以上。其中参加生育保险人数为23 752 万人，比上年增长0.8%，占基本医疗保险参保人数的17.48%。享受各项生育保险待遇1321万人次，比上年增加154万人次，增长13.2%。生育保险人均生育待遇支出为22 261元，比上年增长1.3%。2021年，基本医疗保险基金（含生育保险）总收入、总支出分别为28 710.28亿元、24 011.09亿元，年末基本医疗保险（含生育保险）累计结存36 121.54 亿元，其中生育保险基金支出804.86 亿元，比上年减少97.89 亿元①。目前我国生育保险的覆盖范围已经扩大到所有用人单位职工及其未就业配偶。生育保险待遇包括生育医疗费用报销和生育津贴。生育医疗费用报销范围包括生育医疗费用、计划生育手术费用等；生育津贴为女职工产假期间的工资，以职工所在用人单位上年度职工月平均工资为标准计发。

由于我国人口基数大、经济发展水平还不高以及三孩政策颁布后配套政策还不完善等诸多因素，当前的生育保险制度还存在诸多缺陷，有待进一步改进和完善。

（一）生育保险基金收支不平衡

随着全国三孩政策的落地实行，我国生育保险基金的支出量逐渐增加，生育保险基金运行的可持续性受到了挑战。首先，漏保问题仍未解决。由于在独生子女政策下，生育保险基金的支出压力较小，逆向选择问题并不会给生育保险基金带来太大压力。但三孩政策出台后，参保人群生育保险的逆向选择风险将会给生育保险基金的正常运行带来挑战。其次，三孩政策下，生育保险的人群覆盖面逐渐扩大，生育保险基金支出压力将随之不断增大。最后，目前我国女性的婚育年龄逐步提高，生育医疗服务以及相关医药价格持续上涨，当前的生育医疗保障水平已经远远不能满足我国育龄妇女的生育医疗需求，这也对生育保险基金的可持续运行提出了挑战。

（二）女性就业歧视问题难以解决

自2021年8月三孩政策落地实施以来，各个地区相继颁布了鼓励生育的一系列措施，目前二十多个省区市已经完成修订工作，其中大多数省区市都延长了产假，明确规定了育儿假。这在鼓励育龄妇女生育的同时势必导致职业女性就业受歧视的问题进一步加剧。

生育保险制度建立的初衷是为了保护女性职工的生育权，保证其在怀孕生子的过程中正常的休息时间，同时给予生育津贴。但在实践中这些规定反而成为女性就业及职业发展的绊脚石。市场经济条件下，用人单位聘用女职工往往要比聘用同等条件的男职工多支出部分费用。例如，女职工产假期间用人单位用于临时职工的招聘费、培训费和工资等。因此，越来越多的企业为了节约成本，在招聘时将优先聘用男性劳动力。如何解决女性在职场中面临的困境是生育保险制度在未来改革中不可避免的问题。

（三）生育保险覆盖范围较窄

国家统计局数据显示，截至2021年年底，中国灵活就业人员约两亿人。《中国灵活用工发展报告（2022）》蓝皮书指出，2021 年我国有61.14%的企业在使用灵活用工，企业更倾向于扩大而非缩减灵活用工规模。2020年和2021年全国高校毕业生的灵活就业率均超过16%。而根据《中华人民共和国社会保险法》第53条的规定，生育保险费由用人单位按照国家规定缴纳，职工不缴纳。这意味着非标准劳动关系下的劳动者无法得到相应的生育保险保障。大部分灵活就业人员为年轻人，属于对生育保险有迫切需求的育龄人群，但是由于他们流动性强，就业不稳定，难以在同一地区连续缴费且生育保险目前并没有相应的转移接续政策，导致这部分人群没有被纳入覆盖范围，不能享受到应有的生育保障待遇。

四、对我国生育保险发展的建议

（一）完善基金统筹制度

在推进生育保险与职工基本医疗保险合并运行的过程中，基金统筹问题不容忽视。在当前我国人口老龄化形势严峻的社会现状下，缴纳生育和医疗保险费用的主体数量越来越少；两险合并运行后，为了不加重企业和个人的负担，保险基金的支出压力日益攀升，合并后的保险基金运行的风险增加。为了使两险基金能够提高统筹层次，需要在市级范围统一收缴、管理和支出基金，避免出现基金低层次统筹和封闭运行的情况。应进一步加强全国各省基金之间的均衡和调度，从而提高保险基金的抗风险能力。只有保险基金的共济能力和抗风险能力得到提升，其支撑能力和使用效率才能提高。

（二）政府分担缴费责任

目前，我国生育保险费全部由用人单位承担，除此之外，用人单位还要承担大部分的养老与医疗保险的缴费义务。为了减轻用人单位的压力，需要更加明确政府职责，政府可以发挥其财政职能，例如以税收方式强制全民参与生育保险，这样不仅可以减轻生育保险基金日益增加的支出压力，也可以减少基金风险，还有助于减少用人单位对女性劳动者的就业歧视。此外，对于没有工作或难以缴纳生育保险费用的育龄妇女，政府应向她们提供合理补贴和福利，通过政府分担生育保险缴费责任，进一步提高生育保险保障水平。

（三）提高生育津贴水平

生育津贴在保障和鼓励育龄妇女生育的社会生育保障制度中占据核心地位，是生育保险基金支出的主要部分，在生育保险基金支出中占80%以上，对协助国家人口发展战略调整和引导生育行为具有重大意义。一是延长生育津贴领取时间。现行制度下按的0.8%的费率缴纳生育保险费的用人单位，其参保女职工生育或妊娠7个月以上（含7个月）引产的，享受3 个月的生育津贴。为了有效保护生育女性在生育及育儿期间的经济权益，生育津贴的支付期限应适当延长。二是缩小地区之间的差异，促进制度公平。基于城乡居民可支配收入等指标研究制订统一的生育津贴标准，充分考虑各地区以及城乡生活水平差异。三是学习和借鉴部分国家成功实践经验，建立公平普惠的城乡居民育儿津贴制度，将现有的社会生育保险制度依照国家人口发展战略逐步建立为覆盖所有城乡居民的现代化保障体系。

（四）扩大生育保险覆盖范围

生育保险覆盖范围在很大程度上反映了生育保障的广度，生育保险覆盖面应当随着经济社会的发展不断扩大。

要扩大生育保险覆盖面就要解决非传统就业女性参加生育保险的问题，使所有育龄妇女都能够享受到生育保险待遇。针对灵活就业妇女、丧失劳动能力的妇女、农村妇女、女大学生等特殊群体，可以借助政府补贴、定额补助、社会救助等多元化的筹资渠道将其纳入覆盖范围。对于灵活就业的育龄妇女，可制订具体的工作期限标准，已经达到标准的，也应当享受同等生育保险待遇；对于长期丧失劳动能力的育龄妇女，可将其纳入社会救助对象的范围，为其提供帮助；对于农村妇女，可以结合农村实际情况，参照养老保险等在农村的推行经验，提供相应的政策支持帮助其享受生育保险待遇；对于女大学生则应当基于实际情况，实施定额补助等措施帮助其享受生育保险待遇。