乡村振兴背景下农村基层党组织治理效能提升研究

倪佳瑜，罗 君

(中共无锡市委党校，江苏 无锡 214086)

处理好农业农村农民问题历来是中国共产党执政为民、兴国安邦的重要工作，也是中国共产党保持长久生命力、经久不衰的善策良方。党的十九大以来，乡村振兴战略的实施对我国农村工作提出了具体要求，也为我国农村工作进一步指明了方向。建设产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的社会主义新农村，离不开基层党组织的组织领导和示范引领。2019年1月，中共中央印发《中国共产党农村基层组织工作条例》，明确指出必须坚持党的农村基层组织领导地位不动摇[1]。2019年9月，中共中央印发的《中国共产党农村工作条例》也明确提出，要以实施乡村振兴战略为总抓手，健全党领导农村工作的组织体系、制度体系和工作机制[2]。2022年2月，中央一号文件再次强调，必须健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系[3]。作为党在农村的“神经末梢”，当前农村基层党组织的地位已被提升到一个新高度，肩负的使命也更加重要。但在实际工作中，农村基层党组织在价值导向、队伍建设、机制运转、组织管理等方面也面临现实困境，需要不断提升治理能力。

一、固根本：乡村振兴背景下农村基层党组织的时代使命

2018年全国两会期间，习近平总书记为乡村振兴战略的实施提出了具体路径，即要推动乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。乡村振兴战略赋予了农村基层党组织更重要的时代使命，必须夯实农村基层党组织在乡村振兴中的核心地位，充分发挥基层党组织对农村工作的引领作用，从而推动乡村治理水平不断提升。

(一)充分发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用

坚持和加强党对农村工作的全面领导是实现乡村振兴的政治保障，也是对党管农村工作这一优良传统的再深化。新时代，农村基层党组织承担着使党的方针政策在农村落实到位，团结、组织、动员广大村民投身乡村建设的重要任务。乡村振兴目标的实现离不开农村基层党组织的坚强领导，只有组织能力和引领能力强大的基层党组织，才能领导和团结群众始终沿着党中央指引的方向开展社会主义现代化建设。充分发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用，是推动乡村全面振兴的重要抓手。习近平总书记指出，要推动乡村组织振兴，打造千千万万个坚强的农村基层党组织，培养千千万万名优秀的农村基层党组织书记。这也是乡村振兴赋予农村基层党组织的时代使命，即正确处理好农村基层党组织的组织力提升与乡村振兴执行力提升之间的关系，通过打造坚强的基层党组织战斗堡垒，推动乡村振兴工作在基层抓得准、落得实、干得好。

(二)充分发挥农村基层党组织的“经营造血”作用

乡村振兴需要产业振兴作为硬实力，更需要农村基层党组织充分发挥“经营造血”作用，带动村集体经济发展壮大。习近平总书记指出，产业兴旺是解决农村一切问题的前提。在乡村振兴背景下，农村基层党组织承担着强村富民的重任，亟须聚焦重点产业，集聚资源要素，构建乡村产业体系。长期以来，我国农业以家庭为主要经营单位，劳动强度大，生产集约化程度低，资源利用率低。在建设社会主义现代化国家的新征程上，我国农村不能再依赖传统农业生产经营模式，而应凝聚发展合力，因地制宜，充分发挥村民主体优势、资源禀赋优势，将农村产业体系、经营体系和可持续发展体系有机融合，提升乡村“造血”能力。在此过程中，农村基层党组织应当及时掌握村民生产经营和村庄发展的难点，不断提升公共服务水平，加强农村基础设施建设，将乡村真正建设成具有创新创业活力的经营主体。

(三)充分发挥农村基层党组织的文化德育作用

乡风文明是乡村振兴软实力提升的象征，也是乡村实现基层治理现代化的推动力。文明乡风的营造需要农村基层党组织充分发挥文明示范作用，推动农村精神文明建设与基层社会治理体系构建相结合。其中，重构乡村文化体系是一个重要环节，即把乡土文化、地域文化和历史文化有机植入基层社会治理体系中，打造具有地域文化特色的基层社会治理模式，从而对村民起到“润物无声”的教育引导作用。乡村振兴背景下，农村基层党组织应当在乡风文明建设中扮演好组织者的角色，将红色文化、地域文化等文化要素充分融入农村精神文明建设工作中，铸就乡村文化之魂；做好社会主义核心价值观宣传工作，将移风易俗工作落到实处，打牢乡村文化之基；建设好乡村文化阵地和文化资源平台，为广大村民提供更多的文化服务。

(四)充分发挥农村基层党组织的“梧桐引凤”作用

“功以才成，业由才广”，乡村振兴的实现离不开人才支撑。近年来，我国城镇化进程不断加快，大量人才涌向城市，农村的人才资源越发欠缺。农村要想突破人才资源困局，需要农村基层党组织充分发挥“栽下梧桐树，引得凤凰来”的作用，畅通人才引育渠道，打造技能人才培育平台，在农村实现智力、技术、管理、资本的多元互动，聚集更多乡土人才。首先，农村基层党组织应当将自身建设与社会参与相结合，着重培养新型职业农民，加强农民文化技能培训，支持农村合作社、技术合作社和产业发展平台等加入乡村人才培训队伍，并健全相应的管理机制。其次，农村基层党组织应当积极邀请专业人才与专业团队参与乡村规划建设，建立专家咨询平台，吸引企业、高校、科研机构的专业技术人才入驻乡村。此外，为激活乡贤资源和鼓励青年大学生返乡创业，农村基层党组织还要在体制机制、平台搭建、帮扶互助等方面提供支持，为人才“搭台铺路”。

二、显短板：乡村振兴背景下农村基层党组织的现实困境

基层党组织是党管农村的重要抓手，是密切联系群众、宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、推动改革发展的坚强战斗堡垒。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，党的农村基层组织必须坚持党要管党、全面从严治党，以提升组织力为重点，突出政治功能。但在现实层面，农村基层党组织在组织建设、职责分工、治理体系、党员素质和服务供给等方面面临多重困境。

(一)农村基层党组织的组织引领能力仍需加强

农村基层党组织建设与村民自治组织建设是推进乡村振兴的两大引擎。农村基层党组织是农村基层组织的领导核心，但在实际工作中，党的领导和基层自治之间存在着一些矛盾。例如，个别村党组织把“坚持党的领导”错误地理解为“大包大揽”，导致村委会的作用难以得到有效发挥。如果长此以往，村委会与村党组织的关系就会不协调，村级事务处理会面临阻碍，从而造成村级事务办事效率不高、村民满意度难以提升等问题。同时，在党员队伍素质方面，农村基层党组织中存在着部分党员思想觉悟和文化水平不高的问题，导致村党组织的思想建设力度不足，“三会一课”等党的组织生活难见实效。此外，个别村党组织还不能正确处理政治建设和经济建设的关系，没有真正把政治建设摆在首位，一定程度上存在着农村基层党建和经济社会发展“两张皮”的现象。

(二)农村基层党组织的社会治理能力亟待提升

乡村治理体系和治理能力现代化是社会主义现代化强国建设的重要内容。随着传统农业社会的解体，特别是农村税费改革以来，农村基层党组织的经济职能呈现出弱化趋势。经济基础决定上层建筑，因此乡村治理体系和治理能力现代化过程中也不可避免地会出现新的问题。从治理体系而言，“自治”和“统治”的平衡关系需要进一步探索和完善。按照法律，村民委员会是农村群众性自治组织，但是在我国党政统合的体制下，农村“两委”班子兼具国家治理“代理人”和农村自治“当家人”的双重角色。特别是近年来村书记兼任村主任的“一肩挑”新政不断推广，这种特点愈发明显。随着乡村振兴战略的不断推进，大量的资源开始向乡村地区集聚，导致农村传统利益格局发生快速变化。围绕着资源配置的“指挥棒”，部分农村基层党组织呈现出行政化趋势。村干部如果变成了“准行政人员”，就容易失去“乡土味”，不利于和群众保持密切联系，从而影响乡村治理体系的现代化。从治理能力而言，从“单一治理”到“多元共治”的转变也需要进一步落实和规范。随着乡村经济多元化发展，农村基层治理越来越复杂，乡村传统的“熟人社会”格局在人口流动中逐步瓦解。新时代的乡村治理体系已经不能继续仅仅依靠血缘、人情、舆论等“软约束”进行维系[4]。单一治理主体在经济多元化的冲击下必然会呈现出脆弱性和僵化性，如何在党建引领下构建多元主体参与的乡村治理格局以推动乡村治理能力现代化是当前农村工作中迫切需要解决的问题，而解决这个问题的关键就在于干部队伍。如何留住干部、用好干部并提升干部队伍的专业化水平，是摆在农村基层党组织面前的时代课题。

(三)农村基层党组织的公共服务水平有待提高

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出，必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活[5]。由于城乡二元结构体制的长期存在，我国城市的公共服务水平始终高于农村，农村长期处于基本公共服务不足的状态。教育方面，城乡教育一体化发展尚未到位，农村义务教育和优秀师资下乡计划亟待推进。医疗方面，标准化村卫生室建设力度不足，乡村全科医生较为缺乏，稀缺医疗资源依然集中于大中城市，城乡居民基本医疗保险制度仍需要不断健全。社会保障方面，城乡居民基本养老保险制度和城乡社会救助体系亟须完善，农村在大病救助体系、最低生活保障体系中弱势明显。文化事业方面，乡村文化礼堂等场地的利用率较低，乡村文化志愿服务队伍建设还不到位，乡村文化建设水平仍有待提高。此外，我国大多数农村面临着比较严重的空心化和人口老龄化问题，农村基层党组织对村民开展思想引导、舆论宣传工作的力度有待加强。

(四)农村基层党组织的价值导向偏差亟待纠正

乡村振兴战略在具体落实过程中主要以惠农项目为推动力，具体包括农业基础设施建设、农村人居环境整治以及大量的乡村经济发展项目。在这样的大环境下，农村基层党组织建设的价值导向容易产生一定偏差，主要体现在以下几个方面：第一，一些村干部把工作重心放在向上级政府争取资源上，总想着“天上掉馅饼”。全面推进乡村振兴不能“等、靠、要”，必须充分激发乡村自身的动能，把发展模式从国家资源投入“输血”科学转化为乡村自身“造血”，而实现这一转化的前提是农村基层党组织要牢固树立自力更生的价值导向。第二，一些村干部把工作重心只放在经济发展上，认为“一俊遮百丑”。虽然乡村振兴的首要任务是产业振兴，但是农村基层党组织作为党的“神经末梢”，在领导农村群众建设美好家园的实践中应该树立统筹发展的价值导向。经济建设固然重要，但是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设必须“五位一体”共同推进，在发展过程中应避免“水桶效应”。第三，一些村干部把工作重心只放在行政方面，个别农村的资源投入和村民的真实需求存在偏差，一定程度上忽略了为人民服务的根本宗旨。党和政府始终不变的奋斗目标是满足人民群众对美好生活的向往，因此村民的幸福感、安全感、获得感才是衡量农村基层党组织建设水平的根本标准。农村基层党组织在建设过程中，必须始终贯彻以人民为中心的价值导向。

三、赋能权：乡村振兴背景下农村基层党组织的建设优化

农村基层党组织是推进乡村振兴和乡村善治的政治保障。强化农村基层党组织建设，应当注重保持农村党员队伍的先进性和纯洁性，保障基层党组织在村级治理中的合法地位，将基层治理与农民致富有效结合起来，从而全面促进农村基层党组织在乡村振兴战略的实施过程中不断提升效能。

(一)加强农村基层党组织先进性建设

保持基层党组织的先进性和纯洁性，是基层党建的重要内容，也是保证党要管党、全面从严治党的基本要求，更是党永葆生机活力的政治保障。当前，部分农村基层党组织存在组织力和领导力不强的问题，首先应当及时加强村党组织的政治建设。要建立由县级党委主导的自上而下的“县(区)—乡(镇)—村”党政联动机制，加强县级党委对村党组织干部的政治审核和素质审核，确保各级党组织及时履行、层层落实党建主体责任。其次，应当及时加强村党组织的组织建设，明确农村基层党组织和村民自治组织之间的职责分工，积极探索和推进村书记兼任村主任的新政策。在落实这一新政策的过程中，既要保证相关选举程序符合国家法律，又要完善对“一肩挑”式乡村带头人的监督机制。最后，应当及时加强村党组织的队伍建设，及时选拔培养青年人才，组建后备干部队伍，优化干部队伍梯次结构，采用“老带新、传帮带”等形式提升基层党组织活力。

(二)推动农村基层党组织责任制落实

在乡村振兴和资本下乡的背景下，农村基层党组织需要承担更多的行政职能，容易引发外部“悬浮化”和内部“行政化”的二元矛盾。为处理好这一矛盾，首先要加强农村基层党组织的党建责任制考核力度，严格按照上级党组织制定的考核细则，对标对表完成相应工作。尤其是要将党建工作和行政工作及时划分清楚，破解党建与业务“两张皮”问题，规范党内政治生活，将党建责任层层落实，避免党建工作和党内政治生活流于形式。其次，要严格按照新印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中国共产党农村工作条例》等条例规范组织设置和职责任务，并处理好经济建设、精神文明建设、乡村治理之间的关系。最后，要对村领导班子进行民主测评与监督，扎实开展民主评议党员工作，深入贯彻民主集中制，切实落实村干部“一岗双责”和党建“第一责任人”职责。

(三)优化农村基层党组织供给侧服务

推进城乡基本公共服务均等化是处理好城乡二元结构矛盾的重要举措。农村基层党组织作为党管农村工作的重要抓手，在乡村振兴背景下肩负着上传下达、政策落实的重要职责。为促进农村基本公共服务均等化，首先应当梳理农民基本公共服务需求清单，通过走访调查、问卷访谈等形式了解村民最迫切的公共服务需求，着力在劳动就业、医疗卫生、文化教育、社会保障等方面健全相应的工作反馈机制。其次，应当建立健全相应的多元供给机制。农村基层党组织要充分发挥招商引资作用，搭建更多服务平台，吸引更多社会资本、社会组织参与到乡村公共服务建设中来，同时积极从城市引进更多教师、医生、律师等专业人才，打造城乡互动的公共服务模式。此外，应当建立健全相应的公共服务标准化体系，为公共服务的种类和范围设立统一的标准，推动农村基本公共服务规范化、标准化和法治化。

(四)把正农村基层党组织价值观方向

农村基层党组织内部“行政化”倾向是村民组织力和获得感下降的重要原因[6]。在乡村振兴背景下，“工商资本下乡”容易使农村基层党组织的价值导向出现偏差，因此在乡村振兴的推进过程中必须强调组织振兴的重要性。首先，在资本下乡过程中，农村基层党组织应组织村民参与村级项目，使项目从批准、落地到产生实际效益的全过程与村民的获得感紧密关联，避免出现“村富民不富”现象，实现村集体经济壮大与村民致富双赢。其次，为夯实乡村振兴的治理根基，农村基层党组织还要引领农村基层自治组织发展，把党的领导和村民参与紧密结合，为基层群众开辟需求反馈和利益表达渠道。此外，虽然乡村振兴的首要任务是产业振兴，但绝不能将党的建设和社会治理置于经济建设之后。应当建立由上级党委主导的科学合理的村干部考评体系和激励机制，及时规范党组织生活，促进村级事务多元互动。

四、构体系：基层党建引领乡村多元治理模式的实践探索

坚持党的全面领导是夯实党在基层执政根基的“魂”。加强农村基层党组织建设是推进乡村全面振兴的重要支撑，也是促进基层党建与基层治理深度融合、同频共振的重要抓手。探索党全面领导之下的多元治理模式，可以为提升乡村社会治理效能提供重要推动力。

(一)建立党建引领的社会治理机制

构建党建引领的社会综合治理格局，要不断完善上级党委牵头的党群服务体系。首先，借助新媒体技术，建立“互联网+党建+社会治理”的村民管理服务系统。充分吸纳全体党员、村民代表和“工青妇”代表，打造渠道多样、主体多元、信息共享的综合服务平台。借助互联网信息沟通优势，村级层面也可以实现党务公开、政务公开、村务公开和财务公开，实现村民对村级事务的有效监督。其次，借助“党建+”品牌，建立镇、村、户相互联动的党建志愿服务队伍，推动乡镇干部下沉基层、服务农村，同时开发上下联动的信息共享机制，让老百姓“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”[7]。此外，要全面推行党员联系农户机制，营造“走村不漏户，户户见干部”的社会风尚。在农村基层党建规范化、制度化层面，要让村干部考核和绩效激励挂钩，使党建成为基层社会治理的重要抓手。

(二)建立自上而下的政治保障机制

激发基层治理的活力，就是要在国家和乡村之间建立有效的政策传达与落实机制。《中国共产党农村基层组织工作条例》明确指出，各级党委特别是县级党委应当高度重视党的农村基层组织建设，认真履行主体责任[1]。建立由县(区)级党委主导的政治保障机制，有利于乡村地区在确保自下而上自治活力的基础上，提高自上而下管理的制度效率，从而全面提升社会治理的总体效能。自上而下政治保障机制的构建，关键在于保证监督执纪的科学性和有效性，确保选举换届、村事决议、财务支出等重点环节始终处于阳光之下。比如部分地区探索建立了村“两委”换届候选人县级联审机制，通过加强上级党委对村“两委”班子任用的督导权，极大减少了换届选举过程中的负面效应。预审和联审的互动机制，能够更为科学和全面地考察干部，进而选出一批政治素养高、办事能力强、受到群众广泛认可的乡村振兴带头人，同时构建起风清气正的基层政治生态，为基层治理现代化提供政治保障。

(三)建立社会参与的多元互动机制

乡村多元治理体系的构筑，需要在培养联动多元主体的基础上，搭建好多元参与的平台，打造人人参与的现代乡村治理新模式。在传统的乡村治理体系中，村委会的村民自治功能受其行政职能影响而存在弱化趋势，二者之间的矛盾使得乡村治理体系在道德性和公共性方面出现滑坡[8]。化解这一矛盾的办法就是鼓励社会多元主体参与，将村“两委”、党员代表、村级企业(合作社)、村民代表(特别是新乡贤)以及其他社会代表都纳入参与范畴，打造多元主体互动协商的治理平台，同时借助村“两委”会议以及村民代表大会、党员代表大会等载体，建立共同协商机制。在“村事民议”的过程中，村级重大事项审议、村庄发展规划编制以及村庄环境整治等都应围绕村民展开，从而推动村民有序参与村级事务协商，巩固社会参与的多元互动机制，建立多层次的基层协商治理格局[9]。

(四)建立动力提升的价值实现机制

农村基层社会治理效能的提升需要各级党组织充分发挥组织督导的作用，一方面将党员干部组织起来，另一方面将全体村民组织起来，共同打造党员带头示范、村民主动参与的基层社会治理格局。当前，农村基层党组织组织力弱化的原因主要是制度性和规范性不足，这就需要上级党委对农村基层党组织充分提能赋权，给予其在社会治理中的“上拉力”[10]。上级党委要负责建立村级党员干部责任清单、落实清单和负面清单一览表，还要为村干部拓宽教育培训渠道并打通绩效考核、晋升激励等上升通道，提高村干部的素质和能力，将农村基层党组织成员的价值实现与农村基层社会治理的前进方向结合起来。另外，在村民利益保障和村民组织形式方面，既要制订村规民约，推进移风易俗，建设乡风文明，又要严格落实村级重大事项“五议一审两公开”决策程序，以“阳光村务”建设推动村级事务办理规范化、标准化。