简政放权视域下我国乡村治理体系与治理能力现代化研究——以广东宅基地管理为例

农羽青

(暨南大学 国际关系学院/华侨华人研究院，广州 510632)

2018年，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》(以下简称《规划》)提出，到2020年乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成，到2022年初步健全[1]。2019年，《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》(以下简称《意见》)进一步提出21世纪中叶实现乡村全面振兴的目标。《意见》指出，要从强化农村基层党组织领导作用、加强自治组织规范化制度化建设、健全村级议事协商制度、完善乡村便民服务体系等方面来建立健全乡村治理机制。同时，体制改革与我国简政放权同步，《意见》提出，要通过加强党的领导、强化分工协作、压实地方责任和注重试点引路来做好组织保障工作，因地制宜、自主规划、分门别类、把握时序、循序渐进地形成各具特色的发展模式[2]。以乡村振兴为目标，以简政放权为指导，我国将通过组织体系建设与治理能力提升来推动乡村治理体系与治理能力现代化。

一、乡村振兴战略与简政放权下的乡村治理现代化

(一)乡村振兴战略下的乡村治理体系与治理能力现代化

创新基层管理体制和健全农村基层服务体系是乡村振兴战略中的重点。《规划》指出，要从加强农村基层党组织领导、促进自治法治德治有机结合和夯实基层政权三方面来健全乡村治理体系。农村基层党组织通过宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众，起到总揽全局、协调各方和监督指导的作用。自治法治德治有机结合是指坚持自治为基、法治为本、德治为先，强化法律的权威地位，以德治滋养法治、涵养自治，让德治贯穿乡村治理全过程。夯实基层政权的内容包括科学设置乡镇机构，构建简约高效的基层管理体制，健全农村基层服务体系，实现基层结构扁平化、基层管理规范化和服务体系标准化[1]。

首先，农村基层党组织的领导作用更加突出。《规划》强调，乡村治理体系要以农村基层党组织建设为主线，突出政治功能，提升组织力，健全以党组织为核心的组织体系。村党组织书记要通过法定程序出任村民委员会主任和集体经济组织、农民合作组织的负责人，党员应在村民委员会成员、村民代表中占一定比例[1]。农村基层党组织要坚决贯彻落实党中央决策部署，凝聚各基层主体，保持队伍的清正廉洁，以人民为中心，维护人民的根本利益，领导基层群众实现共同富裕。

其次，乡村自治向规范化的方向发展。在坚持民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的同时需提高法治化水平，使综合行政执法改革向基层延伸，加强村民的法治意识，发挥村民委员会、农村集体经济组织、农村合作经济组织的特别法人作用[1]。另外，发挥道德教化的作用，破除陈规陋习，提升文明水平，在保留质朴民风和乡村传统的同时增强村民的现代科学意识。

最后，乡镇机构设置更科学合理。重心下移后，基层政权根据当地情况重新整合职能。基层管理体制也要改进升级，包括进行乡镇财政预算管理制度和公共事业部门改革，实现一平台整合、一口径汇集。另外，优化公共服务和行政审批职责，完善乡村便民服务体系，大力培育服务性、公益性、互助性的农村社会组织[1]。乡镇机构在权责扩大的同时需提升管理能力，合理分配资源，大力吸收人才，加强领导力和自主规划能力，使各部门有效配合，提升工作效率。

(二)简政放权下的乡村治理体系与治理能力现代化

健全乡村治理体系既是乡村振兴的必然要求，也是简政放权的结果。2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出统筹党政群机构改革和理顺部门职责关系。十八大后，我国不断优化职责配置，加强归口协调，简化政府职能。2018年，十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，提出深入推进简政放权，加快转变政府职能[3]。简政放权、放管结合、优化服务是改革的三大抓手。简政放权旨在释放地方活力，简化流程、降低成本、提升效率、改革体制，使政府机构向职能优化、权责协同、监管有力和运行高效的方向发展。

简政放权不仅是行政机构内部的改革，也是府际协同的优化。府际关系包括纵向关系、横向关系和部门间关系。纵向府际关系指上下级政府之间领导与服从、命令与执行、制约与被制约的隶属关系，横向府际关系指地方政府间的交流、竞争与合作，部门间关系指部门之间的分工合作[4]。简政后各级各部门加强协作，中央以法律和行政命令等形式进行纵向嵌入式治理[5]，统一集中的科层管理也逐渐向自由灵活的协作治理转变，形成层层落实、分工明确、各司其职、高效运作的治理模式。放权后地方有更大的决策权和属地责任，积极性、主动性、独立性增强，竞争性减弱，地方之间的差异扩大。权责明确、统分合理、放管有度和理顺关系是简政放权的关键，也是解决“一管就死、一放就乱、越放越卡、越放越贵”等问题的重要前提。中央政府必须在管和不管之间进行平衡，在放手的同时加强监督指导，而地方在增强自主性的同时也要加强配合并提升治理能力。

简政放权改革有助于解决乡村治理中的问题。例如，2009—2011年，全国农村宅基地违法用地5.68万宗，一户多宅、违规搭建等现象普遍。有学者认为宅基地管理混乱的原因之一是政府与村集体之间管理界限不清、责任不明，政府管控过多，而村集体管理不足、动员能力不强。对此，需明晰权责，明确政府管理和公共服务的界限，避免政府权力过度延伸，要将重心下移，提高基层的问责度[6]，并结合乡村振兴战略的指导要求，在党和政府的领导下明确村级自治组织和集体经济组织之间的分工，健全基层服务体系，加强治理的规范化，提升村民的底线意识。

乡村治理是乡村振兴与简政放权的交汇点，也是国家治理改革的重点。乡村振兴战略与简政放权分别从基层内部与府际关系的角度来完善基层治理体系和实现行政改革。简政放权下，农村基层组织的角色更加突出，民主协商有更大的发展空间，对基层党组织的领导和基层政权的完善提出了更高的要求。农村基层组织需提高治理能力和办事效率,加强制度建设，将自治与法治、德治相结合，从群众中来又到群众中去，在贴近群众的同时逐步规范自治实践。

近年来，简政放权改革在广东不断推进。2021年初，广州相继印发《广州市人民政府关于下放、委托和收回一批市级行政权力事项的决定》和《广州市人民政府关于取消和重心下移一批市级行政权力事项的决定》，将2515项市级行政权力事项通过下放、委托、重心下移调整由区实施，形成“省放权强市、市放权强区、区放权强街(镇)”的全链条[7]。广东宅基地管理体现了放管合理、高效默契的纵向府际协作，分工明确、各司其职的横向部门配合以及灵活变通、步调不一的地方治理差异。

二、广东宅基地管理中的府际协同治理

(一)各级协同治理的联动化

由于权责明确、统分合理、放权到位，宅基地管理改革在广东顺利进行。中央划定原则、部署工作，省明确责任、制定流程，市和区分配任务、细化内容，村镇遵照落实、启动程序。从领导到执行，上下贯通的协同治理体系逐渐形成，部省指导、市区主导、乡镇主责、村级主体，重心落到基层，具体由农村经营管理部门负责。

中央农村工作领导小组办公室是宅基地管理工作的牵头者、组织者和规划者，主要进行组织部署，明确各级各部门的职责，有效避免职责同构。为响应乡村振兴的时代要求，中央农办在土地承包、产业培育、集体经济发展和资产财务管理等常规经营管理工作中加入了制度改革、宅基地管理和乡村治理的相关内容，要求乡镇政府提高服务效率、严格审批申请、严肃处置违法行为，提出“一户一宅”、节约集约、盘活闲宅、保护农民权益等管理原则[8]。中央农办也鼓励地方自建队伍和完善组织领导，把加强队伍建设、制定管理办法、规划具体细节等事项交给地方，地方的责任和权力同时扩大。

广东省政府进一步细化管理工作，明确了审批流程和各级工作部署。根据中央的要求，广东提出抓好农房管控、提升乡村风貌、强化支持保障、加强组织领导等意见，建立省级指导、地市统筹、县为主体、镇村实施的工作机制[9]，严厉打击违法违规建房行为，有序开展整治工作。广东省委和省政府领会中央精神，把握新风向，将农房管控和乡村风貌提升列入2020年省委常委会工作要点和省政府工作报告[10]，并纳入省推进乡村振兴战略的实绩考核，建立定期通报、函询约谈、追究问责等制度，压实各级责任[9]，加强对各级各部门的监督。省政府将中央要求转化为具体规定，起着承上启下的作用。

广东各市各区政府发布宅基地管理实施细则，制定具体操作流程。例如，广州市增城区的实施细则对农村宅基地管理中的资格认定、用地标准、申请报批、退出收回等进行详细规定，明确了申请条件和流程，指导村民有序申请。区政府分清责任层次，明确下级职责，领导镇村开展工作。区政府是农村宅基地管理的第一责任人，各镇街是主要责任人，各农村集体经济组织和村民委员会是具体责任人，各责任人按照“村民申请、村级审查、镇街审批”优化宅基地用地审批办理流程[11]。区和村镇是宅基地管理工作的重心，从区开始宅基地申请和审核进入实施阶段。

村镇开展申请审批工作，遵照实施细则启动程序。村民小组和村委会需对建房用地申请进行公示并提供土地权属来源证明，动员群众共同监督违法建房行为，健全宅基地申请审核制度，确保公开、公平、公正。镇政府负责条件审核，并进行动态巡查和风貌管控，指导村民委员会通过村规民约、合同协议、经济手段等进行自治管理[12]。镇村与社会建制部分有效衔接，村民自治组织是行政管理的延伸，承担一部分的审查和监督工作，对申请材料进行初步审核公示，按规定办事，使自治规范化、法治化，防止受到乡村人情关系的干扰。

(二)部门治理结构的扁平化

2018年，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》首次提出，要探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。“三权分置”在宅基地保障性功能的基础上挖掘其物权属性，通过合理流转以解决空置问题[13]，但宅基地“集体所有、农户专有”的性质不变，宅基地管理仍是区别于城市土地的农村问题。由此，农业农村部要求各级农业农村部门负责指导宅基地的分配、使用、流转、仲裁以及合理布局、用地标准、违法查处、处理闲置等工作，同时与自然资源、住房城乡建设等部门加强沟通协调，落实用地指标，建立国土空间规划和村庄规划等资源信息共享机制，做好农房建设、不动产登记等工作[8]。宅基地使用权确权登记发证是自然资源部门的一大工作重点。为建立健全不动产统一登记制度，各地需对宅基地进行统一调查、统一确权登记、统一发证，以此建立房地一体的不动产登记体系[14]。住房和城乡建设部关注农村住房条件和居住环境的改善，提出“避害”选址、生态友好、提升农房设计建造水平、提升村容村貌、加强农房与村庄建设管理等农村建设的现代化要求[15]。农业农村部负责宅基地管理的总体工作部署，自然资源部负责宅基地使用权的审批登记，住房和城乡建设部负责把控美丽乡村建设。各部门各司其职，共同制定宅基地管理的标准和规范，是乡村治理体系与治理能力现代化的体现。

各地各部门在党委的领导下与各级政府共同落实宅基地的审批工作。在基层治理中，镇农业农村部门负责审查申请人是否符合申请条件、拟用地是否符合合理布局要求和面积标准、申请是否经过村组审核公示等。镇自然资源部门负责审查用地建房是否符合国土空间规划、林地保护利用规划、用途管制等要求。若涉及林业、水利、电力等部门，也需征求意见。镇政府需及时组织镇农业农村、自然资源等部门进行实地审查，做到申请审查到场、批准后丈量批放到场、住宅建成后核查到场[12]。镇政府对审批验收负总责，同时负责接收外部申请，监督和惩处违法建房行为；镇农业农村部门是宅基地管理的主要部门，负责确保申请符合标准；镇自然资源部门负责对建房用地进行技术审核，确保建造和用途合法合规。基层政府与各部门分工协作，形成一体化和专业化的基层管理班子。在简政放权的背景下，基层政府加强领导、统筹和整合，对资源与任务进行合理分配，加强部门之间的合作，实行扁平化管理，对内形成“一对多”的工作模式，对外提供“一窗式”的办理服务，简化了办理手续，提高了办事效率，提升了基层的服务质量和规范水平。

三、广东宅基地管理中的地方治理差异

规划先行、节约优先、因地制宜、保护耕地是各地宅基地管理所遵循的共同原则，但在简政放权的背景下，广东各市各区在流程制定和审批管理上又各具特色，形成了自主规划下的地方多元化治理。

广州市增城区申请流程的规范化程度较高，强调有序申请、统一管理和依法审批，在申请、审核、分配、公示等程序中以《增城区农村“一户”认定(分户)审批表》《农村宅基地和建房(规划许可)申请表》《增城区农村宅基地分配资格审批表》《增城区农村宅基地分配资格名录库》《农村宅基地使用承诺书》《增城区农村宅基地申请送审前公示》等文件进行规范[11]，确保各环节透明、公开、公正，在贯彻宅基地管理原则的同时也加强了行政问责。申请规定严谨规范、简明扼要，对资格认定、用地标准、申请审批、退出收回和监督管理予以说明。在广东省内，广州市较早开始实施农村宅基地改革，下辖乡镇已有相关经验，各级政府部门按规章办事，流程清晰明确，制度化程度较高。

惠州市惠城区以指导意见代替细则，对申请手续进行了详细说明，列明申请材料、流转部门、办理时间、审批标准、例外事项，出具流程图、材料清单、申请审批表、验收意见表，“手把手”地指导村民申请。同时，惠城区下辖镇村有一定的自主权，风貌管控、自治管理、违法用地查处等管理制度以及资料整理归档(不规定资料内容)等由镇村自行确定，自由裁量和自主决策的空间较大。惠城区在放权的同时也强调基层的职责重点，规定镇(街道)出具《农村宅基地和建房(规划许可)验收意见表》后农户才能向区自然资源主管部门申请办理不动产登记，确保实际建造情况与房屋质量符合规定，明确镇(街道)的验收审核责任[12]。惠城区的农村宅基地管理制度已初步建立，着重对流程进行说明，放权程度比增城区高，审批程序也更灵活和人性化。

揭阳市的管理办法全面详细，列出50条规定，既包括各部门的职责分配，又向村民介绍 “一户”原则、申请资格、审批程序和建造标准等。由于揭阳市2021年才开始实施宅基地改革，村民对流程还不熟悉，因此市政府出台管理办法对村民进行了较为细致的解释。同时由于管理体系未完全建立，制度规范还不成熟，政府还对各部门的职责加以明确。增城区在镇街专设农村宅基地和建房管理服务机构，而揭阳市的镇街只设立了农村宅基地和村民住房建设管理服务窗口[16]，机构设置较为简化。揭阳市的审批管理工作指引突出了简政放权原则，提出审批管理应按“放管服”改革要求，重心下移，让乡镇从实际出发，尊重村民意愿，保留乡村特色，自行编制国土空间规划和村庄规划，合理安排用地布局[17]。政府的干预性和规制性减弱，乡镇的自主性和自决性增强。此外，“放管服”还体现在施工监督上，揭阳市鼓励乡镇工作人员亲力亲为，提供选样、实地丈量、开工查验、竣工验收，关心施工的各个阶段，参与建房过程，为村民提供咨询和帮助。揭阳宅基地管理中的基层民主、社会互动和政府服务性更强，人情味更浓，与淳朴民风相适应。

由于经济水平、人口数量和宅基地管理改革进程存在差别，广东各市的农村宅基地管理办法也存在制度化差异，侧重点有所不同。一二线城市较早进行了改革试点，当地村民对“一户一宅”、风貌管控、禁止违建等要求较为熟悉，而三四线城市的改革启动较晚，当地村民对管理要求、政策制度、申请流程等还不太熟悉[18-20]。因此，三四线城市的申请说明更为详细，但管理体系的制度化和规范化程度比一二线城市低，自主性更高。建造标准也随各地的管理习惯不同而松紧不一，广州市增城区规定建筑层数不超过3层[11]，惠州市惠城区规定不超过4层[12]，揭阳市规定不超过6层[16]。基层治理多样化是各地因地制宜、量力而行、遵从客观规律和释放改革红利的表现，发挥乡村自主性也是乡村振兴和建设美丽中国的应有之义，有助于避免刻板单一、千篇一律的乡村景观城市化，可以突出地方特色，保留农村生活气息。

村级自治下，县村治理的差别更大，各县根据情况进一步细化办法以满足需要。在对申请资格的补充上，揭阳市将夫妻、兄弟姐妹、独生子女、离异等纳入“一户”的认定范畴[16]。而惠州市龙门县制定的《龙门县农村集体经济组织成员资格认定暂行办法》对外嫁女、入赘婿、移居海外人员、进城落户务工经商人员、服刑人员等做了进一步认定[21]。《广东省人民政府关于全面推进农房管控和乡村风貌提升的指导意见》指出，可以依法通过有偿转让、有偿调剂、有偿收回等方式引导村民有序退出宅基地[9]，但没有规定具体金额，龙门县龙田镇陈洞村便自定100元/平方米[21]。作为试点县，龙门县还自组班子制定改革方案，专门成立农村宅基地制度改革试点工作领导小组，乡镇也相应成立制度改革领导小组，下设农村宅基地和建房管理服务中心[21]，县级以下也进行层级分配，乡村自治的规范性不断提高。

四、结语

我国乡村振兴战略与简政放权改革分别从基层内部与府际关系的角度对乡村治理进行指导。乡村振兴战略通过加强农村基层党组织领导、规范乡村自治和改革乡镇机构等来推进乡村治理体系现代化，简政放权通过加强府际联动和释放地方活力来实现“不离上级谱，唱活地方戏”，具体表现为中央定原则、省市出办法、区县定细则、镇村执行，各级层层落实，配合默契，产生联动效应。乡镇政府领导农业农村、自然资源等部门进行审核验收，部门之间分工明确，各司其职，进行高效的跨部门合作。由于各地放权程度、治理经验和经济情况不同，一至四线地区的实施方案出现了制度化渐弱和自主性渐强的层次差异。多样化的地方治理态势是各地因地制宜、实事求是、勇于探索的表现。随着乡村振兴战略与简政放权的不断推进，“强行政、强自治”将是我国未来行政改革的发展趋势。