法治政府视域下的公务员考核制度研究

肖 琪

（广西大学法学院，广西 南宁 530003）

2021 年8 月11 日，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021－2025 年）》提出我国法治政府建设推进机制已经基本形成，并多方面对法治政府的建设提出了更高的要求。本文将在法治政府建设的语境下，分析我国公务员考核制度存在的不足之处，并从基本理念、基本原则、统一立法及救济制度几个方面提出完善路径。

一、作为法治政府组成要素的考核制度

2004 年3 月22 日，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》 （以下简称《纲要》） 明确提出“转变政府职能，深化行政管理体制改革”，并在十年左右基本建成法治政府的目标。这实际为我国依法治国方略从“依法行政”到“法治政府”的转变做了铺垫［1］。2004 年《纲要》还明确提出要不断提高“行政机关工作人员依法行政的观念和能力”，具体而言要建立健全依法行情况的考核制度，要将行政机关工作人员是否依法行政作为考核的一项重要内容。以此看来，《纲要》将考核制度（至少是“依法行政考核”制度） 视为法治政府构建的重要组成部分。而考核制度作为行政行为开展的“指挥棒”和“风向标”，不仅在依法行政层面具有控权的作用，对于激励构建服务型法治政府也颇有成效。

（一） 从“依法行政”到“法治政府”

不论是在理论上还是在作为考核指标的实践层面，“依法治国”与“法治政府”有着不同的内涵和外延，价值取向也存在着差异。从政策变迁的层面，宏观把握“依法行政”是如何向“法治政府”转变的深层逻辑。同时，在公务员的考核层面，形式上的依法执政作为考核指标已经不能满足“法治政府”的政策实施预期，新时代“法治政府”的构建对公务员及其考核内容提出了更高的要求。

1.政策变迁层面。要讨论“依法行政”与“法治政府”之间的关系，必须将二者置于中国法治建设的大环境下进行分析，因为国家层面相关政策的变迁会影响到政府对于法治的理解及构建。1996 年2 月8 日，江泽民同志在中共中央举办的法制座谈上，首次提出了“依法治国”的主张［2］，1999 年 3 月全国人大九届二次会议通过的宪法修正案中更是将“依法治国”这一方略在宪法文本上确立下来，明确了“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。1999 年11 月，国务院发布的《国务院关于全面推进依法行政的决定》指出：“依法行政是依法治国的重要组成部分”。这表明“依法行政”的深层逻辑是“依法治国”。自此“依法行政”的内涵在学界和政府部门都有了共识，即依法行政就是监督行政主体及其工作人员依法行使职权，在法律规定的框架下执法，保障行政相对人的合法权益。从法理学角度来说这是一种控权行为，是对权力的约束和控制。

步入21 世纪之后，国务院发布了一系列纲要及决定，包括上文提到的《国务院关于全面推进依法行政的决定》，2008 年5 月12 日国务院又发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》，提出“加强市县政府依法行政是建设法治政府的重要基础”。2021 年8 月11 日，中共中央、国务院为在新发展阶段持续深入推进依法行政，全面建设法治政府，印发了《法治政府建设实施纲要（2021－2025 年）》，提出“加快建设服务型政府，提高政务服务效能”。由此可以看出，从“依法行政”转向“法治政府”，并非仅为口号上的变化，更是政府调整自身职能的写照。“依法行政”相比于“法治政府”更为消极，政府充当的是“守夜人”的角色，而“法治政府”则要求政府积极作为，提高行政效能，更主动为公民提供优质的服务。

2.考核指标层面。政策的变迁落实到具体执行层面，则需要通过考核制度建设这个风向标推进。2008 年5 月12 日，国务院下发的《关于加强市县政府依法行政的决定》提出要建立依法考核制度，并将依法行政考核结果与奖惩、任免挂钩。此后，全国多地出台了相关的依法行政考核办法，这一举措使法治政府的建设并非仅为置之高阁的理论，而是能够通过考核制度进行具体落实到各单位、个人履行的任务，是能够衡量政府及政府工作人员的一项实质指标。

2021 年8 月11 日，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021－2025 年）》，提出要加强对行政执法的制约及监督，加强和完善行政执法考核评议制度。同时强调要“大力整治重点领域行政执法不作为乱作为、执法不严格不规范不文明不透明等突出问题”，对行政机关及其工作人员提出了更高的要求，增强了考核制度的科学性，也体现了行政法治所要求的实质正义。

（二） 从法治政府建设到考核制度实践

“规则服务型”政府是一些国家从20 世纪80 年代中后期开始，在行政管理体制改革实践中提出的一项新的原则和政府运作模式，即倡导政府要确立一种“顾客至上”的服务意识，以优化行政服务，适应市场化社会的需要［3］。党的十六大报告指出：“要进一步转变政府职能，提高行政效率，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”［4］转变政府职能就是要改变传统的政府管理经济的方式，使政府从管制型政府转变为服务型。服务型政府的建设与建设法治政府均有着一心为民的一致基调，服务型政府是建设法治政府的应有之义。

具体落实到公务员的考核层面，不仅仅是形式上将是否依法依规执法作为考核内容，更应当强调从德能勤绩廉五个方面全面考核公务员是否能够为行政相对人提供优质的服务。自2016 年来，为治理行政缓慢作为、迟延作为甚至不作为等履职不到位，具体包括在“最多跑一次”的改革中群众多次反映的问题未处理或未及时处理、对上级重大决策部署推进不力等情况，多地政府推行“蜗牛奖”的评选作为针对政府机关及其工作人员的一种绩效考核方式，督促政府及其工作人员积极作为，提供更高的服务水平，更全面地保障公民的合法权益。行政法领域有关于“红灯论和绿灯论”之说法，部分论者对行政机关原则上并不信任，在他们看来行政法的主要功能是对行政机关进行限制，以防其逾越法律的界限。此种消极防免的态度就是所谓的“红灯理论”［5］。而与此相对的绿灯理论则强调行政权的积极主动与机关文化的发扬，以创造公共福祉，属于积极的机动法治思想。“蜗牛奖”的评选正是行政机关为了保障人民的权益，对行政内部进行合理控制的一种制度设计，是对红灯理论之扬弃，并高举绿灯理论之现代行政管理基本价值观的旗帜。

二、法治政府语境中考核制度之反思

我国《公务员法》虽然专章对公务员考核进行了规定，从建立和推行国家公务员制度至今也有了三十多年的历程，实践材料的丰富并不意味着我国现行的考核制度是完备的，是具有法制体系的。无论是“蜗牛奖”评选，抑或是各地“依法行政考核”办法的出台，都仅为地方的试点。虽然社会效果显著，但作为一项制度的主体、对象、程序、结果适用等要素都有待明确，更遑论形成全国范围内普适性的制度。法治政府语境下，基于各级政府公务员考核政策文本的分析，我国考绩法制仍存在以下几个不足的方面：

（一） 顶层设计不优化

从法律文件的位阶来说，《公务员法》作为狭义的法律对公务员考核制度有了顶层设计，然其实施细则《公务员考核规定》却属于党内法规。党内法规和国家法律同属于社会主义法治体系的有机构成部分，但是二者的适用范围还是有较大的差别。中国共产党的领导不仅是中国制度的最大优势，也是公务员考核制度应当坚持的考核原则，然党内法规的效力范围限于党内成员，且党规党纪要严于国家法律。因此规范层面应当在考核逐步精细化后适时区分对于党内干部和公务员的考核，不仅体现在具体“德能勤绩廉”的考核内容上，更应直接反映在指标和具体标准上，以协调国法与党规。2018 年修订的《公务员法》增加了专项考核作为新的一种考核方式，将专项考核和平时考核作为定期考核的基础，虽然在形式上为给个人颁发“蜗牛奖”及对行政机关工作人员进行“依法行政考核”提供了法律层面的依据，但是专项考核的实施细则并未出台，考核体系还不够完善。

（二） 考核主体不明晰

《公务员法》 作为公务员管理（包括公务员考核） 的一般法，仅对考核的一般规则进行确定，领导成员及法官、检察官、监察官等的考核采用了委任性规范的方法。同时该法也规定依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员均属于公务员之列。由此可知，共产党机关、人大机关、政府机关、政协机关、检察院、监察委、法院及民主党派机关内的履行公职的工作人员都属于公务员。除此之外，其他法律规定也规定了一些社会团体机关工作人员参照公务员管理。行政机关由主管部门负责包括考核在内的管理工作，但并未明确其他机关工作人员的考核主体。对于人大机关或者其他机关而言，倘若内部没有设置专门的人事部门，国务院下属的国家公务员局显然也不能越俎代庖，由此引出，考核主体是谁？

对于地方试点的考核方式，以“蜗牛奖”评选来说，其对象不仅仅涉及行政机关及其工作人员，还包括经授权或委托的具有公共管理职能的组织及其工作人员。“蜗牛奖”评选的主体是临时组成的“评选小组”，其构成并没有明确的规定或为纪委、监察委，或为政府办、绩效办，有少数地区还吸纳了社会各界人士。对于“依法行政考核”的体系定位，各地多将其纳入政府绩效评估体系，考核结果作为绩效评估结果之一。考核的对象也主要是政府单位及其负责人，但是其实质后果（奖金） 会影响非领导成员的公务员的权益。考核的主体或为依法行政工作领导小组或根据部门性质不同（双重管理、垂直管理） 指定不同的考核部门，未有统一。

（三） 考核内容不科学

新修订的《公务员法》 以考察对象的德、能、勤、绩、廉为考核的内容，《公务员考核规定》对其内容进行了详细的描述。

由此看来，考核等次对应之考核标准犹如“纸币换硬币”一般，循环解释。虽然分了层次但是标准主观性太强，落到实践中则完全取决于考核人员主观之臆断，不能起到激励和监督的功能。特别是新增的“廉”这一考核内容的标准确定，考核对象清正廉洁则是优秀等次，若其廉洁自律则要被评为称职，实际上两者之标准并未差别，若是将“清正廉洁”与“廉洁自律”进行调换，相信同样适用。我国现行之考核评价标准存在极大的模糊性，立法文本并未有量化之倾向，在实践中缺乏可操作性。

（四） 考核结果不区分

对于考核结果的运用，《公务员考核规定》在第四章节针对考核结果的运用有专章规定，并强调公务员年度考核结果的运用与公务员的职位、职务、职级、级别、工资以及公务员奖惩、培训、辞退挂钩。换言之，公务员的晋升与奖金与考核结果息息相关。详言之，考核等次为优秀的，晋升时间可以缩短半年，连续三年优秀则记三等功且在同等条件下优先考虑。由此看来，对于考核优秀的公务员仅有晋升层面之奖励，并无实质奖金奖励的之规定。自古以来，我国的官吏管理都是重惩戒而轻奖励。依据现行相关规定，优秀等次的公务员比例仅有20%，却没有额外的年度考核奖金，制度欠缺激励之功能，不能激励公务员提高行政效率，全心全意为人民服务。此外针对年度考核基本称职和不称职的公务员不享受考核奖金，惩处的力度也不够。

三、法治政府语境中考核制度之完善

法治政府语境下的公务员不仅需要在“德能勤绩廉”的具体考核内容中符合职位的需求，更应当在执法过程中依法行事，提供优质的公共服务，并以此作为独立的考核指标。法治政府建设的过程中，存在法之安定性与变动性的动态平衡，下文从理念、原则、制度和规范四个层面进行分析，以探讨法治政府语境下公务员考核制度的完善方向。

（一） 端正基本理念

行政法制的理念、观念、原则、制度、规范之间是层层递进的关系，他们的关系呈现为金字塔形状，理念在金字塔的最顶端，而且理念起着统领作用，依次往下是观念、原则、制度、规范［6］。而在法治政府语境下考核制度的构建，同样也应当明确考核的理念并发挥其在制度、规范中的引领作用。

法治政府语境下的考核制度融合了合法性和合理性，既要求公务员依法行政，也要求公务员提供优质的公共服务，以服务群众为基本理念，保障群众的合法权益。《公务员法》 《党内领导干部考核工作条例》 《公务员考核规定》 《公务员平时考核办法（试行）》以“德能勤绩廉”为考核内容，以平时考核、专项考核、定期考核、任期考核为考核方式，并根据考核之结果与选拔任用、工资奖励挂钩。“蜗牛奖”“依法行政考核”作为考核之具体指标旨在激发公务员的工作动力，鼓励先进、鞭策落后提供了可操作的路径。对于公务员的考核，不仅应当将其是否履职到位是否有全心全意为人民服务作为考核的指标，在考核过程中同样应当打开紧闭的大门，让社会公众参与进来，而不是自说自话，自己说自己好。政府是公共服务的提供者，对公务员考核设立各种评估的指标也应当以社会公众的需求为导向，其目的在于改善政府与公众之间的关系，加强公众对政府的信任。

（二） 确立基本原则

1.依法考核原则。随着法治政府、责任政府和服务型政府带来的治理价值观念的转变，提高政府自身的建设能力和行政管理能力也成为了中国行政法领域的一个新的话题，来自各级行政机关自我约束、自我监督的行为也越来越普遍。试想，一个兼具合法性与合理性的行政行为的作出必然是始于行政机关内部，而在传统的行政法理论框架内，由立法、司法来对行政进行约束的模式只能在行政行为作出前进行设计或者在作出具体行政行为之后进行控制，对于行政行为形成的过程并未有太多关注。

考核作为一种行政机关内部的管理方式，其强调的依法考核原则不同于依法行政原则，“依法行政”针对的是行政机关与行政相对人之间的关系，要求行政机关及其工作人员依据法律的规定行使职权，主要包括法律优先和法律保留两大层面。法律优先意指行政机关所做的行政行为必须遵循狭义现行法律的相关规定，是消极意义上的禁止违法。法律保留则是强调“法无明文规定不可为”，即法律没有规定就排除一切增加行政相对人义务或者减少其利益的行政行为。依法考核针对的主体是行政机关及其工作人员两者之间的关系，属于内部行政法的范畴［7］。在法治政府的语境下，不仅要求行政机关依法行政，对于行政机关工作人员的考核也应当依法进行。在现行法律的框架内，进行全面试点考核指标的设计，明确各项考核的组织、对象、因素、方法、程序、结果的运用以及救济的方式，做到安定性和变动性的动态平衡，尽早形成考核法制体系。

2.行政效能原则。在行政法领域内，考核制度不仅应当符合行政法的一般原则（合法性原则、比例原则等） 外，还应当符合行政效能原则。20 世纪80 年代末的行政法学主流学说，在行政法学脱离行政学的独立意识、行政诉讼法制定和实施的需要以及大陆法系行政法学法官适法导向方法论的影响之下，摈弃了行政效能（效率、效益）原则作为行政法一般原则的主张［8］。但在实践中，制定法持续不断地向行政机关提出效能要求，如《宪法》第二十七条，一切国家机关都需要“不断提高工作质量和工作效率”。此外，一些地方政府规章也要求行政系统内部加强对政府效能的监督审查。因此有学者提出行政法学不应当固守与行政管理学划清界限的传统，应当保持历史敏感性，满足时代的需要将效能原则视为行政法的一般原则，其规范内涵不仅仅包括行政手段有效实现目标原则，还包括行政手段效益最大化原则。而“蜗牛奖”作为行政绩效考核的一种方式，正是新时代政府为了实现行政效能原则的一种大胆尝试。

时至今日，我国政府模式转型为服务型政府，这意味着效率原则在行政领域应当更加重要，在公务员的考核中也应当注重考核的效率，注重公务员履行职责的效率，所以应当细化考核之标准，将落实到履职的各方面，提升考核制度在实践中的可行性。2009 年6 月，我国台湾地区“考试院”通过了“文官制度兴革规划方案”，明确提出“落实绩效管理、提升文官效能”［9］，“绩效管理”不仅为台湾地区考绩法修正的主要方向，也值得我国大陆地区效仿。我国大陆新修订的《公务员法》对考核方式进行了扩展，新增了一项专项考核作为定期考核的基础之一。专项考核相比平时考核更具有灵活性，基于此考核方式设定的项目考核也更能够体现公务员之工作实绩。在专项考核制度确定之前，财税部门、林业部门就有了针对本领域的一些绩效考核与激励办法出台，各地政府推行的“蜗牛奖”的认定办法，通过绩效考核的方式对不作为、乱作为的政府机构及其工作人员进行问责。其中对于公务员的结果适用可以看做是专项考核的一些大胆尝试，但是并没有顶层设计的支持，《公务员法》虽然明确了专项考核是一种法定的公务员考核方式，但是并没有相关的实施细则予以支持、配套。在既有的顶层设计和实践素材的支持下，我国应当适时出台《公务员专项考核实施细则》，明确绩效考核方式适用之合法性及科学性，量化考核之标准，促进公务员积极履职。

（三） 推动统一立法

我国在狭义的法律层面已有《公务员法》对公务员考核作了专章规定，再出台一部专门法律规定考绩制度，不具有可实际可行性。仍然可以在行政法规的层面出台一部《公务员考绩办法》，对非领导成员公务员的考核规则进行细化。党政领导干部的考核则适用现行党内法规《党内领导干部考核工作条例》进行考核。如此，既保证了党在公务员考核制度中的领导，也完备了考核制度在国家法律制度层面的体系化。此外，也应当对其他类型的公职人员（人大机关、法院、监察委、检察院的非工勤人员） 进行分类考察，分别明确考核主体、内容、程序及结果适用、救济程序。特别是对于监察委的考核及监督更应当科学化，对监察机关进行监察，确保其监察职能之完全履行。

（四） 完善救济制度

公务员职业作为“铁饭碗”的代名词，体制内的公务员只要不是犯了违纪违法的事，就算能力差也并无清退制度。若对公务员进行考核时，仍不将能力强且努力的公务员与不认真履职的公务员进行区分，则不利于提高政府的管理及行政效能之提高。解决之道在于：放大区分考核等次之间的结果运用，并将晋升、俸薪制度与考核结果深度结合。对于考核等次为优秀的公务员不仅可以享受年度绩效考核奖励，还应当另外提高工资级别同时一个月的工资作为奖金。对于不称职的公务员不仅不能晋升，而且还要进行减薪，以示惩戒。

与此同时，需要完善公务员的救济制度。公务员权利保障的特殊之处在于其身份的特殊性，公务员与国家之间的关系不同于国家与普通公民之间的法律关系。有学者认为国家与公务员之间是一种特别权力关系，公务员依存于国家，公务员对国家有忠诚的义务而国家掌握的则是绝对的主控权，从而国家可以通过行政制法权来限制其成员（公务员）的基本人权。时至今日，特别权力关系理论的适用范围逐渐缩小，应当在个体权利保护和政府秩序的维持之间寻找一个“平衡点”，这也是公务员权利保障研究的价值所在。具体落实到考核领域，以“蜗牛奖”的结果运用为例，年度绩效考核奖励应当认定为公务员经济上的权利，而不当扣减绩效奖励则有可能侵犯公务员经济上的权利。从救济方式的层面来看，我国公务员的救济途径比较单一，主要依据《公务员法》第九十五条，公务员不服涉及本人的人事处理可以先向原机关复核；对复核不服的可向上一级机关或者同级主管部门申诉，也可以直接申诉。简而言之，受理的主体仍然是行政机关内部，缺少权力的制衡。公务员的经济权利不同于其他基于身份的晋升、任命等具有高度身份性、行政自主性的权益。经济权是公务员基于其劳动所享有的维持其正常生活的一种权利，应当设立完备的保障机制予以保护。因此应当通过诉权来予以救济公务员的经济权，通过司法制约行政，而对于行政行政救济制度的改进及司法与行政救济的衔接，这些问题所涉的范围十分广泛，需要设计整套制度与之匹配，因篇幅及能力所限，仅能在展望的层面提出建议，其余不作详述。

四、结语

公务员考核制度是一个跨学科的研究课题，除了法学外，在一定程度上还涉及政治学、管理学和社会学等，依据已有的立法文本结合绩效考核、依法行政考核进行研究对于构建法治政府具极高的应用价值及学术价值。我国现行公务员之考核制度是从党内党政干部考核的制度中脱胎而出，既有苏联之影响，也有中华文化之熏陶。实施多年，虽有发展但还是摆脱不了评价的主观主导。即使考核主观判断不可全然泯灭，但客观标准之建立仍需加强。我国虽然已有平时考核、定期考核的实施细则，但是在形式上仍缺少专项考核之具体规定。将依法考核原则和行政效能原则贯彻到公务员的专项考核甚至整个考核制度中对于提升行政公务人员之绩效，重塑社会大众对政府的形象具有重大意义。此外如何保障考绩对象之救济权利仍是一重大课题，其涉及到行政与司法之协调关系。在推进改革，完善法律制度之同时，应当兼顾公务员的权益保障，逐步调整激励办法，提升行政机关的行政效能及公务员的服务能力。