论标准化原理与党内法规制定质量*

邓 嵘

(上海财经大学 法学院 ，上海 杨浦 200433)

质量就是生命，制定党内法规必须牢牢抓住质量这个关键。党内法规作为依规治党的制度依据，质量优劣影响党内法规在维护党中央集中统一领导、保障党长期执政和国家长治久安、推进新时代党的建设新的伟大工程中的效果。目前党内法规制定的主要矛盾已从解决无规可依的数量问题转向实现良规善治的质量问题。高质量必须有高标准，高标准才能确保高质量。标准化原理是揭示标准化状态实现的方法和规律，[1]157具备科学性，如果能更好地运用于党内法规制定领域，将有助于推进党内立规从“数量型”向“质量型”转变，将依规治党和质量强党引入新境界。本文议题是探究标准化原理与党内法规制定质量之关系，目的在于更好地提升党内法规制定质量。具体思路是通过文献回顾和理论铺陈夯实基础，探讨标准化原理与党内法规制定质量之关系，展示标准化原理融入党内法规制定工作的实践表现，最后提出思路方法。

一、党内法规制定质量的文献回顾

随着党内法规质量日益被关注(1)2016年12月，党中央召开第一次全国党内法规工作会议，会议要求“要以改革创新精神推进党内法规制度建设，在解决突出问题、补齐法规制度短板上下功夫，提高党内法规制度质量”。2021年12月，全国党内法规工作会议召开，会议要求“新征程上，要全面贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，全面提高党内法规工作质量，推动党内法规制度建设不断迈出新步伐”。，学界逐渐有学者开始研究如何加强党内法规制度建设质量或者制定质量的课题，甚至有论者将党内法规的制度质量视为政党“制度治党的元问题”，[2]38但总体成果不多，有关研究主要集中在三个方面：其一，关于质量思想。例如，叶正国对党的十八大以来习近平总书记提出的一系列有关党内法规质量的重要论述进行了研究，认为“牢牢抓住质量”是提高党内法规制度建设的关键，“立得住、行得通、管得了”是目标指引，“坚持问题导向”是路径选择，“把权力关进制度的笼子里”是核心要义，“于法周延、于事有效”是规范逻辑。[3]13石伟、[4]1孙型北[5]39等人也均提出加强党内法规制度建设要扭住党内法规制定质量这个关键。其二，关于质量评估。管华提炼出评估党内法规制定质量的标准，认为提高党内法规制定质量是与党内法规体系密切相关的问题，评估标准的确立是提高制定质量的关键，标准包括：必要性、合目的性、合规性、效益性等立规前评估标准，合法性、合理性、可操作性等立规中评估标准，协调性、必要性、实效性、可操作性等立规后评估标准。[6]13其三，关于制定程序。秦前红等以制定程序为中心，对如何提高党内法规制定质量进行了研究，主张要克服规划计划、起草、审批与发布阶段的程序缺陷，通过实时公开制定程序、注重党员参与、规范立规语言、提高备案审查水平、注重实施效果的评估等方法提升制定质量。[7]1段占朝等提出，制定党内法规时应加强党内法规程序性制度建设，抓好制定流程的管理，做到程序规范与实体规范并重。[8]67学者们立足不同视角从各自专长探讨了党内法规制定质量话题，在理论输出上具有积极贡献。党内法规制定质量是系统工程，需要有一套系统理论或者方法加以提升，而当前之成果或是集于一域，或主要是对策性研究，尚未匹配好一套理论解释党内法规制定质量的问题。

那么寻找何种理论工具提高党内法规制定质量才更具有系统性？这套理论至少应当符合几个条件：必须有科学的、具体的、明确的进路；形成通说，有一定的学理性，学界不存在较大的争议；对党内法规制定工作有一定的适用基础。标准化学作为一门前沿的交叉科学，能较好地符合上述条件。首先，其有独立的学科话语体系，在工农业生产、经济管理、行政事务、社会管理、党的建设领域(2)党建标准化的实践探索开始于 2000 年前后，早期主要是一些国企为了实现党建工作和业务工作的统一部署、量化评价和持续改进，把 ISO9000 质量管理体系导入企业党建，探索对党建工作实行质量管理，开展了零星的党建标准化实践尝试。 直到党的十八大以后，党建标准化才逐渐引起了关注，其实践探索也才逐渐呈现出由单点试验到大规模实施的态势，进而推动了党建标准化建设的新局面。例如湖南省直属机关工委、安徽省委组织部、国家标准委的党建标准化实践就是将标准化融入党建的鲜活案例。详见：石培新，杨昌顺.十八大以来党建标准化的实践探索与经验启示[J].贵州师范学院学报，2017(10).等都有较广的应用面；其次，具备较为成熟的基础概念、原理和具体方法；最后，与党内法规以及党内法规的制定有一定的理论适切性。当前，标准化原理和研究范式已经被一些学者纳入党内法规制定的研究中。比如，有学者将标准化原理应用于党内法规的清理研究，提出党内法规清理的标准化就是要依据标准化理论从清理的基本价值、指导思想以及清理原则、范围、方式、步骤、方法等层面进行规范并形成标准，以指导党内法规清理工作。[9]38还有学者从应然层面和实然层面证成标准化原理为党内法规制定工作提供解释的必要性，提出应从统一、协调、简化、优选四个方面促进党内法规制定工作发展等。[10]115总之，规范化、体系化和高质量发展是党内法规制度建设目标方向之一，标准化原理则是党内法规制定规范化的实现工具和不断推进党内法规体系化的重要手段，为党内法规质量提升提供方法论借鉴，[11]68厘清标准化原理与党内法规制定质量之间的关系，深化标准化原理在党内法规制定工作中的应用具有重要的价值意义。

二、论证的理论基础：标准化和标准化原理

党内法规是实现“党要管党、全面从严治党”的关键保障，[12]123党内法规质量直接关系到关键保障的力度。从提升制定质量内核的角度而言，“关注党内法规理论的自主性理论，打破学科性话语霸权或学科间屏蔽的隔阂尤为重要”。[13]42定准标准化原理与党内法规制定质量的关系，需要寻找普遍原理、夯实论证的理论基础，即标准化和标准化原理的真正内涵。

(一)作为论证背景的“标准化”概念

标准是标准化的根，标准化是标准关系的普遍化。我国国家标准《标准化工作指南 第1部分：标准化和相关活动的通用术语》对“标准化”的定义是“为了在既定范围内获得最佳秩序，促进共同效益，对现实问题或潜在问题确立共同使用和重复使用的条款以及编制、发布和应用文件的活动”。[14]1外国学者库蒂埃认为“标准化在一切有人类智慧和活动的地方都存在”，[15]4我国学者麦绿波通过对标准本质关系的概括凝练了广义标准化的新概念，谓之“在一定的时域和空域中，按约定范畴实现统一化的状态”[1]108，指出“标准化是一种境界，一种哲学图式，是统一化和理想化的范式，是追求统一合理性的历史最高认识”[1]13。提炼标准化的本质意义能够阐释其内在特征：第一，标准化是一个活动过程，主要是制定标准(3)狭义的标准与党内法规属于不同的规范，本研究是建立在广义标准概念之上的标准化原理的应用研究。、实施标准、修订标准，带有循环上升的运动式特征；第二，标准化是一项有目的、有计划的秩序活动，规范化是其发展方向；第三，标准化依赖于一定的规范，“社会秩序的建立和维护有赖于社会对相关规范的认同和实施”，[16]57-60没有规范作支撑的标准化几乎是不存在的。日常生活中提及标准化，或感陌生玄妙，这与标准化学科较新以及其目前所处的阶段有关。但其实，标准化的历史久远，标准化从古代开始萌芽，体现为语言文字和工具的形成；到近代，标准化蓬勃发展于工业革命需要，逐渐成为多个国家的重要战略，国家标准化组织开始出现并发挥了积极作用；到现代，标准化与全球化、科学技术发展相适应，标准化技术实现综合化、超前化发展，标准化学科诞生。在人类发展的各个阶段，人类文明的发展伴随着工具、文字、符号、度量衡、交换媒介、产品合作关系、生产模式、社会治理、党的建设等方面的标准化的应用。[15]6时至今日，人类的生活、生产都已离不开标准化，标准化存在于我们的周围，并引导我们以一种确定的方式对事物进行规范化改造。(4)2021年，中共中央、国务院印发《国家标准化发展纲要》，该纲要的亮点之一就是推动标准化全面融入科技创新、产业发展、绿色发展、城乡建设、社会建设，实现农业、工业、服务业和社会事业等全域标准化。

(二)作为论证工具的标准化原理

如果说规范化是秩序整合的目的，那么标准化就是实现规范化的方法和手段，而且是被实践证实过的科学和手段，由这些方法和手段阐释的学术理论构成标准化原理。众多标准化原理中，比较具有代表性阐释意义的是桑德斯《标准化的目的与原理》中的“七原理”(5)英国学者桑德斯在1963—1972年任国际标准化组织(ISO)标准化原理委员会主席，其提出的“七原理”包括：标准化从本质上讲，是社会有意识地努力达到简化的行为；标准化不仅是经济活动，而且是社会活动；出版的标准，如不实施，就无任何价值；在制定标准时，最基本的活动是选择以及将其固定；标准应在规定的时间内复审，必要时，还须进行修订；在标准中规定产品性能或其他特性时，为判断该物品是否符合规定，必须规定进行试验的方法；关于国家标准以法律形式强制实施的必要性，应根据该标准的性质、社会工业化程度、现行的法律和客观形势等情况慎重考虑。桑德斯原理，基本上是围绕标准化的目的、作用和从标准的制定、修订到实施的标准化过程展开的，这是对以往标准化经验的科学总结。详见：中国科学技术情报研究所.标准化的目的与原理[M].北京：科学技术出版社，1974.和松浦四郎《工业标准化原理》中的“十九原理”(6)“十九原理”包括：标准化本质上是一种简化；简化就是减少某些事物的数量；标准化不仅能简化目前的复杂性，而且能预防未来不必要的复杂性；标准化是一项社会活动；当简化有效果时就是好的；标准化活动是克服过去社会习惯的一种活动；必须根据不同观点，仔细选定标准化主题和内容；对“全面经济”的含义，因立场不同而会看法不同；必须从长远观点来评价“全面经济”；当生产者的经济与消费者的经济发生矛盾时，应首先照顾后者；使用简便，最重要的一条是互换性；互换性不仅适用于物质的事物，也适用于抽象的概念或思想；制定标准的活动基本上就是选择，然后保持稳定；标准必须定期评审，必要时修订；制定标准的方法，应以全体一致同意为基础；有关人身安全和健康的标准，应立法强制实施；立法强制实施标准的必要性，必须考虑标准的性质和社会工业化水平，审慎从事；用精确的数值定量评价经济效果，仅对使用范围狭窄的具体产品才有可能；在许多标准化项目中确定优先顺序，实际上是评价的第一步。详见[日]松浦四郎.工业标准化原理[M].熊国华，薄国华，译.北京：技术标准出版社，1981.；国内学者中具有代表性和影响力的是李春田的“四原理”(7)李春田是中国标准化理论主要创立者，曾任中国标准网院学术委员会主任，教授级高级工程师，中国标准化综合研究所所长、国家技术监督局政策法规司司长、国家技术监督局科学技术委员会主任，中国标准化协会副理事长兼学术工作委员会主任，北京市标准化协会副理事长。以及和麦绿波的“四公理”(8)麦绿波是著名的标准化科学家，中国兵器工业标准化研究所研究员，工学博士，创建了标准化科学的核心理论及理论体系，为我国标准化的科学化发展奠定了重要基础。。其中，李春田提出的“四原理”[15]41-44包括：A.统一原理。使对象的形式、功能或其他技术特征具有一致性，并把这种一致性确定下来。B.简化原理。事物的多样化发展到一定规模后，对事物的类型数目加以缩减，可以预防将来不必要的复杂性，简化包括种类、材料、零件、数值和结构要素的简化。C.协调原理。任何一项标准都是标准系统中的功能单元，既受系统的约束，又影响系统功能的发挥。D.最优化原理。意指按照特定的目标，在一定的限制条件下，对标准系统的构成因素及其关系进行选择、设计或者调整，使之达到最理想的效果。“四原理”是一种基本框架，对奠定标准化学科中的基本原理具有铺垫性作用，但其中对统一原理的认识还不够深入，容易导致对“标准化”内涵的片面理解，有的人认为标准是绝对的，谈“标准化”就是谈“规格、刻度、尺寸、容量”，缺少灵活的解读空间，等等。

麦绿波的“四公理”对李春田的观点进行了深化和拓展，丰富了标准化原理的内涵，[1]134包括：A.“容差性”公理。标准化原理中的统一化是容差性的，是相对的、可接受偏差范围内的、实现期望效果的统一化。B.“概率性”公理。统一化结果是概率性的，允许统一化的结果，没有实现全数的性质。C.“泛元性”公理。统一化是泛元素性的，现实中单元素统一化的情况是很少的，大部分的统一化是多元素的统一化，例如标准化的交通标识牌，包括了颜色、字体、图形、尺寸等多元素的统一。D.“非量性”公理。统一化对象是“非量性”的，“非量性”指标准化的统一化不是由对象数量决定的性质。(9)在以往的理解中，人们往往视单件生产为标准化的对立性行为，例如只做1件产品被说成不是标准化的，但之后做了与第1件相同的第2件……第1000件时，说此时是标准化的。那么，在做第1000件时的标准化状态也承认了第1件时的标准化状态，这就造成了对统一对象标准化属性前后认识不一的悖论。因此，对象统一化的数量不应该是标准化属性界定的根据，真正的依据应是以标准化对象是否符合标准约定为准。麦绿波的“四公理”的重要理论优势——在看待标准化的第一性即“统一性”的立场上尤为正视“标准化统一的极限性”,即统一的精度不是无限高的，而是有限高的，现实中的统一是有限的统一，或者是容忍偏差范围的统一。“四公理”对我们更加深入地认识标准化，借助标准化工具提升党内法规制定质量、促进党内法规制度规范化发展具有理论价值和现实意义。

三、两者的主要关系：标准化原理提升党内法规制定质量

先进的价值理念产生先进的智慧，[17]45标准化原理能对标准化对象产生积极的影响，对党内法规的制定形成明显的正向约束力，有利于提高党内法规制定质量，推进党内法规制度建设。

(一)标准化原理促成党内法规统一化状态

标准化原理促进静态和动态方面的统一化状态。静态的统一主要是表现为党内法规的体系化和规范化。就体系化而言，标准化原理推进相近党内法规的法典编纂。当前，比较健全的党内法规体系已经形成，在既有基础上，可以考虑对党内法体系内部进行更深层次、更细化的门类划分，对党内法规进行归类、整理或者编纂，预先推进某一功能领域例如党的组织类法规、党的领导类法规等，或者某一内容领域例如党的统战工作领域、党的宣传工作领域、党的纪律检查工作领域党内法规的法典化。就规范化而言，不同党内法规保持形式上的统一是标准化的体现。例如党内法规有固定名称，有具体题注，大多数为条款式表达，措辞有常见用语和风格习惯等。(10)比如对党内法规目的条款的表述，绝大多数的党内法规用双音词“为了”而不用单音词“为”引导目的状语。只有《公务员调任规定》(2019年)的首条“为拓宽选人视野和渠道”、《中央文化企业国有资产监督管理暂行办法》(2017年)首条“为加强中央文化企业国有资产监督管理”等为少数例外，这也印证了标准化原理中的容差性。动态的统一主要是统一某一行为，统一后的行为呈现出一套先后次序或者排列组合。统一化的动态对象包括语言行为、动作行为、工作行为、运动行为、交通行为、舞蹈行为等。在党内法规制定领域，则涉及具体的制定行为。例如，征求意见是制定工作中必不可少的一环，对于充分发挥民主、集中各方智慧，达成共识、提高党内法规制定质量具有重要意义。《中国共产党党内法规制定条例》第25条第2款规定，党内法规征求意见“可以采取书面形式，也可以采取座谈会、论证会、网上征询等形式”。书面征求、座谈会、论证会和网上征询是党内法规草案征求意见的不同方式，根据工作需要，采取其中一种或者多种方式的排列组合，分别会得到不同层次、不同来源的意见反馈，这种制定行为体现了统一中的区别和区别中的统一。

(二)标准化原理利于党内法规的科学复制

复制作用是标准化状态的扩展作用，标准化的统一化状态是按其“约定”在时间域和空间域的再现，这种“约定”就像生物学中的“遗传基因”DNA，对标准化载体进行“约定”复制。[1]128当然，标准化原理指导下的复制是科学性、有意识的、有计划的复制，不是机械式、无意识、盲目的复制。具体理解有两点：第一，此处应用复制功能制定党内法规，强调的是下级对上级党组织意图、精神的落实，主要是党内法规制度体系的内部生长，而不是“一比一”无差异化的机械复制。因为党内法规的制定主体虽然只包括党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委，但是参与制定的个体还包括无制定权但有代拟责任的单位，例如省级党委宣传部门就会因为工作需要为省级党委代拟宣传方面的党内法规草案，其必须根据制定党内法规的通用要求完成相应的制定任务，特别是要受到党内“立法法”关于制定党内法规必须遵守的规则约束。制度体系内部的个体不是孤立存在的，必然依据一定的制度原理和技术而链接，形成一个有机的整体。[18]59第二，标准化原理指导下的科学复制，是一种下位党内法规对上位党内法规的延续、丰富或者配套，是所有党内法规对党章的补充和细化。如果复制过程缺少标准化原理，那么不同制定个体产出的制度就会失之于“形”和“魂”，难以成为党内法规制度“家族”中的一员。这里的“复制”要求在增强政治判断力、领悟力和执行力上发挥作用，必须严格对标对表中央文件的精神和权威表述，在创新的同时守住应有的制度边界。(11)例如，某部中央党内法规对地方党委提出明确的配套要求，那么地方党委就必须根据中央党内法规的规定，在党中央统一设计的制度框架内，结合自身权限制定相应的制度，不得更改中央的权威表述、不得扩大或者缩减相应的适用范围或者对象。

(三)标准化原理发挥党内法规秩序化作用

秩序是一种客观的社会现象，是社会成员遵守规范、实施规范的结果，标准化发挥秩序化作用，良好的秩序能够带给人舒适的感觉。只有出现一套行为准则并通过社会成员的普遍遵守，有序的社会秩序才会形成。标准是特殊的规范，标准化的目的是建立最佳秩序，最佳秩序是对标准化目的最准确、最深刻的概括。[19]6标准化原理融入党内法规制定工作后体现的秩序化效果主要在三个方面：第一，统一规划保障整体秩序。党内法规建设过去缺少整体性规划，党内法规“碎片化”现象凸显。[20]49通过有计划、有目的地制定规划，构建党内法规“四梁八柱”的制度框架，在此基础上进一步补充新的制度“开枝散叶”，避免出现“牛栏关猫”现象，尤其是中央党内法规制定工作两个“五年规划”(12)2013年中央出台党内法规的第一个“五年规划”，对2013—2017年中央党内法规制定工作进行统筹安排，提出了指导思想、工作目标、基本要求、主要任务和落实要求。2018年中央出台党内法规的第二个“五年规划”，着眼于到建党100周年时形成比较完善的党内法规体系，对2018—2022年党内法规制度建设进行了顶层设计。的出台，为党内法规建设提供了明确的方向和具体的工作重点，使党内法规建设走上高效有序的轨道。[21]39第二，协调分类保障“条线”秩序。党内法规的制定是按照“条线”思维分类推进的，对党内法规体系的分类、对党内法规“1+4”基本框架等“条线”分类的方式，有利于坚持目标导向和问题导向，能稳步推进党内法规体系建设，避免制度建设中的无序和盲点。(13)例如，中央办公厅法规局对1949年10月至2021年6月出台的183部党内法规进行了汇编，将党内法规制度体系“1+4”的基本框架，分为党章以及党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规，党内法规汇编展示了当前党内法规制定实践中运用的分类思维，保障了各个“条线”上党内秩序的统一。第三，纪律约束保障实施秩序。党内法规的制定与实施是互为一体的，不考虑实施的制定是“空转”，不根据党规条文来抓党内法规的实施则脱离了规则应有之轨道。党内法规被党内“立法法”定位为“依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”，以《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》等为代表的监督保障类党内法规，以及单部党内法规中的纪律监督章节等，都体现了党内法规制定中蕴含的纪律意识和约束思维，有了纪律约束，党内法规才具有“硬法”的功能，党内法规的实施才会井然有序。

四、关系的实践表现：标准化原理已融入党内法规制定工作

党内法规源于实践，实践特征显著；党内法规高于实践，理论需求鲜明。[22]49以统一为核心要义的标准化原理以及强化质量管理的工作理念，已成为目前党内法规的制定工作实践中的常态思维，突出表现在四个方面：

(一)制定方向标准化

党规姓党，政治性是党内法规的“魂”，毫不动摇坚持正确的政治方向是目前党内法规制度建设遵循的第一位要求，党内法规制定质量怎么样，首先要从政治上看。制定方向的宏观标准化，是指党内法规的制度建设在全党范围内是一体化统筹推进的，党内法规的制定机制体制在全党范围内是高度统一，党内法规制定主体必须高度讲政治，确保全党服从党中央的集中统一领导。中央办公厅法规局指出，党内法规制度建设，第一位要求是把准正确政治方向，坚持和加强党的全面领导，坚持党要管党、全面从严治党，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。[23]24-252021年，我们党已经形成比较完善的党内法规体系。当年7月，中央办公厅法规局出版发行的《中国共产党党内法规体系》提出“党内法规体系，是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，以部委党内法规、地方党内法规为重要组成部分，由各领域各层级党内法规组成的有机统一整体”。[24]24基于此，个别党内法规或研究成果中出现的“地方党内法规体系”“地方党内法规体系结构”[25]36等提法，没有将地方党内法规置于全党范围内一体认识与思考，是不妥当、不合适的，背离了党内法规制定方向。

(二)制定程序标准化

《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》《中国共产党党内法规解释工作规定》等对党内法规制定全过程中的主要环节进行了步骤化的程序设计。党内法规制定程序基本贯穿规划、调研、协商、草案、征求意见、前置审核等事前，审批、审议、讨论研究等事中，备案审查、清理、评估等事后阶段，每个阶段都有各自的要求，必须确保制定质量符合党内法规制度建设的要求。例如，党内法规草案必须经过审议批准并经发布后才能正式实施，审议批准一般包括会议审议和传批批准。过去，党内法规由中央纪委，党中央工作机关，各省、自治区、直辖市党委审议批准，既可以会议审议，又可采取传批批准方式审议。根据党章规定，凡是属于重大问题，都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，集体讨论作出决定，党内法规的制定过程无疑是重大事项决定的过程。2019年党中央对党内法规制定条例进行修订时，就对前述制定主体的审议方式限定为会议审议方式，这种程序性的限定，体现了党对党内法规制定工作的集体领导，发扬了民主、保证了制定效率和质量，发挥了凝聚共识的作用。

(三)制定形式标准化

制定形式标准化是具体层面的标准化，突出表现在结构、发布形式和内容。在结构方面，党内法规必须具备七个要素，即名称、制定目的和依据、适用范围、具体规范、解释机关和施行日期。其中的名称一般由适用范围、事由和党内法规专属名称构成，尽量不使用介词、副词和标点符号，如中共贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅印发的《关于严禁领导干部利用茅台酒谋取私利的规定》，适用范围是贵州省的领导干部，事由是禁止利用茅台酒谋取私利，选择了“规定”这一专属名称。另外，名称具有特定性，如果在其他文件中引用该规定，就不能将发文机关名称置于书名号内。其中的解释机关必须是党内法规制定主体或者党的中央组织授权有关部委进行解释，省级的党委工作机关，只能承担具体的解释工作，不能作为独立解释机关。发布形式方面，所有的党内法规以文件形式发布，必须受到文件技术标准的约束。作为文件形态出现的党内法规，必须受到党内法规《党政机关公文处理工作条例》和国家标准《党政机关公文格式》《标点符号用法》等的约束，(14)例如，多数的党内法规以通知的文种形式下发，而公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送机关、印发机关和印发日期、页码等组成。必须具备公文制发的一些基本要素，否则失之规范性和严肃性。内容方面，党内法规主要对《中国共产党党内法规制定条例》第四条第一款的四类事项作出规定，同时有明确的党内法规保留事项，即凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，必须由党内法规作出规定。

(四)制定体制标准化

一方面，运用标准化原理提升治理效能，必须依托于一套完整的体制保障标准化活动的实施。服务于党内法规制定的党内法规工作机构在队伍、人员、编制、职能等方面的定型、定量、定责等体现了制定体制的标准化。各级党内法规工作机构人员组成的党内法规专门工作队伍，是党内法规制度建设的主力军，担负着研究谋划、贯彻落实、组织推动制度建设的重要职责。[26]8党内法规工作机构自上而下的纵向分布，包括中央办公厅法规局—各省、自治区、直辖市党委办公厅法规室(局、处)—各市州、县市区党委办公室法规室(科)；横向分布看，中央层面包括中央纪委以及党中央工作机关、有关国家机关部门党委的党内法规工作机构；地方层面有省级纪委、省级党委工作机关的法规工作机构，两者所属单位虽然不具备党内法规制定权，但都履行各自领域党内法规草案的代拟责任。另一方面，为了维护“党内法规和党的政策的统一性、权威性”，(15)《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，2019年8月30日中共中央政治局会议修订。增进党内法规体系内部的协调性，我们党在设计党内法规制定机制时，考虑了用备案审查制度对制定权行使进行监督。2012年《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》颁布以来，经过不断地实践探索，我们党坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”的备案审查工作原则，贯通上下、连接左右、横向到边、纵向到底的备案审查工作体制机制形成，上级党组织能够对下级党组织制定的党内法规制度进行审查，对报备审查后的“问题文件”进行分类处理，确保上下规定之间协调一致、不出冲突。

五、运用标准化原理提升党内法规制定质量

(一)全面认识标准化的“学科性”

对党内法规进行规范化或者法治化研究，人们不会产生概念上的争议，但一些人“谈标色变”，认为标准化就是一种词汇上的“概念包装”，并质疑：“制度化、规范化、程序化就可以解决问题为何还要用一个法律明确规定其定义与适用范围不在法律领域的标准来统摄这些概念？”(16)此处及下段观点来自拙文从其他个别刊物中得到的匿名审稿意见，因缺乏审稿人与作者之间必要的交流沟通机制，故在此予以适当说明回应。我们如果将“规范化”作为一种价值追求，可以很明确地感受到某项事物是否变得更加规范，但如果将规范化既视为结果又视为实现该结果的工具或者手段，就会产生逻辑上的悖论。因此必须要有一套经过实践检验的、科学的、确定性的工具来促成党内法规的规范化。而标准化学作为一门独立的交叉学科，具有学科的理论体系和专门方法，有专门的研究群体，有从事该学科研究的机构和学术团体，有一定量的专著和教材，作为工具手段具备理论上的适切性。

(二)认识标准化统一的“极限性”

有人认为标准化的统一是绝对的，不允许有例外，例如在颇具技术性的党内法规制定过程中，存在着许多政治性与经验性的要求，如审查标准等。这些政治观念则多以中国共产党人特有的政治话语、政治逻辑表达出来，这些话语、逻辑如果置于传统的法治话语之下，或许就会被认为是不明确的、不规范的、不标准的，标准化这一理论工具或许能在程序等层面为党内法规制定提供一些技术上的指引，但却无法更为深入地为党内法规制定提供支持。而事实上，没有绝对的统一，标准化的统一是相对的，标准化统一精度的极限性是有限高的，这个限定就是标准化统一的极限，这也是标准化原理中容差性公理的要求。容差性的统一化状态包括有偏差的统一化状态和无偏差的统一化状态。在党内法规制定领域，允许有偏差的统一化状态，这种偏差并非偏离主要轨道，而是指普遍性中的特殊性。

(三)加强基层党内法规工作机构建设

目前党内法规工作机构建设的总体布局呈现 “倒金字塔”式结构，“小马拉大车”问题突出。中央部门法规工作机构中，中央办公厅法规局、中央纪委法规室从事党内法规工作的有三四十人，其余的法规工作机构专门从事党内法规工作的人较少，多则六七人，少则一两人；省级党委办公厅中的专职人员约200人，省均六七人。[27]142而基层工作力量薄弱问题突出，在笔者掌握的中部某省数据中，全省各市州党办设立了法规室，但专职人员只有两至三人，多数县市区党办设立了法规室，但专职只有一到两人，其中还有承担全面深化改革、督查工作的领导干部兼任法规室主任的情况。面对审发和受理备案的文件数量多、要求高的压力，不抽调工作力量支持难以保持有序运转。所以，建强党内法规工作机构必须重视基层建设，尤其是增强省级和地市县级党办工作机构配置，适应地方党内法规数量占全国党内法规总数近九成的现状，(17)地方党内法规的数量在党内法规的总数中占比最大。中央办公厅法规局2022年6月26日在《人民日报》发表《充分发挥依规治党的政治保障作用——以习近平同志为核心的党中央加强党内法规制度建设纪实》中的数据显示，截至2022年6月，全党现行有效党内法规共3718部。其中，党中央制定的中央党内法规221部，中央纪委以及党中央有关部门制定的部委党内法规170部，省、自治区、直辖市党委制定的地方党内法规3327部。更好解决党内法规工作机构人员力量不足的问题。

(四)设立党内法规制定工作专业委员会

在解决党内法规机构建设问题的基础之上，必须解决制定工作的专业化问题。专门委员会的设立，能有效应对社会生活不断变化和管理事务日趋复杂化与专业化的要求。标准制定体制中的国家标准化管理委员会、各行业标准化管理委员会和国家立法体制中的全国人民代表大会专门委员会的设置，都体现了标准化原理中的专业思维。党内法规制定工作专业委员会是制定体制发展到专业化阶段的必然产物。它可以由党委工作部门牵头吸收相关成员单位，适时根据党内法规制度建设的主要版块，筹建设立领导类法规制定专业委员会、组织类法规制定专业委员会、自身建设类法规制定专业委员会、监督保障类法规制定专业委员会，具体承担编制本领域党内法规制定计划，在党内法规审议审批前进行前置审核；协调、指导和监督代拟单位完成拟稿工作等职能。党内法规制定工作专业委员会能够提高制定工作中的针对性和专业化，对党内法规的制定工作实行标准化管理，亦可为探索党内法规分部门的法典化工作奠定基础。

(五)培养党内法规的专门人才

人才兴则事业兴，人才旺则事业旺。培养、储备和使用党内法规专门人才是党内法规事业兴旺发达和健康长久的动力源泉。但由于目前党内法规本身的学科定位尚未明确，党内法规教育体系尚不健全，党内法规职业共同体建设和职业发展通道还处于发展阶段，党内法规人才培养目标、模式、路径仍不明朗。[28]50党内法规专门人才队伍与党内法规实践发展需求相比，还存在较大差距。对照中共中央印发的《法治中国建设规划(2020—2025年)》的要求加强党内法规专门工作队伍建设，一方面要突出人才培养的政治标准，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以做到“两个维护”、把牢政治方向、服务中心大局等为原则，树立正确的育人导向；另一方面要注重人才培养的专业化，充实高校、党校和科研院所在党内法规教育方面的师资力量，建立党内法规工作实习基地，持续推进在更多高校开展党内法规教育。