湖南省林长制第三方评估研究

赵继锋，葛文贵，朱玉玺

1.湖南省林长制工作办公室，湖南 长沙 410004；2.湖南省农林工业勘察设计研究总院，湖南 长沙 410007；3.湖南理工学院 经济管理学院，湖南 岳阳 414006

林长制是森林资源管理新制度，是以地方党政领导负责制为基础的一种分级管理模式，是借鉴“河长制”“湖长制”成功经验之后，我国自然资源管理体制政策改革的又一体现。2017 年3月，安徽省在全国率先探索建立林长制，在合肥、宣城、安庆市开展试点并获得良好成效后，在全国逐步推广[1]。与此同时，学术界也纷纷对林长制相关领域展开了研究。目前，林长制的研究大多集中在理论探讨、制度建设完善和具体工作开展总结等方面，如宁攸凉、陈雅如等[2-3]主要从林长制制度组织体系完整性方面同林业资源保护内容相结合开展研究论述，强调制度完整的重要性；陶国根[4]主要从林长制制度管理同国家治理现代化管理制度对比开展研究；曾凡银[5]主要从林长制制度本身特点，在法理建设角度方面开展研究；李鑫浩等[6]以网格化管理作为林长制制度管理源头，分析梳理制度间各环节关系，对安庆市林长制管理体系进行研究。除对林长制制度本身开展研究外，很多学者对其实际操作成效进行了分析和探讨，如胡继平与王朝晖等[7-8]分别对安庆市和合肥市林长制的开展情况进行了研究总结，并对实际操作提出改进意见。林长制作为新的森林资源管理制度，其建设和完善是一个循序渐进的过程，郭阳等[9]针对安徽省林长制建设过程中出现的现实困难开展研究，对林长多重角色矛盾、工作落实难、考核评估和激励机制不完善、社会公众参与度不高等方面开展研究，并对未来走向展开探索；孙业强[10]以自身岗位为基础，对乡村基层林长制执行过程中资金不足、部门职责模糊等问题进行分析，提出了相应对策建议。

林长制管理体系涉及森林资源保护管理多个方面，其中考核评价制度对林长制的政策走向与发展具有极为重要的引导性、“指挥棒”作用。考核结果是否全面、公正、合理，直接关系到林长制执行结果与森林资源保护管理的成效。“第三方评估”作为一种必要而有效的外部制衡机制，自20 世纪80 年代初引入我国，在政府绩效管理与考核方面发挥了重要作用，它具有评估结果全面、公正、合理等优势。近些年来，诸多学者对第三方评估机制和评估过程进行研究，第三方评估制度得到不断完善[11]；此外，在第三方评估应用上也从政府绩效考核、政府重大决策[12-13]，拓展到医疗卫生、档案管理、环境保护等领域[14-16]；第三方评估在自然资源保护管理方面已成为新的研究方向，如李文蕾等[17]将第三方评估与济南市河湖巡查管理评估相结合作为研究对象，探讨第三方参与河湖巡查管理评估的工作思路和途径，并提出了二者结合要点；纪海婷、李娜等[18-19]将第三方评估与常州市河湖治理和河北省湖长制管理工作相结合，开展绩效考核与评估体系研究，并针对评估中发现的问题提出了相关建议。

本研究在已有第三方评估成功经验基础上，结合湖南森林资源特点探索开展第三方评估研究，以期为第三方参与湖南省林长制绩效评估工作提供参考依据和实践方案，为其他地区引入第三方参与林长制评估工作提供借鉴。

一、开展林长制第三方评估的形势与条件分析

（一）开展第三方评估迫切性分析

1.森林资源保护形势的迫切需要

良好的生态环境是人类赖以生存、生产和生活的必备条件，森林作为陆地最大的生态系统，是全球生物圈中重要的一环，是自然界的绿色碳库、氧库、生物多样性与遗传基因宝库，是生态平衡与生态安全的重要支柱，对维系整个生态平衡起着至关重要的作用，对人类生存和发展具有重要意义。森林资源保护得当与否关系到生态安全、社会可持续发展等诸多方面，实施以地方党政领导负责制的林长制，是解决当下森林资源保护难题的迫切需要，对林长制开展第三方评估是对地方党政部门保护森林资源得当与否的有效监督。对森林资源保护成效进行客观、公正、科学、合理、全面的第三方评估，对政府决策部门制订完善森林资源保护发展制度政策，合理确定资源保护的内容与强度具有迫切的现实意义。

2.体制机制完善的迫切需要

随着政府行政体制改革的不断深入，政府部门第三方绩效评估作为一种评价和改进政府绩效的工具，已被广泛应用于当今世界各国政府治理实践中。我国传统的政府绩效考核方式是自我总结评价与上级考核相结合，具有评估频次低、覆盖面窄、内容较为单一等因素，政府部门将第三方引入绩效评估管理实践中，对改进政府绩效管理起到积极作用。2014 年2 月，国务院常务会议强调要用第三方评估促进政府管理方式改革创新，同年湖南省在全国率先制定了《湖南省全面深化改革第三方评估办法（试行）》。近些年来，从国务院到各部委和各级地方政府，在政府绩效考核中大量引入第三方评估。林长制考核已成为政府绩效考核的重要组成部分，建立林长制第三方评估与政府绩效考核相结合的评价体系，在构建服务型政府建设方面具有不可替代的作用。林长制第三方评估是进一步完善政府考评机制、健全政府管理体制机制的迫切需要。

3.考核公平的迫切需要

第三方评估是独立于政府及其部门之外的第三方组织实施的评估，是一种有别于政府内部评估的外部评估形式。作为一种有效的外部制衡机制，第三方评估具有中立性、独立性与足够的审视距离，有助于规避传统考核形式中“王婆卖瓜，自卖自夸”的考核窘境，显著提高了评估结果的公信力与美誉度[12]。通过林长制第三方评估，科学合理制订林长制成效评估的具体内容和指标，促进林长制绩效评估内容合理化、评估方法系统化、评估体系完整化。此外，第三方评估对不同地区根据其自身森林资源特点开展有差别的林长制管理措施，可实行差异化评价，避免同一行政要求下的僵化评价，有利于有效激活考核机制、实现管理目标合理化、科学化。林长制第三方评估是森林资源管理公平考核的需要。

（二）开展第三方评估条件分析

1.供给方分析

首先，从第三方评估市场的发展来分析。国内自2004 年第一家由民间发起的地方政府绩效评估机构在兰州大学成立，开启了由第三方学术性中介机构评估政府部门的新考核方式。此后，第三方评估在我国地方政府绩效评估中的实践越发常态化。经过多年发展，第三方评估应用范围已涉及多个领域，包括投资环境评估、政府服务满意度评估、公共安全感调查、公共生活满意度调查、公共项目和公共政策选择研究评估、行政首长表现研究、社会管理与公共服务效果评估、政府部门公关形象研究等方面[13]。其次，从第三方评估机构自身组成来分析。林长制第三方评估机构要求具有特定领域的林业、管理、法律等知识，具备对各自领域信息进行理论和现实分析的综合能力，并提出针对性的意见和建议。根据其他领域第三方评估经验，第三方评估主体大多依托大中专院校和科研单位，是由专业人士组成的机构，其专业水平与实践能力可以满足评估需要，况且，第三方评估主体选择可不受地域限制，可跨区域整合多方资源。综合来看，省内外各大林业院校及实力雄厚的林业技术单位均具备政府绩效评估的“主体资格”，开展林长制第三方评估已呈现供给可行的局面。

2.需求方分析

第三方评估是主要利益相关方通过委托的方式寻找无关的第三方进行全面客观评估，评估的需求方多集中于政府职能部门间、上下级之间、政府与社会公众之间，政府作为公众利益的代表者，需要及时对自身提供的服务效果、工作业绩等进行考核评估。林长制作为新生的森林资源管理制度，更是受到各级政府的高度关注。对此，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推行林长制的意见》和中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅印发的《关于全面推行林长制的实施意见》，都对推行林长制实施成效第三方评估提出了要求。从某种意义上讲，开展林长制第三评估是林长制绩效考核评价的重要内容之一。开展林长制第三方评估能够体现民主导向，获得更好口碑，兑现公众承诺，对民众更具说服力。林长制第三方评估需求环境已经成熟。

二、林长制第三方评估内容

（一）评估的目的

林长制第三方评估是政府绩效评估的有益补充，是全面总结与客观分析林长制实施成果的一项重要工作，评估工作的目的在于不断改进完善林长制长效管理模式和管理办法，持续提升制度效能。通过第三方评估确定林长制成效评估的内容、指标，反映出现行管理机制中存在的问题，补齐原有森林资源管理中存在的不足，并针对问题提出意见与建议。评估结果为改进林长制体制机制建设、完善林长制政策措施提供重要参考依据，为全面推进林长制落地生根、取得实效提供技术支撑，在提升森林生态系统功能、推进生态文明建设发挥重要作用。

（二）评估的方法

林长制第三方评估的方法为：坚持目标导向与问题导向相结合，采取定性与定量相结合、线上线下相结合、专项调查与综合评价相结合的方式，对湖南省推行林长制工作进行综合评估。评估主体多元结构是保证绩效评估有效性的一个基本原则，评估主体不同，所采用的评估方法也会有所不同。制度机制建设评估主体采取查阅文献资料、核对记录等案件查阅方式来进行评估；对于林业专业主体，则采取实地调查、统计汇总各项目开展与完成情况，并通过专业的手段对获取的信息进行对比分析；社会成员评估主体采取问卷调查、走访调查、座谈以及利用网络平台获取信息等方式来开展第三方评估。

（三）评价主体选择

评估主体作为第三方评估活动的行为主体，对评估结果的真实性、公正性、有效性起着至关重要的作用。第三方评估的主体应尽量满足多元化的需求[12]，不同的评估主体在评估中的作用与地位有所不同。目前，我国政府绩效评估主体主要有四种模式，一是专家学者，该模式称为“准第三方”或“委托第三方”，即接受地方政府委托评估政府工作的高校专家学者；二是专业公司，即由专业商业运作的评估组织承担“第三方”政府评估的工作；三是社会代表，主要是民主评议工作中的政风行风评议，一般由人大代表、政协委员、党政机关、民主党派等组织中的工作人员组成；四是普通民众，主要指随机或自由参与评议政府工作的普通民众构成的第三方[19]。

根据林长制涉及管理内容和相关责任方将第三方评估主体分为三组。一是从事林业专业工作的专家成员。林业专家成员主要由林业研究人员、从事林业专业教育与技术服务人员等组成。林业专家学者长期从事林业工作，熟悉森林资源保护建设情况，了解森林资源长期发展过程中存在的困难，关注相关森林资源保护和建设内容、问题处理机制、林长制推行结果等；此外对林业保护和建设指标的来源、年度任务设置合理性和完成情况等较为熟悉；在森林资源利用方面，可从专业角度和现行制度方面综合考量，提出科学、客观的评估结果。二是从事林业法律政策与经济研究工作的专家成员。林长制建设内容包括制度机制建设与责任落实，涉及到相关领域内法律与制度建设、责任落实以及新办法或新法规出台等方面，法律政策与经济专家对林业法律政策有着比较深入的理解和研究，不仅能够关注评判制度的合法性、合理性，同时还会关注到森林资源产权与林业产业发展方面的问题，在制度、生态、经济等多方面对林长制实施效果作出理性判断。三是社会组织或成员。林长制是以各级党委政府的主要负责人代表人民大众履行森林资源保护管理职责的一种责任制，其负责的最终对象是公众群体。因此，第三方评估作为对政府部门履行职责、提升服务质量、改进工作机制的有效监督手段，需要一定的社会组织或成员的参与，且社会组织或成员代表需具有一定的社会代表性和社会影响力，成员可由民间合法的环境保护组织、基层人大代表、林业企业代表等为主组成，所关注的主要内容为森林资源保护、林业经济发展、环境改变、森林资源合理利用、地方经济发展和百姓收入等公众利益，体现出一种“自下而上”的评估方式。

（四）评估对象与范围

林长制第三方评估应以区域自然生态系统的完整性为基本构架，且根据自然资源的不同特点评估方向各有侧重。湖南地处我国大陆第二级与第三级阶梯的交接地段，境内有湘、资、沅、澧四大水系，北有长江、洞庭湖，地势呈东南西三面环山，向北敞口的马蹄形状；境内以山地、丘陵为主，整个地貌岭谷相间，丘陵盆地交错，共同形成“一江一湖一心三山四水多廊”的生态安全大格局。根据湖南省国土与生态空间以及主体功能区等规划要求，林长制第三方评估应重点围绕“一江一湖一心三山四水多廊”的生态安全格局展开。其中，“一江”指湖南境内163 千米的长江岸线，评估的重点包括生态修复保护、岸线绿化、湿地保护等方面；“一湖”指洞庭湖，评估的重点包括湿地保护、生物多样性保护等方面；“一心”主要指长株潭绿心区，即：长沙、株洲、湘潭三市之间的城际生态隔离、保护区域，评估的重点包括林地保有量、森林覆盖率、森林蓄积量等方面；“三山”即：武陵-雪峰山脉、南岭山脉、罗霄-幕阜山脉三大生态安全屏障，“三山”区域评估的重点包括森林覆盖率、森林蓄积量、生物多样性以及公益林保护、林业碳汇等多方面；“四水”指湘江、资江、沅江和澧水，是湖南省内主要水系，也是生态安全屏障的主要脉络，“四水”及其重要支流都发源于湖南省武陵-雪峰山脉、南岭山脉、罗霄-幕阜山脉三大生态安全屏障之中，评估的重点包括生态保护与修复、公益林保护、湿地保护等方面；“多廊”是指生态廊道，建设范围为“三山”“一湖四水”干流及其一级支流两侧、水岸线至第一层山脊线或平原区2 千米之间的可建区域，国道、高速公路、铁路两侧至第一层山脊线或平原区1 千米范围，民用机场周边20 千米半径范围，长江岸线湖南段，长株潭城市群生态绿心范围内具有重要生态功能、对生态系统的完整性和原真性以及生物多样性保护具有重要影响的可建区域，评估的重点包括生态保护修复、国土绿化等方面。

（五）评估内容

林长制作为解决当下森林资源保护现实困境的一种新机制，重点在于压实地方党委及政府保护发展森林资源的主体责任，推动多部门协同管理，共同完成森林资源保护发展目标。林长制第三方评估主要是对以地方党委及政府主导的各部门协同管理效能和森林资源保护的绩效评估，既涉及到专业领域的资源保护、环境保护和建设，又涉及到管理制度和群众密切关注的民生领域。故此，林长制第三方评估的内容可分为制度机制建设评价与森林资源保护发展成效评价两个方面。

第一，制度机制建设评价内容。主要以制度建设为基础推行林长制建设，分为制度机制建设和工作体系运行两大块，包括林长制组织体系与责任体系建设情况、工作体系运行情况、工作方案等制度的执行情况、林长职责落实和执行情况、协同单位职责执行情况、督查考核执行情况、基层护林开展情况等，结合人、财、物等保障措施是否到位等，注重从制度上做到“党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖”，从制度上建立森林资源保护发展长效机制。

第二，森林资源保护发展成效评价内容。分为保护发展主要指标与重点工作落实两方面。森林资源保护发展主要指标涉及森林土地资源、生物资源以及湿地资源等相关保护指标，其中森林资源保护指标包括林地面积保有量、森林覆盖率、森林蓄积量、草原综合植被盖度等，生物资源包括国家重点保护野生动植物保护率等，湿地资源包括湿地保护率等。重点工作任务主要针对生态保护修复、基层基础建设、重大灾害预防处理等方面进行测评，其中生态保护修复包括森林资源保护管理、自然保护地建设与管理、生物多样性与古树名木保护、湿地保护修复、生态廊道建设、石漠化治理、公益林天然林保护、退耕还林还草工程等。

（六）评估的指标体系构建

林长制第三方评估指标是林长制管理目标实现的主要考量依据，也是全方位检验林长制工作体系运行成效的关键因素。评估指标设计应以政府顶层设计的林长制制度框架及目标任务为基本依据，指标构建的原则在于贯彻落实国家和省关于林长制的工作部署及要求，评估的深度与广度应做到科学、合理，与林长制工作目标要求相适宜，主要基于四个方面的依据：第一是制度体系文件，这是评价林长制制度机制建设、工作体系运行以及安排重点工作任务的主要依据和标准；第二是区域国民经济发展规划、林业发展规划以及林业生态保护修复、产业发展等专项规划，这是制定林长制保护发展目标的重要依据及评判标准；第三是林业行业及涉林相关行业的技术标准、规程规范等，是评判林长制具体工作质量的依据；第四是社会影响调查，是评价林长制社会效益的来源依据。

本研究以湖南省林长制工作内容为范畴，围绕制度机制建设、保护发展成效和社会影响评价三个方面提出了林长制评估的指标体系基本架构，共设立3 大目标层，7 项准则层和33 项指标层，对每一指标层提出了相应的评价方法。其中，林长制制度机制建设包括组织架构、制度建设和日常工作开展等方面；森林资源保护利用与发展成效涉及面较广，涵盖现行森林资源管理的方方面面，可将相关指标体系落实到森林资源的保护发展目标、重点工作任务和森林资源经济利用等方面，每一指标对应相应的林业经营活动及评价办法；社会影响评价，包括正负效应影响两方面。指标体系构建的具体内容见表1。

表1 林长制第三方评估内容与指标分解

四、讨论

充分运用第三方评估模式，对林长制工作进行客观评价，及时掌握林长制推行情况、诊断出主要问题并提出对策建议，是林长制工作主动接受社会监督、促进工作提质增效的最有效方式。本研究将第三方评估与湖南省林长制工作考核相结合作为研究对象，以湖南省森林资源与生态空间特征为背景，提出了林长制第三方评估的基本方案，以期为该领域相关各方提供参考。在实际运用中，评估方案设计应根据不同地区的森林资源特点、林业生态区位特征和资源利用、产业发展优势以及区域林长制工作目标任务等实际，各有取舍，各有侧重。

目前我国林长制第三方评估工作尚处于探索起步阶段，虽然开展林长制评估具备了基本的供给和需求条件，但从本研究所涉及的评估内容确定、评估主体选择、评估指标设计、评估结果运用等方面看，林长制第三方评估尚缺乏相应的制度机制，面临着一些困难和问题。对此提出三方面政策建议：

一是探索建立林长制第三方评估准入机制。林长制评估涉及经济、法律、林业、环境保护等多个领域，对评估机构和人员的专业能力、专业素质要求高，专业人才配备不齐、专业性不足是当前一些林业院校、科研技术单位以及社会咨询机构承担林长制评估业务所面临的现实困境。为防止鱼龙混杂，保证评估质量，亟需规范从事林长制评估的机构资质条件和人员资格要求。此外，发挥行业的自律作用不可或缺。

二是完善行业标准。林业行业标准、规范林林总总，有必要对现有技术规程规范、规划目标指标等进行梳理，并作合规性、适用性分析，补充完善不足，提炼形成林长制第三方评估的系列规范，统一评估方法和标准，保证评估的公平公正性。

三是探索建立监管机制。从法律和制度层面上予以约束。首先是要保障评估的独立环境。独立性是第三方评估的重要原则，林长制工作部门作为政府行政部门不能干涉、牵制或介入评估工作，而应保持评估机构、人员及评估过程的独立，保证评估工作的独立性和公正性。其次是要明确评估主体责任。评估机构、评估人员应恪守职业操守，对评估程序、评估结果的独立性、公正性、科学性、真实性负责。第三是要强化结果运用。林长制第三方评估的目的是通过采纳公正、真实的评估结果，来改善工作中的问题和不足，提升林长制服务能力和治理水平。一方面，对于独立、公正、真实的评估结果，政府部门不能排斥、抵制、轻视或根据其有利性进行选择性吸收，使得第三方评估流于形式、功能失灵。另一方面，评估机构的信用度也很重要，应鼓励培养一批信誉度高、权威性强的林长制评估机构，从而整体提升林长制第三方评估的公信力。

拓展林长制第三方评估及其研究的广度和深度也是今后工作的重点。在广度方面，第三方评估可延伸到林长制顶层设计制度的合法性、科学性、合理性评价，从而推动相关林业生态保护法律法规、林长制立法以及林业政策与制度的改进与完善；在深度方面，第三方评估可涉及对林业技术标准、方法、林草生态系统功能以及社会对林业生态产品需求乃至林业发展规划目标的科学性、合理性评价，以此推动相关技术进步与标准提升，助力提升对林长制保护发展森林资源成效评估的客观性、真实性。