“移民融合”机制的完善——评析英国《1968年种族关系法》的生成

于明波 王宇博

(苏州大学 社会学院，江苏 苏州 215123)

针对战后英国日趋严重的有色人种移民问题，威尔逊政府(1964—1970年)力推“限制—融合”移民政策，而《1968年种族关系法》(RaceRelationsAct1968)则是其中一个至关重要的法案，对移民及英国社会产生了重要影响。近年来，国内史学界愈加重视英国的移民问题，与移民相关联的种族关系问题由此成为相关研究中的关键内容之一，并取得了诸多颇有价值的学术成果。(1)关于英国种族关系问题的研究，近期相关学术文献较多，例如姚克：《英国〈种族关系法〉及其立法实践研究》，《西北民族大学学报(哲学社会科学版)》2009年第5期；洪霞：《种族冲突·文化界限——战后英国的多元文化政策》，《北华大学学报(社会科学版)》2010年第3期；任灵兰：《英国诺丁山种族骚乱与〈1976年种族关系法案〉》，《历史教学》2014年第24期；胡雨：《英国穆斯林族裔及其社会融入：回顾与反思》，《世界民族》2015年第5期；韦平：《多元文化主义在英国的成与‘败’》，《世界民族》2016年第3期；李宜芯、周小粒：《二战后英国有色族裔社会融入困境研究》，《史学月刊》，2019年第10期；等等。本文拟运用英国的政府内阁文件以及议会辩论记录等档案材料，进一步分析该种族关系法案的产生原因、演变轨迹及其社会影响，以加深对英国战后移民政策及种族关系发展的认识与研究。

一、《1965年种族关系法》修正的缘起与阻力

1964年，工党领袖H.威尔逊(Harold Wilson)赢得大选，出任英国首相。而在威尔逊政府所面临的诸多亟待解决的问题中，移民问题尤为突出。战后伊始，大批移民源源不断地涌入英国，其中有许多是来自英联邦国家与地区的有色人种移民。虽然他们的到来加速了战后英国经济的恢复与发展，但是，这也带来了复杂棘手的移民与种族关系问题。为此，威尔逊政府一改工党所固守的自由移民理念与政策，对上届保守党政府的限制移民政策进行改革与扬弃，进而推行“限制—融合”移民政策。按照政府1965年发布的“移民白皮书”《来自英联邦的移民》(ImmigrationfromtheCommonwealth)的阐释，该移民政策的主要内容是由针对正在申请进入英国的移民的“移民限制”与针对业已获准定居英国的移民的“移民融合”两部分构成，即“一是控制移民入境人数，使其数量不超出英国社会的接纳能力；二是采取积极措施，确保已入境的移民及其子女在我们社会中享有恰当的地位”(2)Immigration from the Commonwealth,August 2,1965,The National Archives,XXVIII.53,Cmnd.2739,pp.2-18.。

“移民融合”是战后英国移民政策中与时俱进的新内容，也是威尔逊政府移民政策改革的重点之一。《1965年种族关系法》(RaceRelationsAct1965)是威尔逊政府第一次执政期间(1964—1966年)制定的第一部种族关系法，也是英国政府首次以立法的形式来处理种族关系。该法禁止在公共场所中出现种族歧视，这在一定程度上规范了公共秩序，维护了社会稳定，因而赢得社会各界的广泛赞誉与支持。当时，人们普遍认为，威尔逊政府找到了一条解决英国种族关系问题一劳永逸的方法，工党政要们无不为此引以为豪，夸耀其为一部“完美的法律”。时任内政大臣的F.索斯凯斯(Frank Soskice)在议会中得意地说道：“这是我们采取的第一步措施，也是最后一步。我希望事实证明没有必要采取任何进一步的举措。”(3)Parliamentary Debates,March 2,1965,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.716,col.1055-1056.但是，自颁布之初，该法就显露出诸多弊端，颇遭诟病。

首先，《1965年种族关系法》的适用范围存在明显的局限性。虽然“非歧视性原则”在该法中被首次提出，但是，其适用范围仅限于“公共场所”(places of public resort)(4)“公共场所”指涉向公众提供服务的公共的设施、场地和机构，如旅馆、酒店、电影院、运动场、歌舞厅、交通工具和政府机关等。，而与有色人种移民息息相关的诸多领域则不在其列，如就业、住房以及保险、信贷服务等。对此，英国移民问题研究专家指出，这部法律可被看作是威尔逊政府做了一件“三心二意”的事情，因为“非歧视性原则”适用范围过于狭窄，缺少实际意义。(5)Sivanandan A.Race,Class and the State:The Black Experience in Britain.Race & Class,1976,(4),p.359.

1966年12月19日，温彻斯特主教在上院发言中肯定地指出：该法的价值在于表明英国政府“已认识到该法可以并应该促进所有公民享有平等的待遇，而不应有种族区分……然而，它的局限性没有在歧视最为普遍的领域内，如……在住房、就业和信贷设施领域内，确保所有人的平等待遇”(6)Parliamentary Debates,19th December,1966,House of Lords Hansard,Fifth Series,vol.278,col.1854-1855.。这番言论得到了F.布洛克威(Fenner Brockway)勋爵等众多上院议员的默认与支持。主流报刊《卫报》(TheGuardian)发表评论，认为它的实施效果势必弊大于利，其原因是将“就业与住房等领域排除在‘非歧视性原则’之外的做法……不仅使该法的主旨无法实现，而且极有可能在实施过程中激化种族仇恨”(7)Conciliation on Race Relations.The Guardian(1959—2003),1965-05-04,p.10.。

其次，该法缺乏必要的执法机制。依据该法而成立的“种族关系委员会”(Race Relations Board)以及地方性协调组织仅具调解功能，相关工作程序一般是先由地方协调委员会接收和质询在公共场所中因种族歧视所引发的争端的投诉，酌情确定争端各方的分歧与责任，然后再进行调解；如果地方协调委员会调解失败，争端一方可向“种族关系委员会”提出上诉；如果“种族关系委员会”确认种族歧视行为成立，则依法再次进行调解；如果调解依然无果，争端一方则可向法庭起诉；等等。(8)Race Relations Bill-Conciliation Machinery:Memorandum by the Secretary of State for Home Department,18th May,1965,The National Archives,CAB/129/121,pp.1-2.换言之，这些机构只能在接到投诉后方能依法进行调解与斡旋，无权主动过问或提前介入种族争端事件。因此，这种调解机制不仅只是被动而简单地为投诉者提供一种申诉途径，而且会因调节结果无法可依而不具有法律效力，这就很容易产生“公平的程序、不公平的后果”的局面与效果。

凡此种种，导致该法在实际操作中作用有限，效果甚微。1967年4月，“种族关系委员会”在一份报告中明确指出：种族歧视现象“不仅存在于公共场所，而且还更多地出现于就业和住房领域。……在所有的相关投诉中，约有70%的案件超出了《1965年种族关系法》的管辖范围，其中主要集中在就业与住房等领域。……毋庸置疑，这些领域中的种族歧视对有色人口的日常生活影响最大”(9)Race Relations Board.Report of the Race Relations Board for 1966—1967.London:HMSO,1967,p.15.。

住房与就业是移民进入英国社会后的最基本的生存需求，可是，移民偏偏在这两个领域受到普遍的种族歧视。虽然《1965年种族关系法》明确规定禁止种族歧视，但是，它却未将与移民最为关切的住房与就业问题置于其管辖范围之内。

针对该法的不足，1965年4月8日，《泰晤士报》(TheTimes)刊文评价道：“美好的愿望，错误的法律。”(10)Good Intentions:Bad Law.The Times,1965-04-08,p.13.5月4日，该报又刊文指出，该法案只是摆出了一副反对种族歧视的姿态而已。(11)Race Discrimination:Persuasion before Penalties?.The Times,1965-05-04,p.8.保守党影子内政大臣P.桑尼克罗夫特(Peter Thornecroft)在谈到该法时认为，解决当下移民问题的“关键所在”是安置好他们的生活，因此，住房与就业问题首当其冲，然而，“这部法律对此则无能为力，捉襟见肘”(12)Parliamentary Debates,19th December,1966,House of Lords Hansard,Fifth Series,vol.278,col.1840.。学者G.谢弗(Gavin Schaffer)的观点虽然偏激，却相当具有代表性，他认为，《1965年种族关系法》是一种“假的反种族主义”的举措。(13)Schaffer G.Legislating against Hatred:Meaning and Motive in Section Six of the Race Relations Act of 1965.Twentieth Century British History,2014,(25),p.274.于是，要求修改《1965年种族关系法》的呼声在英国社会逐渐高涨。

1965年底，R.詹金斯(Roy Jenkins)出任威尔逊政府内政大臣。针对现行的移民政策，詹金斯尤为关注以种族关系为核心的“移民融合”问题。他认为，种族歧视对有色人种移民，尤其是对第二代移民的伤害更为严重。他在不同场合多次表示，如果就业机会、住房条件以及居住环境都很差，那么，第二代移民连最起码的生计问题都难以为继。他忧心忡忡地指出，倘若他们依然像长辈那样生存，即被迫从事收入微薄的工作以及住在美国式的贫民窟里，内乱将是唯一的结局。(14)Labour Party.Race Relations Working Party Report.London,1967,p.29.因此，为鼓励与支持有色人种移民有效而有序地融入英国社会，避免英国出现类似美国的种族冲突事件，詹金斯力主推进新的种族关系立法进程。

鉴于当时的社会现实，对《1965年种族关系法》的“扩张”自然聚焦于种族歧视较为凸显的住房、就业、保险和信贷服务等领域，而这些领域则又事关社会各阶层的既得利益，特别是工人阶级和市民阶层。因此，无论是相关议案讨论，还是立法草案起草，均受到诸多党派和利益集团不同程度的不满与指责，其中，尤以代表白人工人利益的工会组织在就业问题上的异议最大，反对最烈。

在詹金斯着手“扩展”《1965年种族关系法》之前，工会已屡屡成功阻止了种族关系立法的“触角”伸向就业等直接关系到白人工人利益的领域。早在1956年，资深工党议员F.布洛克威(Fenner Brockway)在向议会提交其私人议案中，首次提出反对就业种族歧视，并提出若干具体建议。(15)Parliamentary Debates,12th June,1956,House of Commons Hansard, Fifth Series,vol.554,col.249.但是，迫于工会的巨大压力，他在60年代初向议会提交的私人议案中不得不删去有关禁止就业种族歧视的内容。他无奈地说道：“我希望世人接受‘非歧视性原则’，但是，由于一些工会的强烈反对，我不准备在所有的领域中推广它。由于现在就业和住房问题已经是种族歧视最严重的领域，因此，我不确定我的这种做法是否正确。”(16)Brockway F.This Shrinking Explosive World:A Study of Race Relations.London:Epworth Press,1967,p.81.

无独有偶，前工党领袖H.盖茨克尔(Hugh Gaitskell)原本以为工党采取坚持传统的自由移民政策，反对《1962年英联邦移民法》(CommonwealthImmigrantsAct1962)的策略与做法势必会赢得工会的支持，并视这种支持为与保守党进行对抗的筹码之一。但是，事与愿违，许多工会纷纷表态坚定支持保守党后座议员C.奥斯本(Cyril Osborne)等人的反移民立场，认为限制移民将有利于“我们自己人的利益”(17)Fielding S.Brotherhood and the Brothers:Responses to “Coloured” Immigration in the Britain Labour Party C.1951—1965.Journal of Political Ideologies,1998,(3),p.93.。从工人阶级的立场出发，他们担心移民会导致损害白人工人在劳资谈判中的利益。(18)Patterson S.Dark Strangers:A Study of West Indians in London.Harmondsworth:Penguin Books,1965,p.154.因此，在就业等问题上，工会自然支持或力主限制移民。

威尔逊政府在着手起草《1965年种族关系法》草案时，初涉就业种族歧视问题，即刻遭到“英国工会联盟”等众多工会组织的强烈反对，再三敦促政府不要将就业领域纳入种族关系立法的适用范围内。“建筑工人工会”领导人G.洛西恩(George Lowthian)认为：“这是为了有效保障移民就业而创造一种新的(针对白人工人的)歧视。”作为工会在内阁中的代表，劳工大臣R.甘特(Ray Gunter)声称：“在一个工作场所中，太多的有色人种工人会导致有经验的白人工人不得不带着愤懑而离开。更有甚者，有些白人雇员直接威胁其雇主，‘你敢雇佣这个人或这类人，我们立刻罢工。’”(19)Parliamentary Debates,23rd April,1968,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.763,col.78.

执政伊始，面对强大的工会组织，加之受到诸如在野保守党的牵制等诸多因素的制约，为了能够尽可能地争取《1965年种族关系法》立法成功，相对势单力薄的威尔逊政府被迫在就业问题上让步，有意识不触及工会最为关切的就业种族歧视问题。工会对此表示满意，《1965年种族关系法》因而在其支持下得以在议会通过。然而，就业与住房等民生领域中的种族歧视问题很快再度成为社会关注的焦点问题，愈加难以规避。可见，将这些问题纳入种族关系立法的适用范围仅是时间问题而已。

二、旨在扩展“移民融合”的论证与尝试

在1966年3月举行的大选中，威尔逊政府连任成功，并在议会中占据多数席位，因此，它无须在移民与种族关系问题上蹑手蹑脚。鉴于移民情势的新变化，威尔逊政府继续奉行“限制—融合”移民政策，并加大了推进种族关系立法改进的力度。于是，《1965年种族关系法》的“扩展”工作自然作为这项改进的切入点而被提上日程，其具体的举措就是如何将以往因工会的强烈反对而规避的反对就业、住房、保险信贷服务等领域中的种族歧视的条款纳入新的立法草案中。威尔逊政府为此做了大量的准备工作。

首先，詹金斯改组“种族关系委员会”。他力排众议，任命支持种族关系立法改革的自由党议员M.博纳姆-卡特(Mark Bonham-Carter)担任“种族关系委员会”主席。他们在种族关系立法问题上有着诸多共识，如认为现行的种族关系立法的适用范围非常狭窄，亟待拓展；支持对有关条款进行彻底的修改，以适应社会现实；要求给予“种族关系委员会”以更多和更大的权力；等等。(20)Bonham-carter M.The Liberal Hour and Race Relations Law.Journal of Ethnic and Migration Studies,1987,(14),p.4.曾任“工党研究部”(Labour Party’s Research Department)高级研究官员的J.利特尔(John Lyttle)出任改组后的种族关系委员会首席调解员。在博纳姆-卡特和利特尔的共同努力下，“种族关系委员会”重新研究了《1965年种族关系法》中的协商机制内容，结论一是认为这种机制在处置种族关系问题上发挥了重要作用，二是基本认可詹金斯与博纳姆-卡特在修改种族关系立法方面达成的多项共识。由此，“种族关系委员会”成为威尔逊政府推进种族关系立法改革的重要机构。

其次，詹金斯积极推动和参与政府及相关组织开展的关于扩展种族关系立法可行性的研究活动。詹金斯向博纳姆-卡特等人建议，在对《1965年种族关系法》进行重大修改之前，必须提供充分的证据来证明修改该法案的合理性与必要性。为此，1966年夏，博纳姆-卡特前往美国进行调研。在总结美国种族关系立法问题中的得失后，他指出英国“今天正面临着住房与就业问题的挑战，必须立刻采取行动，否则，这些问题将有可能变得越来越棘手”，强调“在解决种族歧视问题上，它(立法)是不可或缺的先决条件”。(21)Parliamentary Debates,19th December,1966,House of Lords Hansard,Fifth Series,vol.278,col.1844.

在博纳姆-卡特的主持下，“种族关系委员会”发布了第一份年度报告。该报告开宗明义地指出，作为一项明确的公共政策，立法与法律对种族关系的维护与发展具有不可缺少的重要性；秉持公平与公正的原则，法律支持那些不愿被歧视但仍受歧视的个人及社会群体，赋予他们寻求保护和补救的权利；法律对各种抱怨提供和平而有序的诉求平台和调整途径，以减少偏见，化解冲突，进而缓和危机；等等。(22)Favell A.Philosophies of Integration:Immigration and the Idea of Citizenship in France and Britain.Hampshire:Macmillan Press,1998,p.117.该报告力主英国政府借鉴美国的经验，以扩展的方式，修正《1965年种族关系法》。

与之形成呼应的是，曼彻斯特大学法律系教授H.斯蒂特(Harry Street)等人也前往美国、加拿大等国，实地考察这些国家在反种族歧视立法方面的经验。在1967年10月发布的一份名为《反歧视立法》(Anti-DiscriminationLegislation)的报告中，他们指出美加两国的经验表明“立法在处理种族关系问题上是一种可以接受的和恰当的手段”(23)Street H,Howe G and Bindman G.Anti-discrimination Legislation.London:Political and Economic Planning,1967,p.62.。这份报告为威尔逊政府进一步推进的相关立法活动提供了强有力的证据与论据，它与独立的研究机构“政治和经济计划署”(Political and Economic Planning)在同一时期发布的题为《种族歧视》(RacialDiscrimination)的报告一并成为威尔逊政府制定《1968年种族关系法》的重要参考材料。

发布于1967年4月的《种族歧视》又称“P.E.P.报告”，是“种族关系委员会”(National Committee for Commonwealth Immigrants)和“英联邦移民全国委员会”委托“政治和经济计划署”针对当时英国的种族关系现状进行调研的报告。它以具体的事实与数据证实了“种族歧视……是英国社会中存在的残酷现实，有色人种移民在就业、住房和提供某些服务如汽车保险等方面受到严重的歧视”(24)Heineman B.The Politics of the Powerless:A Study of the Campaign against Racial Discrimination.London:Oxford University Press,1972,p.136.。

此外，还有许多学术团体、民间组织和个人提供了为数可观的相关调研报告和学术研究，大多主张修正《1965年种族关系法》，通过进一步立法来反对现存的种族歧视。凡此种种，为威尔逊政府“扩展”《1965年种族关系法》的立法活动提供了充分的理由和证据。“工党研究部”认为这些报告对扩展《1965年种族关系法》“非常有价值”。(25)Dorey P,ed.The Labour Governments 1964—1970.London and New York:Routledge,2006,p.325.其显著结果之一是为詹金斯加快推进新的种族关系立法工作创造了极为有利的依据与氛围。

再次，威尔逊政府尽可能多地争取社会团体对制定新的种族关系立法工作的响应与支持，并卓有成效。“劳工律师协会”(The Society of Labour Lawyers)(26)“劳工律师协会”主要由执业大律师、初级律师以及一些学者组成。该协会专门研究英国的法律制度以及起草相关的法律文件等。在当时，工党中拥有律师身份的议员绝大多数都是该协会的成员。与威尔逊政府可谓是志同道合。该协会一向主张消除英国社会中的种族歧视现象，因而自《1965年种族关系法》实施后，它便一直呼吁将该法案的适用范围扩展至住房、就业、信贷等领域。从1966年11月起，该协会多次发布报告，历数《1965年种族关系法》的局限性。其要点大致概括为：第一，对于公共场所范围的界定过于狭窄；第二，没有赋予“种族关系委员会”足够的管理权力，致其难有作为；第三，没有对遭到歧视的受害者予以补偿的条款，明显有失公允；第四，没有涉及诸多存在严重种族歧视的领域，如就业、住房、保险、信贷等。据此，该协会提出了十一点主张，其核心是建议政府制定新的种族关系法案。(27)Patterson S.Immigration and Race Relations in Britain 1960—1967.London:Oxford University Press,1969,pp.100-101.1968年10月，该协会的主要领导人、工党资深法律专家A.莱斯特(Anthony Lester)在工党大会上告诫：“除非遭受歧视的受害者得到有效补偿，否则，这个国家的有色人口将别无选择，只能采取类似美国有色人口的做法来维护自己的权益。”(28)Hiro D.Black British,White British:A history of Race Relations in Britain.London:Grafton Books,1991,pp.218-219.

在扩展《1965年种族关系法》问题上，威尔逊政府还得到了“反种族歧视阵营”(Campaign Against Racial Discrimination)的支持与促进。旨在证明《1965年种族关系法》的“徒有虚名”和“无能为力”，该组织于1966年5月专设了一个“投诉和测试委员会”(Complaints and Testing Committee)，专门接受移民投诉，并负责就这些投诉案件是否超出了《1965年种族关系法》的适用范围进行调查，再将投诉和调查结果一并递交“种族关系委员会”。该组织还通过媒体，向社会公开这些投诉和调查结果，以期引起社会的关注。英国人权活动家M.恩纳尔斯(Martin Ennals)曾赞扬该组织在通过社会传媒向公众揭示英国社会存在种族歧视问题上“做了大量富有成效的工作”。(29)Deakin N.Colour Citizenship and British Society:Based on the Institute of Race Relations Report.London:Panther Books,1970,p.216.

总之，詹金斯切实有效地加快了新的种族关系立法进程。1967年11月，J.卡拉汉(James Callaghan)接替詹金斯成为新任内政大臣。上任后，卡拉汉继续推进种族关系立法工作，着手起草《1968年种族关系法》草案。他在内阁会议上说道：“该立法草案旨在明确种族歧视危害公共利益，引导公众舆论谴责种族歧视，鼓励善意的人反对种族歧视，并相应地建立与健全针对种族纠纷的调解机制。”(30)Racial Discrimination:Race Relations Legislation:Conclusions of a Meeting of the Cabinet held at 10 Downing Street,S.W.1,21st December,1967,The National Archives,CAB/128/42,p.7.

作为直接事关社会稳定并间接影响到几乎所有人利益的社会议论话题，关于就业、住房等领域里的种族歧视问题的争论由来已久，并愈演愈烈，其中不乏唇枪舌剑与针锋相对。从国家政策层面而言，这些争论关系到“限制—融合”移民政策中“融合”的可行性；从立法过程角度而论，《1965年种族关系法》的生效之日就是《1968年种族关系法》的立法程序开启之时。

三、围绕《1968年种族关系法》草案的博弈

作为对于要求“扩展”《1965年种族关系法》的呼声以及围绕《1968年种族关系法》草案的讨论的回应，工会仍是一如既往地坚决反对将就业歧视纳入种族关系立法的管辖范围。甘特极力地为工会辩护道：“‘种族关系委员会’收到的有关就业歧视的抱怨是‘移民组织刻意安排的结果，至少在某些情况下是毕业生不愿接受移民组织安排就业的结果’。”他承认在就业领域中存在着歧视现象，然而，他辩解道：这是一个难以辨认的问题，即雇主拒绝雇佣有色工人的理由是出于种族主义动机？还是这些个人的自身不足，诸如英语能力差、身体缺陷、缺少工作技能？他担忧地表示，如果新的种族关系立法草案被通过，那么，有可能存在“雇主雇佣的某一种族的工人或者某一种族的大多数工人会举行反对其他种族工人的罢工的风险”，有可能导致“一些雇主处于……非常糟糕的境地……被置于一个受众人谴责的地位”(31)Dorey P,ed.The Labour Governments 1964—1970.London and New York:Routledge,2006,p.324.，即因雇佣有色人种工人而遭到白人工人的伤害。

在一份提交给内政事务委员会的备忘录中，甘特直言不讳地写道：“我不同意内政大臣在备忘录中提到的关于立法反对就业种族歧视的建议。”他希望企业和工会采取自愿机制来处置就业种族歧视问题，这“不是因为它们准备容忍种族歧视，而是因为害怕……错误的立法将会阻碍它们通过内部协商机制来解决种族问题的努力，以及损害业已取得的某些成就”(32)Dorey P,ed.The Labour Governments 1964—1970.London and New York:Routledge,2006,p.325.。据此，他建议：设法通过企业内部的自愿协商机制来解决就业种族歧视问题，而无须另行采取法定措施；即便是需要政府介入，也应是作为由劳工大臣主持的企业内部协商机制的一种补充举措而已。在接受《星期日快报》(TheSundayExpress)的采访时，他说道：“你不能强迫人们做你想让他们做的事情。”(33)Bonham-carter M.The Liberal Hour and Race Relations Law.Journal of Ethnic and Migration Studies,1987,(14),p.6.言外之意，他认为政府不应该按照自己的意志，采取立法等强制性措施来干涉企业内部的自由。1967年2月，在詹金斯主持召开的一次内阁会议上，甘特明确表示，“英国工业联合会”(Trades Union Congress)和“英国工会联盟”(Confederation of British Industry)都将反对将种族关系立法的适用范围扩展至就业领域。

对于《1965年种族关系法》的“扩展”问题，尤其是针对《1968年种族关系法》草案，“英国工业联合会”和“英国工会联盟”一向持反对的立场，其理由一是“把就业歧视认定为一个企业问题，完全可以通过内部的协商调解机制来解决”，而无须动用立法手段；二是“认为‘种族关系委员会’的成员不熟悉工业内部的运作机制，无法依法处置就业歧视问题”。这些工会的代表认为，英国现行就业政策的弊端就是无休止地吸引和招募海外移民进入英国的劳动力市场，正是该弊端导致就业歧视等棘手问题的出现。他们强调，消除就业歧视等诸多不道德问题的前提是实现不同肤色、种族、民族或国籍的工人彼此间的完全融合。在他们看来，只要企业的雇主和工会进行自查自纠，并在就业政策实践以及行业服务方面确保所有的工人享有同等的薪酬待遇和工作条件，就可以保证不同肤色的工人实行充分融合，就业种族歧视问题也就迎刃而解了。(34)Patterson S.Immigration and Race Relations in Britain 1960—1967.London:Oxford University Press,1969,pp.102-103.

1967年1月25日，在劳工部“全国联合咨询委员会”(National Joint Advisory Council)召开的会议上，经过劳资双方的反复磋商，“英国工业联合会”和“英国工会联盟”的代表与国有企业代表联合发表声明，反对将种族关系立法的适用范围扩展至就业领域，否定政府制定针对企业的反种族歧视的相关条款。2月23—24日，“英联邦移民全国委员会”出资并召开了一场以“就业种族平等问题”为主题的会议，旨在协调各方利益。但是，事与愿违，“英国工业联合会”的代表K.艾伦(Kenneth Allen)在会前就《1968年种族关系法》草案和就业种族歧视问题而不屑一顾地说道：“以一种与我们处理劳资关系问题的正常途径相悖的方式来对待这一问题，往往会把注意力集中在歧视问题上，并有可能使该问题恶化。”(35)Rose B J E,eds.Colour and Citizenship:A Report on British Race Relations.London:Oxford University Press,1969,p.531.在会场上，许多参会代表态度消极，中途拂袖而去，以致在上百个工会代表中，仅有18位全程列席了这场高规格会议。

这两个具有代表性的工会组织极力阻止运用法律手段阻遏就业种族歧视的言行，招致英国各界的广泛批评，认为这是一种不作为的表现，并对此表示极为不满。许多人认为它们不能代表所有的英国工人。工党议员D.温尼克(David Winnick)指责它们的做法是“一种可悲的懦弱行为”(36)Tuc and Cbi.Accused of Cowardice.The Guardian (1959—2003),1967-01-21,p.3.。《星期日泰晤士报》(TheSundayTimes)在1967年1月29日抨击它们的这种行径“虚伪至极”(37)Patterson S.Immigration and Race Relations in Britain 1960—1967.London:Oxford University Press,1969,p.103.。移民问题研究专家S.帕特森(Sheila Patterson)的表态入木三分：“法律虽不能禁止偏见，但法律可以改变行为，行为影响态度。……今天，我们在就业、住房以及信贷和保险服务领域对种族歧视的不作为将意味着对我们每一个人的侮辱以及人才的浪费。这将不可避免地意味着明天还会有更多的不公和痛楚。政府必须把公平的就业和住房立法看作是一种对社会信念的积极肯定。”(38)Patterson S.Immigration and Race Relations in Britain 1960—1967.London:Oxford University Press,1969,pp.103-104.

前劳工大臣J.黑尔(John Hare)说道：“近年来，虽然在自愿的基础上解决劳资纠纷的做法取得了一些成效，但这还远远不够。尽管法律途径运用不多，但它确实卓有成效，尤其是在自愿机制收效甚微的时候。”(39)琳达·狄更斯：《英国劳资关系调整机构的变迁》，英中协会译， 北京大学出版社 2007年版，第125页。内政部政务次官D.恩纳尔斯(David Ennals)甚至警告：“那些建议我们应该推迟种族关系立法的人是在玩火，这是非常危险的。……如果我们再不扩大立法范围，这个爆发点的生成肯定将会是无法避免的。”(40)Bleich E.Race Politics in Britain and France:Ideas and Policymaking since the 1960s.Cambridge:Cambridge University Press,2003,p.74.

在此起彼伏的口诛笔伐中，社会舆论愈加有利于《1968年种族关系法》草案立法程序的推进。针对工会组织对相关立法问题的反对与阻挠，詹金斯认为，实践也证明相关的立法举措不仅非常必要，而且不可缺少。他进一步表示，由于当前处置种族关系的立法举措还是远远不够的，因此，当下所做的一切仅仅是起步。1967年7月26日，他在议会中宣称：“政府正在研究‘种族关系委员会’公布的第一份报告、调查种族歧视的P.E.P.报告以及其他现有的证据材料，并在认真考虑加强种族关系立法以及行政机制的必要性和可行性。”接着，他明确表态：“政府的既定方针是扩展《1965年种族关系法》的适用范围，以便杜绝就业、住房、保险、信贷等领域中因肤色、种族、族裔或国籍而导致的歧视问题。”(41)Parliamentary Debates,26th July,1967,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.751,col.744.

8月，工党“全国执行委员会”(National Executive Committee)发布报告，强烈建议政府将种族关系立法的适用范围扩展至住房、就业领域并且赋予“种族关系委员会”更大的权力。然而，“英国工会联盟”的代表以拒绝签字的方式表示抗议。(42)Rose B J E,eds.Colour and Citizenship:A Report on British Race Relations.London:Oxford University Press,1969,pp.544-545.此后，《1968年种族关系法》草案的立法进程在喋喋不休的争论中陷于僵局。

恰在此时，肯尼亚亚裔移民危机(43)1963年底宣布独立后，肯尼亚政府推行公民身份“非洲化”政策。随着执行力度的不断加大，导致在1967年出现了大批不愿放弃“英国及其殖民地公民”身份的亚裔人移民英国，引起英国社会的轩然大波，肯尼亚亚裔移民危机由此爆发。的爆发，大大加快了《1968年英联邦移民法》(44)《1968年英联邦移民法》于1968年3月1日正式生效。该移民法主要是限制那些与英国没有实质性联系的“英国及其殖民地公民”，缓解了肯尼亚亚裔移民危机。草案的立法进程。在议会辩论中，支持《1968年种族关系法》草案的议员则乘势提出如果要加快完成《1968年英联邦移民法》草案的立法程序，那就不应拖延对《1968年种族关系法》草案的审议。他们强调：在积极推进加强移民限制的移民立法时，而关于移民融合问题的立法则久拖不决，势必导致“限制—融合”移民政策在执行中出现严重的政策性失衡，违背了政府移民政策制定的精神。(45)Parliamentary Debates,21st December,1967,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.756,col.1525.

迫于严峻的移民危机与形势压力，在议会于1968年2月28日通过《1968年英联邦移民法》并于次日生效后，《1968年种族关系法》草案于4月9日公布，于4月23日在议会得以通过，并于11月25日生效。

四、《1968年种族关系法》的作用与不足

《1968年种族关系法》是对威尔逊政府“限制—融合”移民政策的一次补充与完善。首先，“非歧视性”条款的适用范围进一步扩大。与《1965年种族关系法》相比，其最显著的一个变化是第三、四、五条款明确规定在就业、住房、其他公共场所的设施与服务以及工会、雇主和贸易组织等领域“基于肤色、种族、民族或国籍理由”歧视他人的行为是非法的。其次，赋予“种族关系委员会”及调解机构以更大的职权与权限，以便更为有效地调查种族歧视问题，并尽可能便捷地缓解与消弭纠纷与冲突。(46)Race Relations Act 1968,Chapter71.http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1968/71/pdfs/ukpga_19680071_en.pdf.

《1968年种族关系法》的内容与作用显示的是现行移民政策中的“融合”部分——以立法形式和法定手段处置英国的种族关系问题，促进社会中各个族群的和睦相处，以期移民族群“平和”地融入英国社会。它与《1968年英联邦移民法》可谓是一个硬币的两面，不仅在立法过程中有着互为成功立法的保障作用，而且在司法实践中又形成互为有效执行的先决条件，进一步彰显出“移民限制”与“移民融合”之间相互平衡的内在关联性。(47)Favell A.Philosophies of Integration:Immigration and the Idea of Citizenship in France and Britain.Hampshire:Macmillan Press,1998,pp.110-122.两者的相得益彰在尽显“限制—融合”移民政策的主旨与内容的同时，又进一步完善与发展该移民政策，使其成为日后历届政府移民政策制定遵循的主要框架与基本模式。

20世纪60年代中后期，在英国社会上，因有色人种移民所引发的族群矛盾以及由此进一步导致的诸多社会纠纷趋于舒缓。而人们公认能够出现这种局面的原因在于威尔逊政府制定了“一项体面的种族关系政策”，而这项种族关系政策的核心是两部种族关系立法——《1965年种族关系法》和《1968年种族关系法》。政治学家A.史蒂文森(Adlai Stevenson)将这一时期称为“自由时刻”，而《1968年种族关系法》则被学者们认可为这一“自由时刻”的最高成就。

《1968年种族关系法》的颁布推动了英国种族关系领域的政策完善、制度健全以及机构建设。例如，依据该法，创建了旨在“鼓励建立和谐的社区关系，并在全国范围内协调其他为此目的而采取措施的组织”的“社区关系委员会”(Community Relations Commission)(后被重新命名为“社区关系协会”)。在实践中，该委员会支持那些自愿的联络委员会扩大网络，并为其提供专业的工作人员。该委员会的主要职能是通过说服和教育的方式向当地社区介绍和解释不同族裔的文化传统及其背景，反对种族偏见与歧视。到了1975年，以社区关系委员会为首的协调种族关系的网络已经发展至85家社区关系协会，下辖144家“社区关系局”(Community Relations Officers)等附属机构，由此进一步建构并完善了威尔逊政府建立的“种族关系管理系统”。(48)Solomos J.Race and Racism in Britain.Hampshire:Palgrave Macmillan,2003,p.63.

根据《1968年种族关系法》，重组后的“种族关系委员会”，运用被“扩展”的权限，得以积极主动地调查英国社会中存在的各种种族歧视现象。在1969年4月1日至1970年3月31日的一年时间里，它一共调查了982起有关种族歧视投诉的案件，超过了以往几年调查案件的总和。在248起确实存在种族歧视的案件中，超过一半(143起)的案件涉及广告领域中的歧视，而“种族关系委员会”依据该法相关条款成功地处理了这些歧视案件。(49)Layton-henry Z.The Politics of Immigration:Immigration,‘Race’ and ‘Race’ Relations in Post-war Britain.Oxford:Blackwell Publishers,1992,p.54.“种族关系委员会”依法着重关注“平等的权利、平等的责任以及平等的机遇”，进一步维护了移民及少数族群的基本权利，促进了种族关系的平等，化解了种族冲突爆发的矛盾点，推动了英国种族关系的和谐发展，从而有利于建立威尔逊政府提出的“一个文化多元化与法律面前人人平等的社会；一个所有社区都相互尊重的社会；一个有统一目标和共同效忠团结的社会”。(50)Commons Sitting of Tuesday,27th February,1968,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.759,col.1241,1968.

然而，《1968年种族关系法》也存在着诸多不足之处。虽然该法案较《1965年种族关系法》有所进步，但作用依然有限。它只是禁止那些故意的和显而易见的种族歧视行为，但回避挑战那些对有色人种移民造成最严重影响的法律、规则与行为。这类问题在公共住房分配制度的运行中日益显现。该制度优先考虑那些长期居住在该地区或在候补名单上等待很长时间的人，这显然不利于初来乍到但又尤为需要住房的新移民。此外，还有许多重要领域依然不在该法案管辖的范围之内，尤其是对警察的投诉问题。

执行力度较弱也是人们诟病该法的主要方面。虽然《1968年种族关系法》在决策与执行方面赋予“种族关系委员会”等机构以更大的权力，但这仅主要集中在对种族歧视的调查方面。与《1965年种族关系法》一样，由于既不能阻止种族歧视者，也不能使种族歧视受害者满意，因此，它被形容为“没有牙齿”。许多人对它持失望的态度，表示该法律势必无力改善种族关系，因而不能对它寄予过高的期望。在1981年和1985年的两度种族骚乱中，激烈的对抗使有色人种居民与白人警察之间关系呈断崖式恶化。再有，尽管《1968年种族关系法》的适用范围涵盖就业领域，但是，仍有大批有色人种青年处于失业状态。可见，种族歧视现象依然存在，并由此从一个角度显示出该法的局限与不足。

总而言之，《1968年种族关系法》的制定与施行，有力地遏制了英国社会公私领域中存在的种族歧视，进一步完善了以处置种族关系为核心的“移民融合”机制。这不仅巩固与发展了英国战后“限制—融合”移民政策，而且还有力地保护了有色人种移民与少数族群的基本权益，进而推动英国多种族多元文化社会的构建。当然，该法案存在适用范围狭窄、对制度性种族主义处置不力等弊端，这为政府日后进一步完善种族关系法留下诸多改革的空间。