中老铁路境外段安保问题探讨

郭 莲

(云南警官学院，云南·昆明 650223)

中(国)老(挝)昆(明)万(象)铁路(简称中老铁路、昆万铁路)是中国和老挝两国领导人高度关注并亲自推动的政府间合作项目，是我国“一带一路”倡议与老挝“变陆锁国为陆联国”战略全面对接的重要项目，也是“一带一路”倡议提出后，首条以中方为主投资建设、全线采用中国技术标准、使用中国设备，并与中国铁路网直接连通的国际铁路。中老铁路地处云南西部和老挝北部山区，沿途山高谷深、地质复杂，跨越湄公河等众多水系，桥隧比高，其中国内段达到87%、老挝段达到62.7%，被称为一条“不是穿行在洞中、就是穿行在空中”的铁路。该铁路北起云南省会昆明，经玉溪、普洱、景洪市至磨憨口岸，再经老挝境内的磨丁、孟赛、琅勃拉邦、万荣，最终到达老挝首都万象，全线为I级电气化铁路，设计时速160公里，线路全长1000多公里，由国内段、老挝段两个区段组成。中国段昆明至玉溪段，已于2016年12月开通运营；新建玉溪至磨憨段全长500多公里，玉溪至景洪为双线，景洪至磨憨为单线。老挝段即磨丁至万象段全长422.4公里，建成通车后，从云南昆明至景洪仅需3个多小时，至老挝万象有望实现直达运输、当日通达。2021年12月3日，中老铁路正式开通运营，受新冠肺炎疫情影响，目前旅客运输业务暂时仅在两国境内段分别开通，尚未实现跨境流通，但货物运输业务未受影响并实现了持续稳步增长。

一、中老铁路建设的重要意义

东南亚各国作为我国的南部邻邦，无论从地缘政治还是从经济发展的角度都是我国对外交往的重要地区，尤其是在我国“一带一路”合作倡议下，东南亚地区是该倡议的首要和关键推广地区。但长期以来，受地理条件的限制，我国与该地区之间的交通基础设施匮乏，交通运输不便极大制约了我国与该地区各国之间的经济往来。中老铁路是我国通往东南亚地区的首条现代电气化铁路线，(1)我国第一条通往东南亚国家的铁路是连接云南昆明与越南海防的滇越铁路，它是中国西南地区的第一条铁路，于1903年10月开工 ，于1910年4月1日竣工，翌年全线通车 ，时称滇越铁路，该铁路是旧式米轨铁路，于2003年6月起停止客运，只保留货运。也是中国对外的重要国际铁路通道的连接线，它的开通对中老双方都具有特殊的重要作用。

(一)中老铁路建设对老挝的意义

1.国家发展战略层面。老挝是内陆国家，工业基础薄弱，没有现代化工业和重工业，农业是其主要经济支柱但尚未形成现代化规模，其经济发展较为落后，是世界上经济最不发达的国家之一。老挝境内多山，其80%为山地和高原，交通不便，区域经济发展存在较大差异。其境内矿产资源丰富，但大多数矿藏未查明储量和品位，有色金属矿和玉石不但品种多，而且储量大。其森林面积约1120万公倾，全国森林覆盖率约48%，并且有许多名贵木材和林产品。(2)梁晋云，骆寒青.东南亚概况[M].昆明：云南民族出版社，2008.但作为一个资源型国家，老挝封闭的地理位置和落后的交通基础设施极大制约了其经济发展和对外交往，“陆锁国”一直被视为老挝的国家特征之一。因此，突破重山封锁，是很多老挝人的梦想；变“陆锁国”为“陆联国”，成为老挝重要的国家发展目标。(3)《承载着老挝变“陆锁国”为“陆联国”的梦想》，2017-12-11 http://www.cafta.org.cn/show.php?contentid=83075因此，老挝无论是从国家层面还是民间层面，都是参与“一带一路”建设最积极的国家之一。(4)和佳.《老挝，从“陆锁国”到“陆联国”》，2017-11-20 https://www.sohu.com/a/205353727_115443根据老挝政府公布的统计数据，磨万铁路通车后将直接辐射老挝4省1市范围内6.8万平方公里国土面积、231万人口。(5)2018年末，老挝全国约800万人，辐射人口达29%。因此，中老铁路的建成通车对于老挝实质性参与“一带一路”建设，实现从“陆锁国”到“陆联国”的飞跃，具有里程碑式的重要意义。

2.发展经济层面。过去五年，老挝国家平均每年经济增长5.8%，低于预测增长率(议会预计达到7.2%)，并且有逐年下降趋势。但与同区域其他周边国家相比，老挝仍处于较高水平，2020年人均GDP达2664美元，相当于规划的89.45%。(6)年均GDP增速5.8%，人均收入2664美元 老挝近5年经济业绩大盘点 2021-01-11 https://www.163.com/dy/article/G02PKNAU0514DTKM.html?f=post2020_dy_recommends世界银行甚至预测它可能成为东亚和太平洋地区经济增速最高的国家。然而，基础设施建设落后成为老挝经济可持续发展的一大掣肘，机场、电力、通讯等基础设施供给缺口不断加大。与此同时，“一带一路”框架下的合作直接推动了老挝经济发展。具体而言，中老铁路的正式开通运营将在以下两个方面助力老挝国内的经济发展。首先，老挝可以借助兴建大型现代化基础设施，吸引国际投资并有效降低融资成本和风险。按照中老两国规划，中老铁路总投资 近400亿元人民币，由中老双方按70%和30%的股比合资建设，仅此一项，就能为老挝带来近300亿元人民币的融资规模。(7)《承载着老挝变“陆锁国”为“陆联国”的梦想》，2017-12-11 http://www.cafta.org.cn/show.php?contentid=83075可以预见，随着该铁路的开通运营，将会有更多的国家和地区向老挝投资。其次，作为一个资源型内陆国家，铁路建设无论是在有较降低运输成本，加强老挝国内产能、金融、能源、资源、旅游、环境保护等领域的对外合作，以及其本国产业结构优化、产业链的建立和升级方面，极大助力老挝经济发展。

3.有效培养现代化产业工人，助力老挝全方位融入现代化建设层面。老挝国内缺乏重工业，工业基础薄弱，相应的其国内缺乏合格的现代化产业工人以及相应的培训机制；甚至在其很多偏远地区，人们的思想观念、行为习惯都与现代工业社会所应具有的理念和习惯格格不入。由于缺乏具体工业项目的需求和培训，其国内符合现代化工业发展要求、具备一定技能的产业工人欠缺。

仅以铁路建设为例，在中老铁路开通以前，其国内没有铁路，更缺乏相应的管理人员和合格的工作人员。但在中老铁路的建设和投入运营过程中，借助中方提供的帮助，老挝已经在大量创造就业机会的同时，逐步建立了现代化高速铁路运营过程中所需的车辆运行、电力保障、大型设施维护保养等方面专业人员和管理人才的培养和选拔机制，尤其是以较高的标准建立了符合现代化管理要求的管理制度。在铁路运营的不断深化以及相关附属需求的带动下，老挝国内的工业从业人员在思想观念、人员培训、人员素质方面得到了极大的提升。

(二)中老铁路建设对中国的意义

1.地缘政治方面。由于东南亚国家在地理位置、资源储备、人力资源和经济发展前景方面具有独特优势，东南亚国家在地缘政治方面日益受到全球各国尤其是各大国的重视，成为地缘政治博弈热点地区之一。因此，受外部势力直接或间接影响，东南亚各国在国家间传统安全保障和边境安全方面长期以来都呈现出局部不稳定的状态，各国之间及各国内部均存在不稳定因素。

中老铁路是泛亚铁路中线的重要组成部分，对于扩大中国西南地区开放开发和中国在东盟、大湄公河次区域的辐射力以及影响力，构建中老经济走廊、中老命运共同体，具有重大而深远的意义。作为“一带一路”重点建设规划的泛亚铁路的其中一段，中老铁路在助力经济发展的同时，对于有效破解“马六甲困局”，突破反华势力对中国的陆上包围方面起着重要示范和借鉴作用。

借鉴欧盟的经验，在第二次世界大战以前，欧盟各国在经济上的相互独立和发展不平衡一定程度上成为引发战争的诱因之一。而之后欧盟的成立，实现了欧盟区域内的经济互补和共同发展，多个国家之间一旦形成经济的互补和一体化，将会对地区安全产生极为重要的稳定器作用。可以将各国用于边境安全的支出用于经济发展，形成经济发展—国内安定—边界安全的良性循环。因此，中老铁路的顺利运行以及其所带来的巨大示范作用，将有助于实现中国与东南亚各国间经济的深度融合，助推“一带一路”倡议在该地区有效推广。

2.经济发展方面。中老铁路作为泛亚铁路的重要一环，是推进中国西南边疆省份与周边国家互联互通的重大建设项目，对完善西南铁路网布局、促进中国—东盟自由贸易区建设，带动沿线地区经济社会发展，具有重要意义。除了铁路路网建设对当地经济的传统带动作用外，中老铁路还可以在以下两个方面助力我国的经济发展：首先，由于我国的产业结构与东南亚各国高度互补，我国可以借助泛亚铁路将东南亚各国连接起来，在将中国经济建设发展宏利向东南亚各国进行实质性释放的同时，实现与东南亚各国在经济、文化等全方位交流的深度融合，在助力周边国家经济发展的同时促进实现本国的产业升级。其次，从工业化标准推广运用的角度来看。我国可以借助铁路基础设施建设，将我国的各项工业化标准通过不断的合作交流，实现工业化标准在东南亚各国的推广和运用，实现中国与东盟国家间各类工业产业的深度融合。

总之，中国与东南亚各国只有在先实现空间上的互联互通的基础上，才能实现实质上的进一步交流和合作，而中老铁路在空间互联互通方面已经迈出了关键的一步。中老铁路的安全运行以及其在今后顺利运营过程中的巨大示范和带动作用，将在“一带一路”倡议下的泛亚铁路建设过程中起到巨大的示范作用。因此，确保中老铁路的安全运行，成为当前推动泛亚铁路建设和“一带一路”倡议在东南亚国家能否顺利推进的关键因素。

二、影响中老铁路运营安全的障碍和隐患

中老铁路自2021年12月3日正式开通运营以来，由于受新冠肺炎疫情影响，该铁路的客运业务在中国段和老挝段分别运营，并未实现全程运行，仅在货运业务方面实现了全程运营。因此，在讨论影响安全运营因素方面，尚不能结合客运业务中的安全实际和隐患进行全面分析，仅能基于我国铁路客运旅客运输的实际进行简要类比和总结。同时，由于老挝国内对于如何保障铁路运输安全方面缺乏实践，安全保障机制正在从无到有的建立过程中，其本国甚至连涉及铁路安全的案件统计机制都尚未有效建立。因此，笔者仅能结合对相关情况较为熟悉、参与过此方面工作的专业人员访谈，进行一个简单的分析和总结。(8)2021年，在中老铁路开通前后，应老挝人民民主共和国公安部邀请，中华人民共和国公安部从国内各公安部门和警察院校选派精干力量组成联合工作组，在公安部副部长带领下，前往老挝就中老铁路老挝段的安全保障、警务培训等工作，与老挝方面进行交流和培训。交流结束回国后，笔者就本文涉及的一些具体问题与联合工作组部分警官进行了深入交流，本文中涉及老挝的内容多由该2名警官介绍得知，在此一并表示感谢。

(一)中老铁路境外段安全隐患

中老铁路线路全长1000余公里，跨越2个国家和不同地质带，途经多个少数民族聚居区和无人区，其还临近世界毒源地“金三角”地区，铁路线路两次跨过湄公河，两次通过60km无人区线路，沿线附近安全形势非常复杂，是巩固中国边境经贸安全、促进中国边境贸易发展的主要隐患。

1.自然地理条件的隐患。中老之间接壤地区的地质条件相对比较复杂。在中老铁路沿线区域，超过80%的地区是山地和高原。这些地区的表层地形起伏大，而地下部分则要从数条规模巨大的断裂带或地壳板块缝隙间通过。这就造成这一区域的岩石普遍比较脆弱，承重力较差。从气候方面看，从中国西双版纳开始直至中老铁路终点，均地处热带雨林气候地区，这里从当年的4月一直到次年10月均处于雨季，在此期间降雨周期长、雨量大，铁路沿线的山体随时都有发生洪水、泥石流、山体滑坡和隧道崩塌事故的隐患。从地表环境来看，中老两国间存在两个面积比较大的无人区：一个是在班莎诺附近的无人区；另一个是从琅勃拉邦到孟卡西之间的无人区。(9)习逗逗.中老铁路建设对中老经贸关系的影响研究[C].海南大学硕士学位论文，2020.无人区地形条件复杂，许多区域被大片热带原始植被覆盖，区域内栖息着大量对人构成致命危胁的原始动物和有毒生物，包括大象、熊、毒蝎子、眼镜蛇等动物都喜欢在无人区出没。这些都对线路安全维护人员的人身安全产生了较大的安全隐患。

2.地区传统安全方面的隐患。中老铁路所在的中国西南边境周边国家多，边境线均是陆地与周边国家接壤，便于徒步穿越，跨境犯罪的防范和侦破难度大。在中老铁路开通以前，即使在该地区山高路险交通不便的情况下，该地区仍然面临着传统犯罪带来的安全压力；铁路开通以后，在促进人员、物流方便快捷的同时，势必会增加周边地区安全压力，并给铁路安全保障工作带来新的挑战。首先，该地区在传统安全方面首先面临恐怖主义威胁的隐患。我国西南边疆一直以来都承受着防范暴力恐怖分子外逃和回流的巨大压力，由于越境便利，恐怖分子已经逐渐形成通过该地区向东南亚国家渗透，再以东南亚国家为中转前往暴恐目的地国的通道。在中老铁路开通运营后，虽然由于新冠肺炎疫情原因尚未实现旅客运输的跨境运营，但可以预见，随着疫情不断缓解，一旦跨境旅客运输正式开通，中老铁路面临的防范暴恐事件的压力会随之增大。其次，该地区防范毒品及其衍生犯罪的压力增大。中老铁路从地理位置上靠近世界著名毒源地“金三角”地区，该地区长期以来都是毒品及相关衍生犯罪的高发地区，作为以运输为主要增殖手段的毒品犯罪，交通基础设施的完善势必会增加此类犯罪的发生概率。并且，由于老挝警方在打击毒品犯罪的能力相对薄弱，造成老挝在“金三角”地区的作用已经由毒品过境地向新型毒品生产地转变。这就进一步加大了中老铁路的安全风险。第三，该地区还是跨国人口贩卖的高发地区。与毒品犯罪相似，运输的便捷也将进一步增加该地区人口贩运犯罪的风险。此外，该地区还面临新类型犯罪的隐患。由于我国对赌博、网络电信诈骗等跨国性犯罪持续加大了打击力度，致使部分新类型犯罪的犯罪分子向东南亚各国转移，这一趋势不仅增加了打击该类犯罪的难度，客观上也增加了铁路运输贯通后的安全风险。

3.地缘政治博弈带来的隐患。如前所述，东南亚地区因其特殊的地理位置和其在经济、金融、文化、旅游等方面的发展潜力，日益成为东西方大国之间博弈的重点地区。在以西方部分国家对中国展开围堵和孤立的大背景下，中老铁路的顺利开通在为该地区提供经济发展样板和机遇的同时，也必然会受到一些域外国家的干扰，这成为确保该线路境外安全的较大隐患。

(二)中老铁路境内段安全隐患

总的来说，我国在高速铁路建设和运营方面起步较早，经过多年的实践，已经在确保高速铁路线路安全运营方面积累了很多经验，在维护高速铁路线路安全方面也形成了一整套完备的工作机制。但在境内段铁路运营方面，我国与老挝方面在面临部分共性问题的同时，也存在着一些特有的困难。

1.少数民族地区特有的生活习惯与高速铁路标准化精准要求之间存在障碍。近年来，云南经济社会快速发展，但中老铁路途经地区长期以来地理位置相对偏远封闭，该地区教育、文化水平与沿海内陆地区存在较大差异，该地区很多民族在生活习惯、思想观念方面与现代社会之间仍有不少差距。而高速铁路的正常运行不但在基础设施建设方面需要具备较高的技术、人才储备，更要求在社会民众的思想层面具备相应的认知能力。作为一项基础设施和社会公共产品，其服务对象是每一个普通的老百姓，如果使用人在思想上不能树立基本的安全意识，这本身就是一个重要的安全隐患。这个问题在老挝国内亦同样存在。

2.高速铁路沿线治安防控体系建设面临着铁路安全保障模式带来的挑战。较为典型的是地方公安机关以面为基础的安全保障模式与铁路公安机关以点、线为主要特征的安全管理模式之间，仍然存在一定的矛盾甚至冲突。例如，影响铁路治安安全的因素或源头一般多发于铁路线路之外由地方公安管理的社区或区域，而其损害结果却发生于铁路线上，受制于地方公安和铁路公安管辖冲突，在安全防控、案件侦破方面，会造成双方之间在案件管辖方面产生冲突，这在一定程度上也对铁路运行安全造成隐患。

三、中老铁路境外安全保障的制约因素

(一)制约中老铁路境外安全保障的共性因素

1.国家主权原则的制约。国家主权原则是国际法最古老的原则之一，1577年法国政治思想家博丹(J.Bodin，1530-1596年)在其《论共和国》一书中，首先提出了主权概念。(10)王铁崖.《国际法》，法律出版社1981年版，第68页。转引自王玫黎《国家主权原则始终是国际法和国际关系的基础》，载《现代法学》1998年第一期。他认为，主权是国家的重要标志，是一种永久的和绝对的权力，除受上帝和自然法律以外，它不受任何限制。自此，国家主权原则成为国际法中国家间交往的主要原则之一。而司法主权则是国家主权原则在一国司法领域的重要体现。但另一方面，司法主权原则在体现一国的尊严和保障该国司法的独立性的同时，却经常在实践中成为国际执法合作的障碍，尤其在开展跨国司法合作打击跨国犯罪时，由于涉及国对司法主权原则的坚持和司法管辖权的争执，经常会导致打击跨国犯罪被拖延甚至最终不了了之。这一现象在中老铁路执法合作中将同样存在，中老双方在缺乏联合执法合作机制的情况下，对于发生于对方境内的犯罪行为和线索，只能通过情报交流的方式实现合作，在打击现实或潜在的犯罪行为方面无法实现顺利对接，这无疑会使中老铁路安全保障机制的顺利运行受到影响。

2.国际习惯和惯例的制约。在国际交往中有一个基本的国际惯例，就是国与国之间的交往一般都十分注重交往的政府层级并一般都由专门的政府部门统一负责对外交流。除非有特殊的考虑和需要，否则在处理一般国际事务时，两国或多国之间往往都会指派相同级别的专门机构负责对外具体事务。这不但是保持一国对外形象的需要，也是国际法中平等互利和对等原则的体现；但在开展国家间具体的刑事执法合作时，这一惯例由于受到对外交流规范性和繁琐程序的限制，会与刑事执法过程中追求的效率原则相冲突。如果凡涉及两国间刑事执法合作的具体事项都要分别报告给各自有权处理的外事部门，再经对基本信息掌握并不充分的外事部门进行协商才能处理，先不论其协商的结果是否科学，仅就整个程序而言都与刑事司法追求的效率原则格格不入。

3.司法管辖权的制约。司法管辖问题是国家司法主权的重要方面，但跨国铁路在安全保障和跨境司法合作方面产生的管辖障碍则更为复杂。一方面，国家间维护司法主权会引发对跨境犯罪司法管辖权之争；另一方面，很多国家内部都设立了独立专业机关负责维护铁路运输安全，这就导致专门负责维护铁路运输安全的铁路治安机关与铁路沿线地方治安机关在案件管辖方面的争议，使得原本以效率为办案基本原则的执法机构在案件管辖问题上耗费大量时间和精力，影响其执法效率。

4.其他制约因素。除了上述制约因素外，中老双方铁路安保工作还存在以下共同制约因素：一是由于双方未建立共同的执法安全合作机制，缺乏统一的调度和协调机构，造成典型的“铁路、公安各管一段”的局面，这与现代安全保障工作关于统一制定保障规划、相互协调保障力量、共同制订应急措施的基本要求不符，案件侦办过程中也不能做到高效地相互配合；二是尚未建立信息共享平台，因此，中老双方亦不能针对性、高效地实现信息共享。在信息化高度发达的时代背景下，如果不能及时掌握、分析和过滤关键信息，安全保障工作就无法实现高水平。

(二)两国铁路境内段的制约因素

1.中国境内段存在的制约因素。总体来看，相较于老挝而言，我国在高速铁路建设和安全保障方面积累了一定经验。针对高速铁路运行特点和规律，形成了人防、物防、技防的安全保障模式。虽然我国在高速铁路安全保障方面仍然存在铁路公安与地方公安协调机制不畅，人防建设尚未完全实现全覆盖无死角，铁路公安机关相对封闭的办案模式、网络系统与地方公安机关户籍管理系统、办案系统尚未实现无缝对接，物防、技防措施有短板，熟悉外事工作和老挝等东南亚国家当地语言、风俗习惯的警务人员欠缺等问题；但作为境外铁路的主要投资方和运营方，我国在维护境外段铁路安全方面，尤其是在如何帮助一个缺乏经验且经济较为落后国家，建立起符合其国情的铁路安全运行机制方面，并没有太多可资借鉴的经验。因此，对于境外段安保问题，于我国而言也是一个全新领域。并且，由于国际铁路涉及的问题更加复杂，有必要探索建立更为有效的制度措施。

2.老挝方面存在的制约因素。由于中老铁路是老挝国内的首条铁路，老挝完全没有铁路安全保障方面的经验，并且由于前述的安全隐患和两国存在的共性制约因素，其境内的铁路安全保障工作制约因素十分复杂。这些因素有的相互独立，有的相互交织互为因果，给该段铁路安全保障工作带来很多困难。这些制约因素包括：首先是经济条件的制约。老挝作为东南亚地区较为贫困的国家之一，国内经济发展长期低迷，经济总量低，经济基础薄弱，其能够投入发展的资金总量较低；而高速铁路的安全保障工作是一项庞大的基础性工作，需要投入大量资金加以维护，并且这些资金在短期内不可能产生回报。这就造成其在安全保障方面的资金缺口较大，且短期无法解决。其次是人员素质、思想观念及行为习惯的制约。基于其国内发展现状，能够满足国内正常警务需求的人员相对较少，且其国内警察办案习惯仍停留在较为落后的水平，更不用说维护跨国高速铁路安全保障所需的专业人才。同时，如前所述，高速铁路安全运行与沿线居民的安全意识密切相关，老挝铁路沿线均为少数民族聚居区，其较低的文化水平和认识能力需要较长的时间进行培养。

四、建立中老铁路境外段安全保障机制

当前，在中老铁路开通的初期，中老铁路境外安保主要应围绕铁路线路沿线建立有效的治安防控体系。基于高速铁路速度快、人员密集、覆盖范围广等特点，高铁治安防控体系的构建关键在“防”，因为高铁安全一旦出问题往往都是难以挽回的重大问题，其处理结果如何，相对于事故的严重后果而言都没有太大意义。因此，中老铁路境外安全保障的总体思路应该是围绕如何防范安全风险来构建安全保障体系。结合我国高铁安全保障实践，境外段安全保障工作也应围绕“三防”的基本要求展开。(11)高铁安全保障的“三防”措施是指我国在维护高铁安全方面长期以来总结出的人防、物防、技防的综合性保障措施。国内专家学者对此有诸多研究并形成了较为成熟的理论和实践经验，笔者在此不再赘述。结合中老铁路当前存在的安全隐患及构建安全保障体系的制约因素，笔者对中老铁路安全保障体系的构建谈一点粗浅看法。

(一)经济保障方面

任何一项制度或措施的推进，资金是首当其冲的问题。在缺乏必要经费保障的前提下，任何一项制度或措施都难以推进。由于老挝国内经济基础薄弱，势必难以从国家层面投入较多的安全保障资金，而基于国家主权原则，我国也不可能将本国资金用于境外铁路安全保障工作。因此，必须立足于高铁自身挖掘潜力，解决中老铁路境外安全保障的资金需求。在解决安全保障资金需求方面，可以从高铁运营收入中按照一定的比例提取相应资金设立中老铁路安全保障基金，专门用于解决安全保障机制运行经费保障问题。在基金使用时，可以向老挝段适当倾斜，以解决老挝段安全保障资金不足的困难。同时，在基金使用中可以设定一定条件，对安全保障工作做得好的线路区段保障部门和人员定期给予奖励，以调动全线安全保障机构和人员对于高铁安保工作的积极性。

(二)安全保障机制构建方面

随着交通、信息交流的日益便捷和人员、物资在世界各国流动的加快，国际间的安全保障需求日益迫切，随之而来的跨境执法和司法合作面临着一些新的挑战。但与此同时，受到国际法相关原则和国际惯例普适性差异的制约，如何在确保国家间主权和尊严的前提下有效开展跨境执法司法合作，成为当前世界各国面临的一个普遍难题。在与东南亚国家间开展联合执法安全合作方面，我国在2011年“10·5”湄公河案件后主导建立的中、老、缅、泰四国联合执法安全合作机制是一个较为有效的尝试，可以为中老铁路安全保障制度建设提供借鉴。

笔者认为，在中老铁路境外安全保障方面应参照澜湄流域执法安全合作模式和经验，构建由中老两国警方联合组成的执法安全合作机制，以有效解决中老两国在司法主权限制、交流层级对等、信息交流不畅、联合巡逻和打击跨国犯罪方面的制约因素，实现警务执法合作常态化、扁平化管理，压缩中老两国在开展安全保障工作中的协调层级，提高联合执法效率。这对于统一协调两国警力、促进情报交流共享、应对突发事件等方面将会起到事半功倍的效果。这一机制一旦建立，对于筑牢人防、物防和技防的制度基础将起到十分重要的基础性作用。同时，随着泛亚铁路不断向东南亚国家延伸，全面构建东南亚地区公路、铁路执法安全合作框架，以满足泛亚铁路网建成后的安全保障需要。

(三)人员素质提升方面

制约中老铁路老挝段安全保障工作最为突出的因素是人的因素。与一般交通基础设施相比，高速铁路运营和安全保障对精确性、高效性的要求更高，更加需要高素质的运营维护和安全保障人员。老挝国内无论是线路运营维护人员还是安全保障人员都极为缺乏，并且许多负责安全保障的人员在思维方式和工作习惯上都存在较大差距。当地警方曾抓获偷盗高铁物资的嫌疑人，但因对方生活贫困，警方对其简单批评教育后便将其释放。虽然中老双方都注意到老挝方面在高铁安全保障人员需求方面存在的困难和问题，但由于新冠肺炎疫情、资金等客观条件的限制，我国目前尚未与老挝方面就警务人员培训展开制度性合作。但从客观上讲，仅以老挝本国的条件，无法在短期内培养更多符合需求的安全保障警务人员，需要中国加大对其开展专门警务人员培训的力度。

首先，搭建合作机制。两国应在前述联合执法安全合作机制框架基础上，联合制定专门的铁路安全保障警务人员培训制度，完善双方铁路警务人员合作机制。其次，搭建培训平台。根据中国商务部、公安部等机构安排，中国大部分公安院校都开展援外警务培训，举办过多期警务执法合作研修班。中老双方可以依托包括云南警官学院在内的公安(警察)院校举办铁路警务人员执法培训班，提高履职人员综合素质。第三，丰富培训形式。开展铁路警务人员培训应坚持以结果为导向，采取“请进来、走出去”或线上线下相结合的形式，快速提升两国铁路警务人员维护高速铁路安全保障的能力和水平。

五、结语

中老铁路作为“一带一路”倡议下的重要陆路连通工程，其安全平稳运行对于我国拓展海外项目具有重大引领和示范效应。面对中老高速铁路安全保障面临的挑战，两国应尽快建立健全铁路沿线治安防控体系、安全保障体系及执法合作体系，确保高速铁路运行及沿线社会治安稳定，为有效维护我国海外资产安全、构建海外重大项目安全保障制度积累经验。