民族地区法院调解社会化的本土资源及其推进路径

杨雅妮

法院调解社会化，是指社会力量参与司法调解活动当中以及司法调解被作为治理手段用于社会治理的一种现象。在中国，一方面，基于民商事纠纷解决的客观需要，现行立法、司法解释及其他规范性文件不仅强调要整合各方调解力量，构建完善人民调解、行政调解与司法调解联动工作体系(1)例如，十八届四中全会审议通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就明确要求，应“保障人民群众参与司法。……在司法调解……等司法活动中保障人民群众参与”“完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”。接着，中共中央办公厅、国务院办公厅和最高人民法院等又出台了一批规范性文件。如2015年12月6日中共中央办公厅与国务院办公厅联合印发的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见(中办发〔2015〕60号)》、2016年5月23日最高人民法院审判委员会第1684次会议通过的《关于人民法院特邀调解的规定》、2016年6月28日最高人民法院发布的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见(法发〔2016〕14号)》等再次强调应整合各方调解力量，探索法院调解社会化的具体路径。，而且对法院调解社会化的具体制度作了规定(2)在中国，作为法院调解社会化的具体制度体现，“协助调解”与“委托调解”先后被《民事诉讼法》与最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》所确立。之后，最高人民法院发布的一系列规范性文件(如2007年3月7日印发的《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》、2009 年2月18日公布的《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》、2011年3月30日实施的《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》、2016年7月1日实施的《关于人民法院特邀调解的规定》、2021年6月16日实施的《关于进一步健全完善民事诉讼程序繁简分流改革试点法院特邀调解名册制度的通知》等)均对法院调解社会化进行了具体规范。；另一方面，随着经济的快速发展、城乡二元体制的松动、社会流动性的增强以及少数民族群众法律意识的提升，司法在民族地区各类矛盾纠纷解决中的价值越来越得到认同，法院受理的案件数量近年来持续增加(3)以西藏自治区为例，2018年全年共受理各类案件30 577件，审执结27 348件，同比分别上升36.44%、34.85%；2019年全年共受理案件40 429件、审执结35 661件，同比分别上升32.22%、30.39%；2020年全年共受理案件50 174件、审执结45 353件，同比分别上升24.96%、27.54%。资料来源：2019年《西藏自治区高级人民法院工作报告》、2020年《西藏自治区高级人民法院工作报告》、2021年《西藏自治区高级人民法院工作报告》。。在这种背景下，如何通过推进法院调解社会化来缓解民族地区法院的办案压力、保障少数民族群众有效参与司法、实现国家力量与社会力量在纠纷解决领域的协作与整合，就成为一个重要且颇具研究价值的问题。但遗憾的是，学界虽然对法院调解社会化进行了广泛探讨，但已有研究通常过分关注制度本身而忽视制度及其实践背后的历史、文化、社会等因素，对于民族地区法院调解社会化的本土资源更是关注不够，专门性研究比较缺乏。为此，本文将从历史与文化、制度与实践等不同视角出发，在明确少数民族传统调解之于民族地区法院调解社会化重要价值的基础上，结合民族地区“协助调解”与“委托调解”的当代实践，对民族地区法院调解社会化的可能进路进行探索。

一、少数民族传统调解之于民族地区法院调解社会化的重要价值

少数民族传统调解是在少数民族传统调解主体(如彝族的“德古”(4)《华阳国志》记载：“夷中有桀黠能言议屈服种人者，谓之‘耆老’，便为主。”“主”即习惯法执行者，在彝语中称为“德古”。，侗族的“宁老”(5)“宁老”系自然形成，其职能为调解寨内或族内日常纠纷，代表本族本寨与外界联系。平时从事生产,有事出面调处，无固定报酬及特殊权益。，苗族的“理老”(6)“理老”是苗族社会中自然形成的首脑人物，享有根据古约、“榔规”、理歌、理词而评定诉讼的裁判权。大致分三级：以村寨为单位的称“寨长”或“勾往”；以鼓社(氏族)为单位的称“鼓公”或“鼓根”；以地域理甲为范围的称“勾珈”或“大理头”。，景颇族的“山官”(7)“山官”意为“山上的主人”，是历史上景颇族社会的统治者，既是整个村寨的世袭头人，也是村寨祭祀的主持人。，瑶族的“瑶老”(8)“瑶老”是一个统称，一般指在瑶族村寨里负责处理对内、对外的各项事务，而又得到群众信任的老人。，藏族的老人、部落头人后代，等等)的主持下，以纠纷双方的“合意”为基础的一种纠纷解决方式，是少数民族社会传统纠纷解决文化的重要组成部分。现阶段，在全面构建一站式多元解纷机制的时代背景下，由各类少数民族传统调解主体所主导的民间调解不仅在有效化解民族地区各类社会矛盾纠纷、维护民族地区和谐稳定方面发挥着重要作用，而且因程序灵活、成本低、自治性强、修复社会关系彻底等特殊优势，对于实现民族地区法院调解社会化具有非常重要的价值。

(一)“引入”少数民族传统调解有利于实现法院调解主体的社会化

为提高纠纷解决的质量和效率，法院在“引入”社会力量参与司法调解时，往往会对其专业知识、道德水平以及生活经验进行综合考量。在民族地区，除组织化、规范化、专业化较强的调解组织外，法院所“邀请”或“委托”的社会力量往往是一些在当地社会中具有较高威望、品德高尚、调解能力强的民间人士(如德高望重的老人、能言善辩的僧人以及受人尊重的部落头人后代等)。这些人员同时也是少数民族传统调解的主持者，其不仅“熟悉本民族的历史和现状，懂得本民族的生活方式和风俗习惯，了解本民族的传统文化和法律制度，深受本民族群众的尊重和信赖”(9)田敏、李俊杰：《民族地区文化传承与社会管理创新研究》，北京：民族出版社，2012年，第191页。，而且是“国家司法机关与农牧区群众之间的桥梁和纽带，能够协助国家司法机关有效地解决农牧区群众之间的纠纷”(10)冯海英：《传统与现代：论安多藏族牧区社会冲突治理——基于两类常见纠纷的思考》，《西藏研究》2010年第4期，第83-89页。。基于此，民族地区的法院在调解解决纠纷时，“引入”这些拥有地方性知识体系的民间纠纷解决者，由其依照法律法规、风俗习惯、伦理道德、村规民约等多元规范对案件进行调解，不仅能够保证纠纷解决的结果更符合当地社情民意以及少数民族群众对公平正义的期待，而且真正实现了国家力量与社会力量在纠纷解决过程中的协作与整合，有利于实现法院调解主体的社会化。

(二)“引入”少数民族传统调解有利于实现法院调解程式的社会化

一般认为，即使同属于司法程序，司法调解的程式与判决的程式也存在明显差异。在司法调解过程中，不需要采取庭审的形式，对于调解人的衣着、座位摆设、调解场合等也没有强制性要求，整个程式较为随意和人性化，不像判决那么庄严神圣。例如，根据中国台湾地区“民事诉讼法”第410条的规定，调解程序“得于其他适当处所行之”，在“经法官之许可”后，调解委员也可“于其他适当处所”进行调解。(11)中国台湾地区“民事诉讼法”第410条规定：“调解程序于法院行之，于必要时，亦得于其他适当处所行之。调解委员于其他适当处所行调解者，应经法官之许可。”少数民族传统调解与司法调解的社会化品格相契合，也没有严格的程序与仪式要求，不仅对于调解的形式、调解人员衣着、座位摆设、代理资格、调解方法、调解时间及期限等没有特殊要求，而且在调解地点的选择方面也非常随意，纠纷双方可以选择在牧场、帐篷、草地、田间地头等任何适宜调解的处所进行。基于此，民族地区的法院在调解解决纠纷时，将这种社会化程度较高的少数民族传统调解“引入”其中，借鉴其灵活、随意、人性化的程序与仪式，有利于实现法院调解程式的社会化。

(三)“引入”少数民族传统调解有利于实现法院调解实施的社会化

法院调解社会化的典型特征之一就是法院所“引入”的调解力量在本质上属于社会力量，而非国家力量。在中国，虽然很多少数民族都曾在历史上建立过不同形式的政权组织，但中华人民共和国成立后，随着民主改革的顺利完成，历史上各少数民族的各类政权组织均已不复存在。以往由“德古”、头人、寨老、寺院、“山官”、长老等主导的各种“官方”调解也已完全演变为民间调解的性质。现阶段，这些少数民族传统调解虽然不再具有以往的“官方气质”，但其仍以历史文化遗存的形式继续作用于民族地区社会治理，并在民族地区各类社会矛盾纠纷解决中发挥着重要作用。例如，在彝族聚居区，由“德古”主持的调解依然是解决婚姻家庭纠纷、遗产继承纠纷、邻里纠纷、侵权纠纷、合同纠纷等民间纠纷的重要手段(12)陈永亮、张立辉：《乡村振兴视域下新时代民族地区移风易俗路径——以四川省凉山彝族自治州J、Y县为例》，《民族学刊》2020年第6期，第29-35页。；在藏族聚居区，由宗教人士、部落头人后代、寺院等主持的调解同样也是化解各类社会矛盾纠纷(尤其是草场纠纷)的重要方式(13)参见索端智主编：《青海社会发展研究报告》，北京：民族出版社，2018年，第153-161页；王立明：《青海藏区民事纠纷解决实证分析》，《青海民族大学学报(社会科学版)》2018年第1期，第70-75页。。基于此，民族地区的法院在对案件进行调解时，“引入”具有民间性质的少数民族传统调解，借助社会力量调解解决纠纷，有利于实现法院调解实施的社会化。

综上，少数民族传统调解和法院调解虽然性质不同、效力不同，但在理念、原则、规则等方面具有共通性。在理念方面，二者都追求“和谐”，都以一次性彻底解决纠纷为宗旨；在原则方面，二者都遵循自愿、合法以及查明事实、分清是非的原则；在规则方面，二者都既要适用国家法律法规，也要考虑风俗习惯、道德规范等非法律规范。这些共通性为民族地区法院调解社会化的实现创造了条件，在民族地区，要使法院调解社会化获得正当性与实效性，应当在司法调解中激活并“引入”少数民族传统调解资源，充分发挥其在调解解决社会矛盾纠纷、维护社会和谐稳定等方面的重要价值。

二、“协助调解”与“委托调解”：民族地区法院调解社会化的当代实践

在民族地区，特别是在少数民族传统文化影响较深的地区，由于“当事人之间的纠纷相对简单、当事人能力比较接近，操作司法的可能性也比较小”(14)何立荣、覃晚萍：《西部民族地区农村法治与和谐社会的构建：以法人类学为视角》，北京：中国法制出版社，2015年，第281页。，因而通过调解方式解决纠纷的空间较大，调解的成功率也相对较高。近年来，为了应对民商事案件急剧攀升带来的办案压力，民族地区的各级法院(尤其是基层法院)依托“协助调解”与“委托调解”制度，积极推动法院调解社会化，不仅在法院内部建立了各种特色调解室，而且依托“人民法院调解平台”，利用特邀调解组织和特邀调解员等社会力量，“引入”少数民族传统调解资源，有效保障了少数民族群众参与司法的权利。

(一)特色调解室建立情况

现阶段，民族地区的很多法院(尤其是基层法院)都在其内部建立了颇具地域和民族特色的调解室，并“引入”熟悉当地风土人情、风俗习惯及语言文化的少数民族传统调解主体等社会力量参与司法调解。例如，在云南省，石林县人民法院设立了“阿诗玛”调解室(15)“阿诗玛”是云南省石林彝族自治县地方传统民间文学，国家级非物质文化遗产。其使用口传诗体语言，讲述或演唱阿诗玛不屈不挠同强权势力做斗争的故事，揭示了光明终将代替黑暗、善美终将代替丑恶、自由终将代替压迫与禁锢的人类理想，反映了彝族撒尼人“断得弯不得”的民族性格和民族精神。；弥勒市人民法院设立了“阿细”调解室(16)“阿细”是彝族的一个支系，自称“啊细”，聚居于云南省路南(今石林)、弥勒、丘北等县。；西盟县人民法院设立了“江三木洛”调解室(17)“江三木洛”一词出现在歌曲《阿佤人民唱新歌》的结尾。“江”是佤族“秤”的意思，“三木洛”是人名，“江三木洛”完整的意思是“三木洛的秤”。在佤族民间故事里，有个名叫三木洛的人，传说他的秤最公平，后来“江三木洛”便成了公平、公正、办事公道的代名词。；楚雄彝族自治州姚安县人民法院邀请“梅葛”调解员参与司法调解(18)“梅葛”是彝族一种传统民间歌舞曲调，在法院调解过程中，特邀的“梅葛”调解员把情、理、法编写成彝族“梅葛”调唱给当事人听，用这种方式打动人心，有利于促成彝族人民群众彻底化解矛盾纠纷。；等等。在贵州省，黔东南苗族侗族自治州利用“唱歌比讲话更能打动人”的民族习俗，将民间歌师“请进”法庭，形成了“歌师+法官”的调解新模式。(19)例如，贵州省榕江县人民法院寨蒿人民法庭就创设了“民歌法庭”，通过民歌调解员根据案件情况编唱成悠扬婉转、催人泪下的少数民族群众喜闻乐见的民歌，使当事人在歌声中心灵受到感化，灵魂受到洗涤，怨恨得到消除，矛盾得到化解。参见杨方程：《民族地区多元化纠纷化解机制的路径探索——以黔东南州法院的司法实践为视角》，《贵州民族研究》2017年第10期，第30-34页。在新疆维吾尔自治区，昌吉回族自治州昌吉市人民法院大西渠法庭针对辖区内回族群众居多的特点，建立了“盖碗茶”调解室(20)“盖碗茶”是回族人家经常饮用的饮品。如今，这一招待亲朋好友的“盖碗茶”出现在了昌吉市大西渠镇的调解室里，成为法院工作人员调解群众矛盾纠纷的“法宝”。自2013年下半年开始，大西渠镇人民法庭建立起“盖碗茶”调解室，用茶台替换法台，和风细雨地与当事人饮茶攀谈，直到解开心里的疙瘩。盖碗茶调解室成立不到两年，法庭调解率从2013年的65%上升到了2014年的73%，息诉率达100%。；乌鲁木齐县人民法院永丰渠人民法庭将调解室单独建在后院果树林里，并按照当地的毡房式样打造了“毡房”调解室，搭起土炕，铺上地毯，摆上茶具(21)据了解，自“毡房”调解室建立以来，每年在这里调解的案件超过450起，绝大部分案件都能调解成功。。

除以上外，在一些靠近国界线的民族地区法院，还立足国门口岸的特殊地理位置和少数民族聚居的客观实际，根据当地情况为专门设立的调解室配备了民族法官、双语法官以及双语调解员(注：此处的双语为普通话和外语)。例如，在云南，为更好地解决边界地区的涉外民商事纠纷，就在与越南接壤的边境“国门诉讼服务站”设立了中越双语调解室，在与缅甸接壤的边境“国门诉讼服务站”设立了中缅双语调解室，并吸纳外国的社会力量参与司法调解(22)例如，瑞丽市人民法院在构建多元化纠纷解决机制的过程中，就聘请了缅甸方调解员，引入行业交易习惯、交易惯例调解矛盾纠纷，取得了良好的效果。，为“睦边”“稳边”发挥了积极作用。

(二)委托调解的队伍建设情况

委托调解是指人民法院在立案后委托特邀调解组织或者特邀调解员依法对案件进行调解，促使当事人在平等协商基础上达成调解协议、解决纠纷的一种活动，属于特邀调解的一种具体类型。根据最高人民法院《关于人民法院特邀调解的规定》(以下简称《特邀调解规定》)第五条(23)《特邀调解规定》第五条：“人民法院开展特邀调解工作应当建立特邀调解组织和特邀调解员名册。建立名册的法院应当为入册的特邀调解组织或者特邀调解员颁发证书，并对名册进行管理。上级法院建立的名册，下级法院可以使用。”规定：“人民法院开展特邀调解工作应当建立特邀调解组织和特邀调解员名册。”以此为据，民族地区绝大多数法院都不仅建立了特邀调解组织和特邀调解员名册，而且积极利用“人民法院调解平台”开展委托调解工作。截至2021年11月14日12时，中国五大自治区各级法院已经在“人民法院调解平台”认证“入驻”了一大批调解组织和调解员(如表1所示)，为法院调解社会化的推进提供了有力的队伍保障。

表1 五大自治区“人民法院调解平台”利用及调解组织和调解员“入驻”情况(24)该部分主要以各自治区的地级行政区划为基本单位，将每个自治区所辖地(州、市)对“人民法院调解平台”利用以及调解组织和调解员在该平台的“入驻”情况进行了全面统计，如在对内蒙古自治区相关情况进行统计时，就将全区9个地级市和3个盟共12个地级行政区划的相关数据相加。

除五大自治区外，在一些辖有民族自治地方的省、市，也通过特邀调解组织和特邀调解员队伍建设，为委托调解的开展奠定了基础。例如，在云南省，截至2019年9月，全省法院“共确定特邀调解组织4909个、特邀调解员13 590名”(25)《云南全省法院确定特邀调解员13 590名》，2019年9月7日，http://society.yunnan.cn/system/2019/09/07/030373958.shtml，2021年11月14日。；在甘肃省，2019年共“邀请调解组织1065个、调解员2837名，调解矛盾纠纷10.9万件”(26)资料来源：2020年《甘肃省高级人民法院工作报告》。，目前已经实现人民法院调解平台100%应用(27)资料来源：2021年《甘肃省高级人民法院工作报告》。。

值得注意的是，为消除司法调解中因调解人员与少数民族当事人之间 “语言不通”而带来的交流障碍，一些民族地区的法院在确定特邀调解员入册标准时还对其语言能力作了特殊要求，目的在于将精通民汉双语的调解人员吸纳进特邀调解员队伍。这种做法不仅能够保证纠纷双方当事人深入交流案件信息、顺利达成调解协议，而且有效保障了少数民族群众使用本民族语言文字进行诉讼的权利。在云南省，截至2020年9月，全省法院就已确定了585名民汉双语调解员(28)参见《聚焦“一站式”多元解纠纷 彰显云南特色！》，2020年9月3日， http://yngy.ynfy.gov.cn/fytz/184277.jhtml，2020年9月27日。；在青海省，近年来也选任了一批精通藏汉双语的大学生志愿者进入调解员队伍，为少数民族群众提供了亟须的双语调解服务。除语言方面的要求外，为了保证委托调解的质量，提升特邀调解员的职业道德与业务水平，一些民族地区还通过集中授课、研讨交流、案例评析等多种形式对其开展定期或者不定期的培训。例如，青海省黄南藏族自治州就结合当地实际情况，邀请熟悉藏汉双语的法官、法律工作者和调解能手为藏族调解员讲授法律知识，传授调解技巧，教授调解案卷制作方法，并组织调解员到法庭旁听庭审，极大地提升了调解人员的职业道德与业务水平。

(三)少数民族传统调解资源“引入”情况

民族地区法院调解社会化的最典型特征之一就是注重对少数民族传统调解资源的“引入”。早在20世纪90年代，民族地区的一些法院就开始邀请少数民族传统调解主体协助调解民商事纠纷。进入21世纪后，一些法院还基于民族地域特点，制定了特邀调解员实施办法，对可邀请对象的条件以及特邀调解的适用范围作了具体规定。例如，宁夏回族自治区海原县人民法院2007年5月制定的《特邀调解员实施办法》就规定：“现担任自治区、市、县人大代表、政协委员的宗教界知名人士，可参与调解人民法院重大交通肇事、刑事附带民事赔偿案；涉及众多群众房屋拆迁和征地补偿和法院多次调解未果、且在当地有影响的民商事和刑事附带民事赔偿案件。”(29)周崇华、刘学军：《宁夏邀请宗教人士参与案件调解》，2007年7月10日，https://news.sina.com.cn/c/l/2007-07-10/081413412261.shtml，2021年5月28日。以此为据，2007年5月，宁夏回族自治区海原县人民法院首次聘任11名宗教界知名人士为特邀调解员；2010年6月21日，又再次聘请威信高、善做群众思想工作的36名阿訇、乡老等人士为特邀调解员。(30)鲁延宏：《宁夏海原县人民法院再次聘请宗教人士作调解员》，2010年6月29日，http://www.fjnet.com/gdb/201006/t20100629_159544.htm，2021年12月26日。

从实践中看，由于这些被“引入”的少数民族传统调解主体不仅了解当地民族的风俗习惯、通晓当地民族语言文字，而且在调解过程中注重利用少数民族传统调解中的“智慧”，因而调解的成功率相对较高。(31)例如，据统计，新疆昌吉回族自治州昌吉市法院大西渠法庭“盖碗茶”调解室近三年共调解案件991件，案件调解率高达69.26%，真正将风俗习惯、乡土知识、伦理道德等非正式规范用于社会矛盾纠纷的解决。参见《以民汉融合审判新机制助力双语法官司法能力提升》，《人民法院报》2020年2月13日，第4版。以甘南藏族自治州为例，被“引入”的藏族传统调解主体在对纠纷进行调解时，就往往会利用藏族传统调解中的“搁置期”(32)在藏族传统调解程序中，如果调解主体认为没有立即调解的可能性或者纠纷双方情绪激动，则会根据案件情况指定不同的“搁置期”，在“搁置期”内，双方必须保持原状不变，不能采取进一步行动。(又称“冷却期”)、“吃咒”(33)“吃咒”，又称“发誓”，藏语称作“那杰哇”(藏语音译)，属神判当中的“神誓法”范畴，是历史上藏族社会查明事实真相的一种重要手段。对此问题的详细论述，参见杨雅妮：《神判之遗：藏族“吃咒”的文化解读及其当代价值——以甘南藏族自治州为例》，《宗教学研究》2017年第3期，第180-186页。(发誓)以及传统道德、风俗习惯等传统调解资源，促成纠纷双方达成调解协议。具体体现为：一是对于没有立即调解可能或者纠纷双方情绪比较激动的案件，藏族传统调解主体会根据实际情况指定不同的“搁置期”，待“搁置期”届满后，再组织纠纷双方进行调解。例如，对于一些因草山放牧引发的纠纷，由于其通常具有非常复杂的历史原因，短期内难以妥善解决，但牧业生产的特殊性又要求牧民必须在一定期限内完成牲畜“转场”，此时，为防止双方发生新的冲突，藏族传统调解主体就会利用藏族传统调解中的做法，为案件指定一定的“搁置期”，以保证牧民正常生产生活所需。二是对于发生在藏族当事人之间的“一些因草场、草原或矿产资源利用引发的纠纷和盗窃、邻里纠纷”(34)杨雅妮：《神判之遗：藏族“吃咒”的文化解读及其当代价值——以甘南藏族自治州为例》，《宗教学研究》2017年第3期，第180-186页。，如果案件事实模糊不清、证据不足，藏族传统调解主体往往会在征得纠纷双方同意的前提下，要求当事人一方通过传统的“吃咒”(发誓)方式来证明其所主张的案件事实属实，或者要求当事人或证人在陈述案件事实或提供证言之前进行“吃咒”(发誓)，以保障当事人陈述及证人证言的真实性，及时查明案件真相。三是在调解过程中，这些藏族传统调解主体往往是正式规范与非正式规范“并用”，除依据国家法律法规进行调解外，还会依据藏族传统道德、风俗习惯、乡规民约等非正式规范来促使纠纷双方妥协让步。但是，受本民族传统文化的影响，其在主观上通常更倾向于运用传统道德、风俗习惯、乡规民约等非正式规范进行说理。

根据总体的设计方案实现系统运行过程和功能如下：传感器模块、AT89C52单片机模块都是用电源模块来供电的，都是通过传感器采集家居各种情况，然后把收集的情况传送到单片机，由单片机对具体情况进行分析后，将情况通过移动网络以短信的方式将具体情况发送给用户，最后用户通过对具体情况的分析，了解具体的实时情况后，做出正确的应对措施。当相应的情况得到解决后，警报会自动解除。当用户回到家中，想解除相应的安防报警系统的时候，可通过手机的遥控撤防模块撤销启动状态，回到相应的不撤防状态。

(四)对委托调解的监督管理和特邀调解员的补贴情况

对委托调解的监督管理和特邀调解员的适当补贴是保障民族地区委托调解制度良好运行的关键。调研中发现，一方面，为防止委托调解的过程与结果偏离法治轨道，民族地区各级法院主要以《特邀调解规定》第二十条(35)《特邀调解规定》第二十条：“委托调解达成调解协议，特邀调解员应当向人民法院提交调解协议，由人民法院审查并制作调解书结案。达成调解协议后，当事人申请撤诉的，人民法院应当依法作出裁定。”和第二十八条(36)《特邀调解规定》第二十八条：“特邀调解员不得有下列行为：(一)强迫调解；(二)违法调解；(三)接受当事人请托或收受财物；(四)泄露调解过程或调解协议内容；(五)其他违反调解员职业道德的行为。当事人发现存在上述情形的，可以向人民法院投诉。经审查属实的，人民法院应当予以纠正并作出警告、通报、除名等相应处理。”为依据，通过以下三种途径对其进行监督与管理。一是对于特邀调解组织或特邀调解员主持达成的调解协议，人民法院应当进行审查。经审查，如果发现调解协议违反平等自愿原则、违反法律、法规禁止性规定以及存在损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益等情形，人民法院应当不予出具调解书。二是对于委托调解过程中存在的强迫调解、违法调解等现象，当事人投诉的，人民法院有权调查并做出相应处理。三是对于特邀调解员的违法行为以及违反职业道德伦理的行为，当事人投诉的，人民法院有权调查并做出相应处理。另一方面，各地对于特邀调解员的补贴，做法并不相同，主要存在“计件补贴”与“定额补贴+超额另计”两种方式，具体补贴数额则与是否达成调解协议以及案件的繁简程度有关。例如，在青海省，经调解达成协议的，普通案件每件补贴200～300元，复杂疑难案件每件补贴500～800元；调解不成功的，大多数法院不予补贴，少数法院每件补贴50元；也有部分法院给特邀调解员每月支付2000元左右的定额补贴后，再按照前述标准对超出基本工作量的案件另行补贴。需要注意的是，采取“定额补贴+超额另计”方式的，一般都要求特邀调解员必须完成基本工作量(37)对于特邀调解员的基本工作量，不同法院的要求不完全一致，多数法院要求特邀调解员每月应调解15件至20件案件。后，才能拿到每月的定额补贴。除补贴数额不同外，补贴经费的来源也不完全一致。各地法院主要依据《特邀调解规定》第二十九条第二款的规定，向当地司法行政部门申请特邀调解专项经费，通常情况下，司法行政部门都会给予相应的支持，但也有少数法院因沟通不到位或其他原因而申请不到经费，最终由法院自行承担。

三、纠纷解决合作主义：民族地区法院调解社会化的推进方式

在民族地区，面对丰富的本土调解资源，如何将其充分激活并规范运用于法院调解，是研究民族地区法院调解社会化必须关注的重要问题。首先需要明确的是，作为一种借助社会力量实现国家司法权威的做法，民族地区法院调解社会化的推进既不能偏离其司法调解的基本性质，又离不开少数民族传统调解主体等社会力量的支持和参与。一方面，不论是“协助调解”还是“委托调解”，其基本性质均为司法调解，当纠纷主体向法院起诉后，由法院“引入”少数民族传统调解主体等社会力量进行调解达成协议后，再由法院对调解结果进行审查确认，既能够保障少数民族群众参与司法的权利，又能够保证少数民族传统调解的合法性、规范性与实效性。另一方面，不论是被“邀请”还是被“委托”，少数民族传统调解主体等社会力量在参与司法调解时，都会下意识地考虑少数民族群众的诉求和民间社会规范的具体内容，并通过将民间规范“输入”正式法律制度的方式，实现正式法律体系与民间社会规范的良性互动。遵循以上思路，民族地区法院调解社会化的推进应当从以下方面入手。

(一)明确法院调解社会化的结构定位

对于法院调解社会化结构的准确定位，不仅能够指引制度重构的基本方向，而且有助于解决民族地区法院调解社会化面临的问题。基于此，要探索民族地区法院调解社会化的实现路径，首先必须明确法院调解社会化的结构定位，即民族地区法院调解社会化的推进究竟应以“协助调解”为主，还是应以“委托调解”为主？在中国，从不同时期出台的各种规范性文件来看，“委托调解”的对象主要为各类社会组织(38)例如，最高人民法院《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》规定的委托调解对象为人民调解委员会、有关行政部门、社会团体或者基层人民组织；《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第十五条规定的委托调解对象为行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织。，而在民族地区，不论是律师事务所、人民调解委员会、医疗事故调解委员会、社区，还是其他民间调解组织，其业务能力和调解水平大都难以满足司法调解的需要。在社会调解机构的规范化、组织化和专业化都难以保障的背景下，如果在民族地区强制推行“委托调解”，由人民法院对委托调解达成的协议进行审查并制作调解书结案，不仅难以保证司法调解的质量，还可能会使得民族地区法院调解社会化的运作偏离法治轨道。

笔者认为，与“委托调解”相比，“协助调解”显然在保证司法调解的自愿性、公正性、合法性等方面更具优势。现阶段，民族地区法院调解社会化的推进应以“协助调解”为主，人民法院应当充分重视并规范利用“协助调解”制度，借助少数民族传统调解主体的特殊威望，弥补办案法官在精力、经验、威望、信任、知识等方面的不足，待条件成熟之后，再逐渐转向“国家—社会互动型”的“委托调解”模式。

(二)加快特邀调解组织和特邀调解员队伍建设

队伍建设是民族地区推进法院调解社会化的重要人力保障。现阶段，针对民族地区特邀调解组织和特邀调解员队伍建设方面存在的问题，一是要尽快实现社会调解机构的自生性成长，提升其参与司法调解的能力和水平。民族地区不仅要在数量上建立满足法院调解社会化需要的社会调解机构，而且应当多渠道培育社会调解机构的规则意识、效率意识、法治意识，保证其能够理性、高效地参与司法调解。二是对于纳入名册的特邀调解组织的调解人员，各级法院应采取分类指导和重点培训的办法，“定期对其进行法律、法规、政策培训，提高业务技能和政策水平”(39)王玉琴、德吉卓嘎、袁野：《藏族民间调解的脉动》，《西藏大学学报(社会科学版)》2011年第4期，第135-140+175页。，以推动调解主体的组织化、规范化和专业化。三是民族地区各级法院应将在当地群众心中威望较高且具有丰富调解经验的社会力量，尤其是少数民族传统调解主体纳入特邀调解员名册。对于进入“名册”的少数民族传统调解主体，人民法院可以“邀请”或“委托”其对案件进行调解，双方当事人也可以“合意”选择其进行调解。

(三)完善委托调解的监督管理与激励机制

对此，一方面，民族地区开展委托调解离不开完善的监督管理机制，尤其是在“引入”少数民族传统调解主体之后。为避免少数民族传统调解可能对司法调解带来的负面影响，应尽快完善委托调解的监督管理机制，通过全面监督与实质审查保证司法调解的自愿性、合法性与公正性。第一，民族地区各级法院在对委托调解达成的协议进行审查时，应遵循实质性审查原则，一旦发现调解违反自愿性、合法性、公正性原则，应依法不予确认并及时向当事人以及调解人员公布审查结果。第二，民族地区各级法院应“依职权”对委托调解进行全程监督，从委托调解程序的启动、进行、终结，特邀调解组织或者特邀调解员的选择、调解人员是否存在应当回避的情形等方面，对是否存在强迫调解、违法调解等现象进行审查并作出相应处理。第三，应充分发挥民族地区人民检察院对委托调解的检察监督功能。作为国家的法律监督机关，人民检察院有权依法对委托调解的全过程进行监督，对于特邀调解员接受当事人请托或收受财物、泄露调解过程或调解协议内容以及其他违反职业道德的行为，人民检察院有权提出检察建议。

值得注意的是，最高人民法院2021年6月16日实施的《关于进一步健全完善民事诉讼程序繁简分流改革试点法院特邀调解名册制度的通知》(以下简称《试点法院特邀调解名册通知》)已经明确提出，试点法院“要完善特邀调解组织、特邀调解员监督管理机制，会同相关主管机构实行‘双重管理’。……健全完善数据统计、绩效评估等日常管理制度，通过诉讼服务中心、官方网站等渠道公开特邀调解组织、特邀调解员的基本情况、工作绩效、业绩排名等信息，供当事人和社会公众查询、监督”。该通知虽然仅适用于试点法院(40)根据全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》，“试点法院”的范围包括：北京、上海市辖区内中级人民法院、基层人民法院，南京、苏州、杭州、宁波、合肥、福州、厦门、济南、郑州、洛阳、武汉、广州、深圳、成都、贵阳、昆明、西安、银川市中级人民法院及其辖区内基层人民法院，北京、上海、广州知识产权法院，上海金融法院，北京、杭州、广州互联网法院。，但对民族地区如何完善委托调解的监督管理机制提供了思路，指明了方向。

(四)构建和完善相关配套机制

除以上外，民族地区在推进法院调解社会化过程中，还需要构建和完善相关配套制度，通过建立少数民族习惯审查机制、增加指令回避方式以及强化法官释明权等配套机制保证其“协助调解”和“委托调解”的规范运行。

一是建立少数民族习惯审查机制。《民法典》第十条明确规定：“处理民事纠纷，应当依照法律；法律没有规定的，可以适用习惯，但是不得违背公序良俗。”以此为据，要在法院调解中适用少数民族习惯，必须同时满足两个条件：一是对于该民事纠纷的处理，法律没有明确规定；二是所适用的少数民族习惯不违背公序良俗。在这种背景下，民族地区要推进法院调解社会化，就必须在坚持国家法治统一的原则下，通过建立少数民族习惯审查机制，将一些违背公序良俗的少数民族习惯排除在调解依据之外。具体而言，考虑到少数民族习惯的民族性、地域性特征以及不同国家机关的职能分工，可将对少数民族习惯的审查权交由民族自治地方人民代表大会常务委员会来行使，经审查，只有不违背公序良俗的少数民族习惯，才可以在“没有法律规定的”前提下被作为调解依据。

二是增加规定指令回避的方式。为了保证调解主体的中立地位，《特邀调解规定》第十五条(42)《特邀调解规定》第十五条：“特邀调解员有下列情形之一的，当事人有权申请回避：(一)是一方当事人或者其代理人近亲属的；(二)与纠纷有利害关系的；(三)与纠纷当事人、代理人有其他关系，可能影响公正调解的。特邀调解员有上述情形的，应当自行回避；但是双方当事人同意由该调解员调解的除外。特邀调解员的回避由特邀调解组织或者人民法院决定。”已经对特邀调解员的回避情形、回避方式等作了规定，但遗憾的是，该条仅规定了申请回避与自行回避两种回避方式，并没有赋予特邀调解组织或者人民法院指令回避的权力。在此背景下，要保证民族地区司法调解的公正性，避免与案件处理结果有利害关系的少数民族传统调解主体成为调解的主持者，应增加规定指令回避的方式，赋予特邀调解组织或者人民法院指令回避的权力。当被“引入”的少数民族传统调解主体符合回避的法定情形时，如果其没有自行回避，当事人也没有申请其回避，特邀调解组织或者人民法院应当有权指令其回避。

三是进一步强化办案法官的释明权。释明权是指“法官在诉讼过程中通过发问、解释、晓谕等方式，使当事人的诉讼声明或诉讼行为得以明确、妥当的职权。”(43)吴英姿：《民事诉讼法：原理与实训》，南京：南京大学出版社，2014年，第48页。在民族地区，由于当事人的法律意识及诉讼能力都相对较弱，人民法院在邀请或委托“有关单位和个人”进行调解时，办案法官应当充分行使释明权，使双方当事人及时了解调解与判决、“协助调解”与“委托调解”、调解成功与调解失败之间的区别及其对当事人利益的不同影响。最终，由双方当事人在完全理解“协助调解”与“委托调解”制度运行机理的基础上，自愿选择纠纷解决方式。这既是保证民族地区法院调解社会化“正当性”或“正统性”的需要，也有利于保障当事人的程序选择权。

四、结语

法院调解社会化的实质是“国家干预”与“社会自治”的有机结合，“国家干预”体现了其司法调解的基本性质，“社会自治”则反映了对社会力量的依赖和依托。从表面上看，“法院调解社会化”是法院将一部分国家权力让渡给社会力量，但实质上却“大大扩充了法院可支配的社会资源，有助于联合社会力量协同调解，维护社会稳定”(44)李仕春、彭小龙：《“法院——社会调解”模式的基础与制度建构》，《河南社会科学》2010年第1期，第5-10页。。在民族地区，法院调解社会化的推进既要激活少数民族传统调解主体的解纷功能，又要避免其对人民法院依法独立公正行使审判权造成不良影响以及由此可能导致的“司法权旁落”(45)曾令健：《法院调解社会化：实践评价与学理反思》，《中南大学学报(社会科学版)》2019年第3期，第34-46页。现象，这就要求民族地区在推进调解社会化的过程中必须处理好国家力量与少数民族传统调解主体等社会力量在纠纷解决中的关系。同时，需要注意的是，随着民族地区经济社会的快速发展以及人们流动性和自主意识的增强，享有较高威望的少数民族传统调解主体将会越来越少，其权威性也将逐渐衰弱。在这种背景下，民族地区法院调解社会化的推进应逐渐淡化对调解者“个人魅力”的倚重，而更多关注社会力量的组织化、规范化、专业化建设。