住房租赁体系建设的国际经验与启示

■ 毛馨卉/周 璞/侯华丽/张 惠

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

0 引言

居住权是公民应享有的基本权利，保障全民住有所居是政府的责任。租赁住房同购买住房都是保障居民居住权的基本途径[1]，面对当前全球普遍存在的租赁住房供给不足问题[2]，各国基于国情在住房租赁市场和保障体系方面进行了诸多探索与尝试，并构建了相应的租赁住房管理制度。“十三五”以来，我国陆续提出了租购并举、因城施策、扩大保障性租赁住房供给、完善长租房政策等一系列管理要求，但租赁住房市场和政府保障体系与发达国家相比仍较为滞后。

已有部分学者关注国内外住房租赁体系的比较研究，以期借鉴国际住房租赁先行发展经验。田莉以国际15个大都市为研究对象，总结其租赁住房模式特点，从战略、法规、政策、机构等方面提出相关启示[3]。汪军对美国租赁住房的发展过程及历史经验进行研究，提出市场优先、公私合营的建议[4]。陈艳超等聚焦国外公共租赁住房的可持续性，从生态、经济、社会、综合四方面为我国改革提供建议[5]。总体看来，部分学者聚焦国际性都市进行具体分析，虽内容翔实但缺乏国家层面的总体把握；部分学者针对一个或几个国家进行分析，且多集中于欧美等国，对其他国家的关注不足；部分学者则侧重于研究政府主导的保障性住房，未涵盖市场化的租赁住房。基于以往研究的不足，本文选择了具有代表性的5个国家，从多维视角进行分析，同时涵盖保障性与市场化租赁住房，为探索适合我国国情的住房租赁体系提供启示与建议。

1 各国发展租赁住房的管理实践

各国在发展租赁住房管理实践中，进行了诸多尝试，形成了具有国情特色的住房租赁市场。新加坡构建完备的组屋体系，日本注重存量住房挖潜，德国具有严格的租金管控制度，美国住房租赁市场化程度高并规范化发展，俄罗斯侧重供给激励及挖潜。

1.1 新加坡：“居者有其屋”理念下完备的组屋租赁市场

为实现国民住有所居，1964年，新加坡政府推出“居者有其屋”计划，由建屋发展局建设公共房屋（即组屋）提供给生活困难家庭居住，之后随经济发展逐步推崇组屋自有化。目前新加坡租住率接近10%[6]。

在以组屋为主、市场化住宅为辅的租赁市场结构背景下，新加坡组屋租赁市场的主要特点为准入条件严格化、民族融合配额管控化、租金管控化、公积金制度完善化。在组屋申请、分配方面，设置严格的租赁方和承租方准入条件，保障性组屋租赁仅面向新加坡公民开放，有家庭租住和单身合租两种类型可供选择；对于公开市场组屋类型，明确限制供给方的可出租房型，申请面向无其他住房选择的新加坡市民、永久居民及长期签证持有者。为营造民族融合的良好组屋社区氛围，明确民族融合租赁配额比例，在社区层级上配额为8%，在街区层级上为11%。由于申请对象存在限制条件，租金管理方面也有所区别，保障性组屋租赁根据申请者的实际情况享受优惠价格，而公开市场组屋租赁受市场供需关系影响，价格相对较高。中央公积金制度具有强制收缴性，《中央公积金修改法令》明确政府对公积金的统筹使用权，政府通过转移支付的手段对部分公积金与组屋租金账户进行管理，保障困难家庭的住房需求，同时通过购买政府特别债券（SGSS），为土地征用和建屋发展局申请贷款提供资金支持，进而间接支持组屋建设。

1.2 日本：法规与政策体系完备，注重住房存量挖潜

日本存量住房中自有住房、私有租赁住房、公团和公营等保障性住房及其他住房的比例约为6∶3∶1[7]。日本采取公共租赁与市场租赁并行发展政策，2018年的租住人口占比为35.4%。

日本住房租赁市场具有法律法规体系完备化、土地政策完善化、市场规范化及信贷金融政策联动支持的特点。在法律法规体系方面，国家层面出台了《民法》《借地借家法》《关于促进特定优质租赁住房供应法》等一系列法规，对租赁方和承租方权利义务、租金管理等进行了规定，并且重视租赁经营机构的准入、营业管理，出台了《住房租赁公司登记规则》《不动产经纪业法》等法规进行约束规范。在土地政策方面，针对市场化租赁住房，放松土地与容积率管制以激励市场。在住房租赁市场规范化方面，针对市场化租赁住房，严格中介人员从业准入制度，完善从事不动产交易公司的营业保证金制度，出台租金托管制度，细化解约限制制度。在政策联动方面，信贷金融支持多元化，政府提供针对出租房屋修缮的政策性贷款，金融机构开发多元化金融产品，如抵押贷款支持证券（MBS）及房地产信托投资基金（REITs）等。

由于日本目前面临老龄化、少子化的国情[8]，存在因人口缩减造成部分住房闲置的问题，政府及市场注重现有存量住房挖潜工作。《长期优良住宅普及促进法》为促进优良存量住宅流通提供法律依据，以增加租赁住房供给。针对现有闲置的保障性租赁住房，相关机构正在出台相关出售政策以促进住房流通。都市再生机构作为保障性住房管理与运营的主体，目前停止新建开发活动，重心转移至运营管理现有租赁住宅与促进城市更新。

1.3 德国：租赁市场发达，租金管控制度严格

德国拥有发达的住房租赁市场，2018年租赁住房率达到53.5%。租赁住房类型包括私人和家庭、政府保障性的市政住房、民间互助保障性住房及私营租赁企业住房。

德国对住房租赁价格的管控力度和成效十分突出，同时还出台了土地优惠政策和货币补贴政策。推行市场化导向租金控制制度，一方面，在遵循市场租金状况的基础上，住房机构和住房管理协会制定发布并定期更新“租金明镜”（房屋租金参照表），若租金超过指导价格的50%，则认为房东存在谋取暴利的可能性，最高可判处三年有期徒刑；另一方面，制定租金涨幅约束制度，2013年德国政府出台新规，要求三年内房租涨幅不得超过15%，否则房东将面临一定处罚[9]。出台土地优惠支持政策，政府将符合规定的部分土地用于建设保障性租赁住房，同时出台土地税、所有税减免政策以鼓励企业利用企业所有土地建设福利性租赁住房。实施货币补贴政策，《住房补贴法》在法律层面上为解决生活困难居民的租房补贴问题提供依据，政府参考家庭人口数、总收入、房租金额等指标对居民进行补贴，补贴资金由联邦政府和州政府共同承担。

由于住房补贴资金由政府承担，补贴政策存在一定的局限性，在面临外界波动影响时（例如新冠肺炎疫情、欧洲难民潮等），为维持政府财政状况，保障人群范围将被动缩减，降低了住房保障的效率。

1.4 美国：租赁市场规范发展，推行租房券补贴政策

美国租赁住房的比例在2017年达到37%，租赁住房运营市场化程度高，在被资助的家庭中，居住在市场化租赁住房的比重超过保障性住房。

在完备的法律法规体系之下，美国住房租赁市场具有租金管控细化、补贴向需求端倾斜、税收减免政策完善的特点。美国构建了完备的法律法规体系，以高效引导、规范住房租赁市场发展。国家层面出台了《公平住宅法案》《统一住宅租赁关系法》《住房稳定与租客保护法案》等，不断完善政府、市场在租赁住房发展中的职责。在租金管控制度细化方面，针对市场化租赁住房，部分州政府在法令中对租金上限及上涨幅度进行细化。如华盛顿特区规定，对于困难群体（例如老年人和残障人士），最高租金水平与居民消费价格指数（CPI）持平且涨幅低于5%[4]。美国采取补贴向需求端倾斜政策，针对公共、社会租赁住房，实行补贴计划[10]，以租房券[11]作为货币补贴的替代，有计划地调控低收入家庭集中在某一地区的问题。截至2018年，美国有270万低收入家庭受益于租房券项目。实行税收减免政策，政府对投资社会保障性住房开发的机构和投资商实施税收减免[12]，开发商可将税收减免额度进行市场化出售。

在实际运用中，租房券政策手续办理过于复杂繁琐，部分市场化租赁方囿于政府管制选择退出，导致手握租房券的群体难以选择合适的租赁单位。

1.5 俄罗斯：通过公房私有化、设定最低租金鼓励扩大供给

俄罗斯租房者比例较低，2015年为12.9%，其住房租赁市场主要特点是租房主体多样化、市场需求逐渐增加、租金波动较大。

从供给角度出发，俄罗斯通过公房私有化盘活存量住房，设定最低租金以激发租赁方积极性；从需求角度出发，俄罗斯对军人及多孩家庭提供贷款补贴支持。通过公房私有化盘活存量住房，通过有偿或者免费的方式对公共房屋所有权进行转化[13]，促进了公共住房的有效流转。《俄罗斯联邦民法典》明确各地需根据联邦执行机构批准的租金率对具体出租金额进行核算[14]，设定最低租金支付水平，保障租赁方权益，进而激发租赁方的积极性。对特定群体提供贷款补贴支持，向军人群体提供一定数额的住房资金贷款，对多孩家庭（三孩及以上）提供额外的住房补贴，补贴由联邦政府补助和地方预算支出共同构成，可达多孩家庭住房费用的四成。

囿于制度不完善问题，俄罗斯住房租赁职能部门对市场监管不力，一方面未构建租赁市场良好秩序，导致承租方权益无法得到保障，处于弱势地位；另一方面，缺乏专业监管人员，导致监管效率低下。

2 国际经验解析

总结上述国家住房租赁管理实践中的共性经验（表1），可以看到各国在法律法规方面注重夯实基础；在供需方面加强供给，促进供需适配；在配套政策方面，提供金融财税优惠及完善管理政策和技术标准。

2.1 注重通过夯实法律基础来规范住房租赁市场

各国均十分重视立法指导[15]，对住房租赁市场进行系统规范和管控，各项规定通常贯穿住房建设、管理、维护的全周期。多数国家注重维持租赁市场的稳定及为租赁双方提供权益保障，在准入退出、租金管制、租约守则等方面进行了明确规定，德国、日本等甚至将租赁双方的权利义务分别写入了《民法典》和《民法》。有些国家还为土地征用及融资渠道提供了法律依据，例如新加坡《土地征用法》规定，住房发展局有权在任意地方以低价征用私人土地用于建设组屋。有些国家在立法方面更加细化，对住房租赁管理机构、管理职责、经费来源等方面进行规定，如德国的《房地产经纪法》和《房地产经纪和开发商条例》，日本的《住房租赁公司登记规则》和《不动产经纪业法》，英国的《房地产代理法案》等。

2.2 兼顾加强租赁住房多元供给和促进供需适配

各国采取多种方式构建住房多元供给体系，出台一系列优惠及保障政策，以提高租赁住房的供给效率和促进供需适配。在住房短缺时期（如二战后），各国政府多是通过直接建设公共租赁住房以加大供应；当住房短缺得到缓解后，更多是通过培育和发展租赁住房市场来完善住房供给体系，优惠政策着力点也从“补砖头”向“补人头”转变。在房源供给方面，一方面提高增量，多数国家出台了针对租赁住房的用地优惠政策提高社会参与度，通过税收减免、贷款补贴等政策，鼓励房地产开发商等社会团体积极参与；另一方面盘活存量，通过房屋所有权转化和改造等方式，采用公房私有化增加租赁住房流通率，部分国家注重通过税收政策推进闲置房屋进入租赁市场，以达到有效利用社会资源稳定房屋租赁市场价格的目的。

2.3 提供金融财税优惠以鼓励住房租赁市场发展

各国在结合本国国情的基础上，充分发挥资本市场的作用，为租赁住房市场发展开拓多元化融资渠道，为供需双方提供资金支持。各国均注重提供多样化信贷金融支持，首先是鼓励银行业金融机构提供政策性贷款支持，向供应主体提供多类型贷款选项，多为低息甚至无息住房贷款，日本还专门推出用于出租房屋修缮的贷款；其次是鼓励金融机构开发多样化金融产品[16]，如抵押贷款支持证券（MBS）及房地产信托投资基金（REITs）等。在财税方面，政府从补贴与税收两方面提供优惠，补贴政策从供给端与需求端两个角度切入，补供给即给予房屋租赁方补贴，补需求即对特定群体（低收入家庭、退伍军人、多孩家庭等）进行补贴；在税收政策上，针对不同情景，减少税种或降低税率，为投资方、租赁方减负，例如部分国家针对在持有土地上兴建或改建租赁住宅的个人或企业，出台固定资产税减免方案。

2.4 制定和健全规范行业发展的管理政策和技术标准

国外租赁住房市场在管理制度、行业标准、管理机构等方面形成了较为成熟的发展体系。各国依据基本国情和现代租赁市场的发展特征，分别建立健全多层次、多维度的管理制度，包括但不限于：信息登记备案制度、租金管制制度、租赁纠纷调解制度、金融监管制度、准入退出制度、大数据及信息管理制度、信用管理制度、舆情监督制度及惩戒机制等。针对政府主导的保障性租赁住房类型，重点强调租金的指导性与限制性，准入与退出机制的公平性、科学性和对特殊群体的人文关怀。许多国家还联合相关行业协会，制定出台科学、权威的行业标准，主要包括住房消防标准、安全标准、装修技术标准、空气质量检测标准等。部分国家重视租赁住房的机构化管理，针对保障性租赁住房，成立专门机构或授权相关部门及机构进行规划建设，并贯彻执行相关政策，负责保障性租赁住房的审核、分配及管理等；针对市场化租赁住房，侧重中介机构的准入规制及运营监管。

3 我国租赁住房发展现状和问题

我国租赁住房主要由两部分组成，政府主导供给的保障性租赁住房和市场化运营的租赁住房（包括个人出租和住房租赁机构运营的房源）。廉租住房是我国最早的政府保障性租赁住房类型[17]，1998年国务院发文提出，由政府或单位向城镇最低收入家庭提供具有一定住房保障属性的廉租房。2010年国家提出发展公共租赁住房，由政府主导，以保障城镇中低收入住房困难家庭、新就业无房职工和外来务工人员等群体的租房需求。2014年起公共租赁住房和廉租房并轨运行，统称为公租房，实行统一管理。“十三五”以来，我国陆续提出租购并举、因城施策、扩大保障性租赁住房供给、完善长租房政策等一系列管理要求。2018年公共租赁住房共解决全国3700多万居民的住房问题①http://www.gov.cn/xinwen/2019-08/17/content_5421814.htm。，约占总租赁人口的22%。国家“十四五”规划进一步提出“加快培育和发展住房租赁市场，有效盘活存量住房资源，有力有序扩大城市租赁住房供给，完善长租房政策，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利”等具体要求。

据链家贝壳研究院统计，我国住房租赁人口占比约为12%，比例远低于发达国家的40%～60%[3]；北京、上海等大城市租赁人口占常住人口比重达40%以上，但租赁住房面积占全部住房面积的比重只有约20%。这从侧面反映出我国住房租赁市场发展仍然相对滞后。我国在租赁住房发展上主要存在四方面问题：

一是制度不健全，内容不完善。我国已发布的《商品房屋租赁管理办法》《公共租赁住房管理办法》属于部门规章，法律层级和效力不够，并且在准入管理、租赁协议管理、租赁双方的权责利等方面有待细化完善。

二是供给不足，供需错配。从供给端来看，土地供应方面，国有建设用地供应比例偏低，热点城市难以满足用地需求，集体建设用地建设租赁住房配套措施有待完善，非居住存量土地改建租赁住房规划管控要求复杂。房源总量不足，房源渠道单一。市场缺乏动力，实施阶段存在运营风险。从需求端来看，消费者存有传统的“重购轻租”观念。新市民住房需求无法得到满足[18]，存在供需结构性错配[19]，包括空间区位错配和户型、功能、品质错配等。空间区位方面，中心商务区辐射范围内房源较少，远郊房源较多，增长通勤时间；户型方面，小面积、小户型房源数量较少，供不应求，而大面积、大户型却供过于求；功能品质方面，多数住房由于建设年代较为久远，缺乏维护、配套设施难以及时更新等满足不了承租方需求。

三是政策联动不够，金融财税激励不到位。金融信贷支持力度较低，金融创新产品缺乏，市场参与激励性不足，在融资阶段存在阻碍及困难，后期存在回报周期长等问题。

四是监管机制不完善，内容缺失。租赁住房房源及住房租赁企业市场准入标准不完善，退出机制尚未健全；保障性租赁住房退出机制较完善，但后期监管存在疏漏；市场化租赁住房存在房东不按合同约定执行，单方面解约等现象。尚未建立起全覆盖交易服务平台，市场秩序较为混乱，存在中介服务不规范、宣传虚假房源等现象，监管有待加强。

4 国际住房租赁体系建设经验对我国的启示

在我国社会主义现代化建设进程中，人口跨区域流动在未来一个时期仍将持续，租赁住房的需求旺盛。因此，针对我国租赁住房发展现状和问题，借鉴国际租赁住房发展的先行经验，从立法保障、土地政策、财税金融政策联动、市场监管四个方面完善我国住房租赁政策体系尤为必要。

4.1 推动法律法规协同制修订

加快制定专项性的法律法规。我国尚未出台住房租赁专项法律法规，现有的部门规章法律层级及效力有待提高。为确保住房租赁行业健康持续发展，强化政府部门协同和政策执行，应加快出台《住房租赁条例》，明晰各市场参与主体的责权利关系，规范住房租赁企业的经营行为，明确政府相关部门的职责和处罚违法违规行为的依据，保障租赁双方的合法权益。

推动相关法律法规的协同修订。加快集体经营性建设用地入市相关法律法规的修订，为利用集体经营性建设用地建设租赁住房提供上位法支撑。同时，将涉及公积金提取和使用、义务教育、金融监管等相关改革成果纳入到法律法规修订范畴。

4.2 完善土地政策促进多元供给

针对不同租赁住房类型的目标对象、保障功能差别，做好差异化用地供应保障。统筹考虑增量用地和存量用地，统筹集体土地供应和国有土地供应，根据人口变化、劳动力流动和城市住房租赁市场供需变化等，实行城乡租赁住房建设用地年度供应计划统一管理，统筹安排集体土地和国有土地供应数量、节奏和时序等，避免因市场波动造成土地二次闲置或低效利用。针对公租房、保障性租赁住房、市场化租赁住房等不同类型，探索采取划拨、带条件出让、作价出资、出让等差异化供地方式。由于利用国有建设用地开发租赁住房投资回报周期很长，利用集体经营性建设用地、非居住存量土地建设租赁住房涉及的参与主体较多、权利关系复杂，平衡土地收益分配是提升各方主体积极性的关键。

4.3 强化财税金融政策联动

从供给端来看，需增加中央财政支持住房租赁市场发展试点城市的力度，健全资金使用管理办法。对于提供长租房源和长租房管理服务的个人、企事业单位和住房租赁企业加大各项应缴税费减免力度。探索与房地产税征收试点工作联动，推动存量闲置住房进入长租房市场。鼓励开发性金融机构按照风险可控、商业可持续原则加大对长租房建设项目的贷款支持力度，尤其是加强对集租房项目的抵押金融信贷支持。拓展租赁住房项目投资主体，引导公积金投资租赁住房项目并健全相应管理办法。稳步推进以租赁住房为底层资产的房地产投资信托基金（REITs），拓宽住房租赁企业融资渠道，支持住房租赁企业发行专项金融债券。

从需求端来看，重点落实租房补贴、促进租售同权，拉动住房租赁消费。落实提取住房公积金支付房租政策、住房租金支出税前抵扣政策等。鼓励地方政府发放租房补贴或者租房券，调节租赁住房区域性、结构性矛盾。高质量发展租赁住房，对于集中式租赁住房建设，落实《关于集中式租赁住房建设适用标准的通知》中合理增加服务功能的要求。对于非本地户籍承租方，应健全社会保障机制，保障承租方享受义务教育、卫生服务、养老服务、社会保险、就业创业服务、住房公积金、户籍准入、临时救助等基本公共服务的权益。

4.4 规范准入退出及监管服务机制

完善租赁住房和租赁企业的准入标准。针对当前我国市场化租赁房源以私人房源为主（85%以上）的格局，为保障租赁住房的质量和安全性等，应明确设置租赁住房的市场准入条件，即符合相关国家标准中关于建筑、结构、消防、装修等方面的要求并具备必要的生活条件。同时，应明确住房租赁企业的准入条件，提供的信息管理、租赁服务、房屋维护等运营管理应当达到一定的要求。

建立健全差别化的租赁住房退出机制。针对公租房、保障性租赁住房和市场化租赁住房，由于目标对象、享受政策扶持和权利设置不同，应制定差别化的退出机制。我国公租房的退出机制相对完善，但由于事后监管难度较大，个别地方存在骗租现象，应加大监管力度、着力顺畅退出机制。对保障性租赁住房，要加强研究，明确退出范围、规范退出程序、加强日常监管。市场化租赁住房主要依靠住房租赁行业规范、合同约定来规范退租行为。

完善住房租赁管理服务制度和监管平台。对住房租赁企业资本充足率、负债率、空置率、应收账款回收周期等关键指标进行定期监测，各地应建立房产管理、发展改革、公安、市场监管、金融监管等部门协同联动监管机制。由地方政府定期制定并发布住房租赁指导价格，引导调节市场租金价格，稳定租金涨幅。推动各地建立健全住房租赁管理服务平台，提供机构备案、房源核验、信息发布、网签备案、租金监测等基本服务功能。完善住房租赁主体信用体系建设，将诚信记录纳入全国信用信息共享平台，建立多部门守信联合激励和失信联合惩戒机制。