论构建以公民建议为支点的备案审查制度*

宋智敏,区慧霞

(湖南科技大学 法学与公共管理学院，湖南 湘潭 411201)

备案审查是维护宪法尊严和权威，加强宪法实施和监督的重要制度设计，被誉为“法治的拱顶石、奠基石、压舱石”。[1]5随着备案审查实践的深入开展，备案审查制度设计中的缺憾也不断浮出水面。一方面，《立法法》所倚重的重要国家机关并未积极行使备案审查要求权，呈现“全体隐身”的窘态；另一方面仅享有备案审查建议权的广大公民却成为最为活跃的申请主体，但因审查程序的限制和审查能力的不足而无法得到一一回应。在新的历史时期，贯彻宪法实施，我们需要直面备案审查制度面临的现实困境，反思备案审查制度的定位，寻求新的法治增长点，建立以公民建议为支点的备案审查制度，以期翼进阶活化中国特色社会主义法治建设的宏大系统工程。

一、我国备案审查制度面临的现实困境

进入新时代以来，我国备案审查规范性文件的数量与日俱增，备案审查工作报告制度常态化，多元多层次备案审查机制正在稳步推进，但目前备案审查制度仍然存在客观法统合与公民权利保护之间失衡、公民主体弱启动与审查建议积极涌现的矛盾、缺乏抽象审查与公民建议具体个案相结合、纠错溯及力缺失导致公民权利保护实效性存疑等方面的现实困境，对公民提请规范性文件审查建议的实践及其积极性受到了客观层面上的制约。

(一)功能上存在客观法统合与公民权利保护之间失衡

备案审查的功能定位，直接关系到备案审查的强度和广度。我国备案审查制度经历了从“维护国家法制统一”到“保证中央令行禁止，保证宪法法律实施”再到“保证党中央令行禁止，保障宪法法律实施，保护公民法人合法权利”功能定位的变迁。不论学界及实务界如何评价我国备案审查制度的功能定位，就目前其客观发展轨迹观之，有一共同点就是保护公民权利这一功能有待进一步强化。随着改革开放我国经济社会的不断发展和民主法治的深入推进，备案审查制度作为公民权利保护的“最后一道屏障”，在“维护国家法制统一，保证中央令行禁止，保障宪法实施”的同时，不应当排斥公民权利保护的利益考量。备案审查制度之所以重要，原因之一就在于它是保证宪法全面实施、保障公民基本权利的体制机制。据澎湃新闻报道，杭州市民潘洪斌于2016年4月向全国人大常委会提出《杭州市道路交通安全管理条例》的有关规定与《行政强制法》的立法宗旨不一致。2017年1月，潘洪斌收到了全国大人常委会支持其观点的复函之后，于2月份向杭州市检察院提请监督申请。2017年3月杭州市人大常委会决定对该条例进行修改并列入当年的立法计划，6月28日杭州市第十三届人大常委会第三次会议通过关于修改该条例的决定，7月28日，浙江省第十二届人大常委会第四十三次会议批准了这一决定。但同年12月杭州市检察院表示修改后的条例对本案无溯及力，作出不予监督的决定书。换言之，潘洪斌在穷尽一切手段后，其权利仍无法得到有效的救济。可以看出，目前我国备案审查更为倚重客观法秩序的统一，法条文义层面的审查停留在“纸面”上的合乎逻辑，整体的程序设计缺乏对公民权利保护的关照。备案审查制度的日臻完善必须建立在对其本身客观系统的评价以及反思的基础之上，使其成为制度红利并进一步推进宪法实施已成为社会共识。推进备案审查制度向纵深发展乃至激活整个宪法监督程序，该制度设计需要指向的是实际的权利救济，而不单单是修改或者废止违宪违法的规范性文件。

(二)程序上存在自我审查强启动与公民建议弱启动的矛盾

根据我国《立法法》规定，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和省级人大常委会拥有对规范性文件提请审查要求的权力，公民、企事业组织、社会团体等主体则只有提请审查的建议。两者的根本区别在于，前者为强制性审查，后者为选择性审查，即对于法定五大国家机关提请的审查要求，全国人大常委会必须启动审查程序；对于五大国家机关以外的其他主体，例如公民等提请的审查建议，须按照法定程序经全国人大常委会研究后认为有必要的，才会启动备案审查工作程序。但实践中并无该五大国家机关提请审查要求的个案，该种情况带给受众的观感在事实上形成了启动机制疲软甚至是制度闲置的客观效果。形成该种局面主要是因为我国历史文化传统中的政治体制习惯于纵向权力制约[2]1，且国家机构间采取的是非对抗性的合作运行机制，这会直接导致五大国家机关根本不会“冒着政治错误”对规范性文件提请审查要求。同理可得，“其他国家机关和社会团体，也有先天性的主体不适格之虞。”[3]44因此我国备案审查结果普遍采取“协商”、“沟通”等柔性纠错方式。对于瑕疵规范性文件，当前我国备案审查的工作状态是审查主体为避免与法律规范制定主体产生正面冲突，选择变型的否定性判断，即由制定机关自行修改或者废止，对审查主体直接做出否定式的撤销或者改变则采取了高度的谦抑主义。

此外，国务院以及省级人大常委会是备案审查强启动的优势主体，同时它们又是法规的制定者，受“不能既当裁判员又当运动员”的公平正义和权力制约观念之深影响，这种启动者与立法者相融合的机制，不能从根本上排除自我审查的悖论。在公民弱启动效力的背景下，备案审查制度主要体现为权力机关和行政机关内部、上下级之间的“自我审查”，非由独立的“第三方”来进行启动。同时，由于缺乏制度有效运行的物质载体，充足且对规范性文件具有独到判断力的专业化人员配置，国家机关仅依靠自身力量难以全方位、常态化地启动备案审查程序。是故，公民通过具体个案启动审查，在一定程序上可以向全国人大常委会提供充足的信息来源，增强规范性文件审查的针对性以及社会的回应性，从而消除社会对“自我审查”启动程序的批评与疑虑。备案审查制度规范应对内部启动与外部启动机制进行平衡，内部启动是主动纠错的方式，外部启动则是监督纠错的方法。鉴于此，企事业组织以及公民，尤其是后者被赋予了备案审查纠错的期待，但相较于重要国家机关而言，公民主体又处于弱启动地位，这正是该制度设计困境的典型例证。

(三)模式上缺乏抽象审查与公民建议具体个案相结合

抽象审查是指在规范性文件可能抵触更高位阶的依据规范时，无须以具体个案为基础有权机关直接就系争规范与依据规范的一致性进行审查，它与申请当事人或者追求社会正义的其他公民不存在利害关系。[4]98坚持国家机关为强启动地位的制度设计暗含着以抽象审查为主要审查方式的工作程序。抽象审查属于法条文本上的审查，未能与法律的适用相连接，必然具有其局限性。[5]43抽象审查的审查程度往往深度不够，主要是因为依职权对规范性文件进行审查是从审查机构的主观上出发的，缺乏与具体实际案件相结合的条件。反之，规范性文件与宪法精神、宪法原则等相抵触者，在中国特色社会主义法律体系较为完善的今天，已经不会简单地直接体现在法律条文上了，而是通过具体的法律实施才会呈现出来。有学者一针见血直接指出，“抽象审查的工作就算不致于‘无米下锅’，也基本上停留于‘年度打卡’”。[6]135鉴于我国国家结构为单一制形式，总体而言存在中央对地方立法的具体情况缺乏全面深入理解的现象，而地方规范性文件的最大特点就是具有独特的地方性，其制定主体多元、所涉利益广泛、数量极其庞大，规定细致且具有针对性。出于对以上特征的综合考量，中央难以形成规范性文件备案审查标准的“全国一刀切”，因此在备案审查工作中需要充分重视公民建议的积极主动性。公民个体是法律规范的直接使用者，同时作为其自身权利的终极守护者，公民基于“案件性原则”提请的具体审查建议对于法条语义的分歧解释、合宪性系争焦点更容易浮出水面，而抽象审查对于宪法基本权利的保护的贡献力则显得极为有限。是故，“抽象审查是脱离具体案件对规范在语义与逻辑层面的审查；具体审查则是结合具体案情既对规范语义又对规范效果在语用层面的审查”。[7]44

(四)效力上存在溯及力缺失导致公民权利保护实效性存疑

备案审查作为宪法性质的制度安排,承载着捍卫公民基本权利并使其实效化的功能，同时备案审查的战略意义在于经备案审查程序达至宪法实施，尊重和保障人权。虽然我国备案审查工作已基本全面铺开，特别是在党的十九届四中全会提出“加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”后进入了迅速成长阶段。但不可否认的是，备案审查制度对于所倾向保护的法益在具体制度安排层面并未达成充分的共识。备案审查结果的溯及力语焉不详，从而导致公民基本权利保护实效性存疑，则是上述论断的注脚。究其根本，备案审查决定的法律效力问题，涉及范围之广可谓“牵一发而动全身”。相较于其他部门法的溯及力而言，其不仅仅局限于原规范性文件的法律效力问题，而且还会牵涉到依据该规范性文件所作出的司法裁判、法律行为以及制定的法律文件的效力。[8]60同时，还需要对各种不同的影响因素进行全方位的综合权衡，所涉及的法益众多且复杂，包括法的一致性、法的安定性、公民法人和其他组织的权益、公共利益和信赖利益保护。[9]107

目前我国备案审查制度未就否定性审查结果的溯及力问题进行专门规定，审查主体对审查结果的直接撤销或者改变又持消极态度，一般通过采取“协商”“沟通”“督促”等手段来解决备案审查否定性结果问题，柔性的纠错方式是否涉及溯及力问题无从而知，从根本上导致了无法通过现有制度规则的具体适用为个案中当事人的基本权利提供实效性保护。法益情况的复杂性不应当成为回避具体制度安排的理由，只有明确规定了审查纠正的溯及力问题，才能使该制度具有刚性的监督力，杜绝备案审查制度沦为顶层设计的空中楼阁，使其切实发挥保障公民基本权利的现实作用。否则，将难以保证备案审查结果的实现，更遑论推进宪法的实施。

二、构建以公民建议为支点的备案审查制度的正当性

十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提及的备案审查制度并非孤立存在，它与以人民为中心的宪法实施主体观存在密切联系。备案审查有利于监督宪法实施维护宪法尊严，同时有利于完善救济途径保护基本权利。[10]68因此，公民主体、宪法实施与备案审查具有如下缜密的内在逻辑：公民是宪法实施的根本主体，备案审查促进宪法实施，综上所述可得公民建议应当是备案审查的源泉活水。

(一)公民是宪法实施的根本主体

习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话指出，“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作”。究其根本，谁才是宪法实施的主体？宪法的实施并非仅仅是指公权力机构按照宪法规定的程序作出的决定或者行为来实现的[11]20，而是应当坚持以人民为中心，宪法实施主体需要从国家机关转变为人民。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”。因此，归根结底宪法实施的原动力来自于人民，人民对宪法权利的行使是更为根本的宪法实施的方式。[12]3人民才是宪法实施的主体，同时“宪法之基本权利规范的实施才是宪法实施的核心与价值”。[13]74因为，宪法的本质是约束公权力，保障私权利。宪法实施在一定程度上与国家机关的既得利益相矛盾，在此情况下若坚持国家机关宪法实施的主体地位，则容易陷入自我约束的悖论。除此之外，“人民”不仅仅体现为一个集体的概念，更体现为享有宪法基本权利和履行宪法义务的公民个人身上。人民作为一个政治概念，被视为是一个集体的抽象人格；而公民作为一个法律概念，通常是一个独立具体的人格。正如有学者所言，宪法需要实现人民主权和公民个人权利的有机统一，“个体与作为主权者的人民之间不是相对性的契约关系，而是同构性的一致关系”。[14]1130因而，不能过于强调主权的统一性与决定性，否则容易使公民个人基本权利湮灭在“人民”的大海之中。质言之，随着社会经济和公民法治意识的不断发展，将宪法中的人民主权原则转化为公民个人可请求的基本权利，自然成为宪法从“应然”到“实然”的重要落地举措。

(二)备案审查促进宪法实施

备案审查制度是宪法实施的具体化程序设计。《关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》指出，“加强备案审查工作是完善宪法监督制度的重要着力点”。制定机关向有关国家机关报送规范性法律文件存案以备查，有关国家机关通过开展备案审查工作实践可以对违宪违法问题予以纠正。在中国特色社会主义法律体系已经基本形成的大背景下，目前中国立法工作需要从“宜粗不宜细”向“提高立法质量”目标进行转变，在“精细化立法时代”，追求良法善治的客观需求迫在眉睫。全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀在第124个国家宪法日发表讲话时指出，“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加快形成完备的法律规范体系，是宪法实施的内在要求，也是保证宪法全面实施的基本途径”。申言之，在中国立法转型时期，为借道备案审查工作加强宪法实施的战略性考虑提供了实践契机，系统性地推进国家治理体系和治理能力现代化的发展。备案审查工作在促进宪法实施，发现并纠正违宪违法问题中取得了长足性的进展。2015年《立法法》修改，增设了“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查”，专条补强了依职权开展备案审查工作的法律依据。2021年法工委有关备案审查工作情况的报告指出，根据常委会的工作部署，法工委就涉及长江流域保护、行政处罚和计划生育三个方面的规范性文件开展专项审查集中清理工作，共计修改规范性文件91件，废止755件。该专项审查和集中清理工作不仅可以较为集中地发现并纠正某一领域规范性文件的违宪违法问题，实现备案审查的“有的放矢”，而且对于进一步推进宪法实施，贯彻党中央重大决策部署，保障国家法制统一具有特殊的法律意义。

(三)公民建议是备案审查的源泉活水

《立法法》赋予了五大国家机关提请审查要求的强启动地位，即只要五大国家机关提出审查要求，全国人大常委会工作机构必须启动备案审查程序，直接分送有关的专门委员会进行审查并提出意见。然而，根据历年备案审查年度工作报告显示，上述五大国家机关均无向全国人大常委会提出审查要求的工作实践。相反，公民等社会主体提请的审查建议俨然成为了依申请启动备案审查工作的主流，成为了激活备案审查程序的动力源泉。2020年公民、组织就提出了上百件跟宪法相关的审查建议，推进备案审查制度向纵深发展。例如，公民对最高人民法院司法解释有关人身损害赔偿的计算标准提出合宪性审查建议，全国人大法工委审查后认为应当统一城乡居民人身损害赔偿标准，并建议最高人民法院适时修改完善人身损害赔偿制度。2021年全国人大常委会收到公民、组织提出的审查建议6339件，其中属于全国人大常委会审查范围的有5741件，公民提请审查建议的数量创下历史新高。从备案审查制度的运行实践观之，公民等社会主体提请的审查建议也已成为依申请启动备案审查工作的主要力量，成为激活备案审查程序的动力源泉。此外，公民建议不仅是启动备案审查工作程序的源头活水，而且在一定程度上可以成为人大常委会开展专项审查和集中清理工作的风向标，为人大常委会“发现”难题提供一定的实践指引。因此，对于特定国家机关的属性决定了其在启动备案审查程序中的“主体不适”或“主体错位”的情况，立法机关应当慎重考虑赋予其在备案审查工作中的强启动地位，以避免因长期的制度闲置而引发权威质疑。

三、构建以公民建议为支点的备案审查制度的具体路径

有学者提出，人民基于主权逻辑对立法进行监督，而公民基于权利逻辑向国家寻求保护，备案审查制度的设计既不能体现为人民主权逻辑下的法制统一吞并公民权利逻辑下的权利保护，也不能呈现出权利保护取代法制统一。[15]153为达成法制统一与权利保护相协调，进阶激活备案审查制度使其往纵深发展，笔者认为可以构建以公民建议为支点的备案审查制度。具体措施为：优化专项审查和移送审查举措达至公民建议全覆盖，同时为缓解审查压力应当科学合理地设置公民建议的提请范围和审查范围，坚持备审分离促进以公民具体个案为导向从而提升备案审查的效率和质量，最后应当专章明晰备案审查结果的溯及力，使得备案审查制度长出“铁齿钢牙”。

(一)专项及移送审查弥合客观法统合与公民权利保护的张力

我国对规范性文件的审查方式可以类型化为审查要求、审查建议、专项审查和移送审查。将专项审查、移送审查与公民建议相连接，可以在全面清理保障法制统一的同时，提升公民权利保护的可实现程度，并进一步指明专项审查和移送审查的价值追求，即能够兼顾法的安定性与实质正义，又能纾解法制统合与权利保护之间的张力。该种改革方向，存在制度和实践基础，具有原理储备和实践经验。兹事体大，备案审查制度类型化的局部性改革措施的试水与酝酿先行，不失为稳妥之举。[16]107

从历年来公开的备案审查工作年报可知，人大常委会根据党中央和国家的年度工作部署，创设性地开创了一种崭新的审查方式，即专项审查。专项审查的主要功能是贯彻落实党中央决策重大部署，聚焦全国人大常委会年度工作重点计划，有选择性地对某类规范性法律文件进行审查和集中清理工作。言其特色性，专项审查其具有配合党中央和国家重大工作安排、围绕重点立法问题展开、对规范性法律文件进行集中清理等显著优势，在审查实践中绩效彰显的同时也得到了制度认可。尽管中央政府的决策部署与公民利益在绝大多数情况下会保持一致，但受层级信息损耗性的影响，党和国家的工作重心不可能达到公民权利保护高度契合的理想化状态。为避免专项审查沦为回避或阻断公民权利保护的托辞和程序阻滞，其在议题选择时需要做出必要的调整，以兼顾公民建议的审查需求，将社会普遍关注的重大热点问题列入议题的选取范围，从而形成审查机关回应公民建议启动备案审查程序的工作机制。

2020年备案审查工作年报指出，移送审查主要是指对于公民提请的但不属于全国人大常委会审查范围内的审查建议，依照规定分别移送有权审查的机关研究处理。目前，移送审查的接收机关主要为司法部。移送审查这种衔接联动机制，呈现出将公民建议引入正确处理渠道、降低涉案公民建议的启动门槛、辅助公民建议实现全覆盖，具有建设性意义。但与审查要求相比较而言，移送审查仅仅属于工作机制，不具有拘束力，缺乏制度刚性。为消除公民提请审查建议“找错门”而得不到启动，需要贯彻落实“刚性”的移送审查机制。司法部对于全国人大常委会移送的审查建议，应当及时开展审查工作，并建立健全备案审查报告常态化、惯例化的工作制度，将该部分内容纳入政府工作报告向全国人大常委会进行报告。

(二)科学合理设置提请范围促进公民建议强启动的实现

备案审查范围的宽窄直接影响我国备案审查制度的作用范围，关涉备案审查工作的成效。[17]97《立法法》没有将公民建议确认为强启动地位，可能出于受个例反馈的鼓舞引发历史上积压冰封审查建议接踵而来的考虑。鉴于目前备案审查制度还处于起步发展阶段，不宜对主体资格进行过多限制从而遏制其积极性及消减制度的优越性。因此应当科学合理化备案审查的提请范围和审查范围，保证公民建议的高质量，为实现公民建议强启动地位奠定坚实的制度基础。此外，还需进一步统一不同审查主体的审查范围，减少重复工作，提升审查效率。

1.规范提请范围。公民可能会基于各式各样的目的向全国人大常委会提请审查建议，一方面确是因为审查建议的客观需要，例如穷尽救济途径的案件当事人，另一方面是提请主体抱着激活审查机制的执念，例如法学界的研究学者，还有一部分可能是出于获得公众关注热度的战略性思考，其本身并未曾考虑备案审查制度行稳致远的发展。由此看来，对于公民提请的审查建议应当规定以问题为导向、与具体个案相结合。公民建议需要围绕“宪法所规定的权利”受到实质侵害这一主题，其中包括《宪法》所规定的公民基本权利和其他全国人大及其常委会宪法解释的宪法权利。[18]140具体而言包括但不限于涉及限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的；剥夺公民人身自由的强制措施与处罚；与人民群众切身利益相关，社会普遍关注的重大问题等方面。对提请范围的合理规定，保证有限的审查资源回归到必要之处，切中肯綮，避免当事人的救济权浮皮潦草，也由此维系着整个备案审查制度的生命力。

2.统一审查范围。在赋予公民建议强启动地位的同时，需要廓清各审查主体的审查范围。不同性质和层级的国家机关对于备案审查的对象存在权力交叉和重复审查的问题，出于提高审查频率，发现备审线索方面来看，不失为现实中的智慧，但也可能带来“同案不同判”，审查结果不一致，难以形成工作合力。由此，为避免损害审查主体的权威性和提请公众的积极性，应当将备案审查对象分为“典型审查对象”和“非典型审查对象”，人大常委会在开展备案审查工作时应当提高典型审查对象的结构占比，同时需要推动非典型对象各就其位，进一步厘清与其他审查主体的审查边界范围。[19]73典型审查对象是指属于全国人大常委会法定审查范围内的规范性文件，譬如法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、“两高”司法解释；非典型对象则包含规章、地方“两院”规范性文件以及其他规范性文件。沈春耀主任在第二十四次全国地方立法工作座谈会上指出，要加强省级人大常委会指导设区的市地方立法工作的职责，而全国人大常委会主要通过省级人大常委会来指导有关工作。近年来，公民提请审查建议主要为地方性法规，针对地方性法规成为第一备案审查对象的情况，首要任务是完善省级人大常委会备案审查能力和制度建设，激活省级人大常委会对地方性法规的备案审查权，进一步拓宽公民提请审查建议的渠道并分流此类备案审查的负荷。在理论与实践层面，应积极探索多元化的提请路径和实现机制。

(三)备审分离促成抽象审查与公民建议具体个案相结合

“备案”顾名思义为向主管机关报告事由存案以备查考。2021年备案审查工作年报指出，报送备案的法规、司法解释存在报送备案不及时、备案文件不齐全等问题。从上述的备案实践情况窥之，备案并非开展后续审查工作的必要前提和唯一信息来源，二者之间并无内在必然联系。随着地方性法规制定主体的不断扩容，法规数量不可胜数，全国人大常委会缺乏物质基础对所有报送备案的规范性文件逐一开展审查工作。在有限的时间、人力资源与庞大复杂的规范性法律文件的矛盾之下，开展“有件必备，有备必审”的主观性抽象审查，不仅对发现“纸张”之外的非法问题贡献率较低，而且极大地占用了全国人大常委会的备案审查资源，使其无法对公民提请的基于法律适用产生问题的审查建议保持开放性和回应性。上述问题究其原因是审查压力和审查资源不匹配的掣肘，因此，可以尝试将备案工作从审查实践中剥离开来。该种完善机制可以从最大程度上降低审查机关的工作量，减少主要依靠审查机关主观意志开展的具有“纸上谈兵”之嫌的抽象审查工作，把宝贵的审查资源投入由公民建议提请的基于具体案件事实从而对实质性对象进行具体审查的工作中来，成为促成公民建议得以回应的一只力桨，远离程序秘密主义。此外，构建“有提必审，有错必纠”的审查体系机制，可以通过外部力量的积极参与，以现实问题为导向，在发现规范性文件与宪法法律相抵触方面有着丰富的信息来源和审查线索，在一定程度上能够填补抽象审查的信息不对称与动力不足的空白。一以贯之备审分离工作机制，抽象审查与公民建议具体个案相结合，是备案审查制度的核心环节和重要形式，使得备案审查有了更为明确具体的制度载体和路径选择。

(四)明晰溯及力构筑公民权利保护的最后一道防线

规范性法律文件的纠错溯及力是备案审查系统工程的最后环节的制度设计，也是公民基本权利的最后一道保护防线。我国需要进一步对备案审查结果的溯及力问题进行研究。胡锦光教授认为，备案审查决定是不具有溯及力的，其基本理由有三：一是维持社会秩序的安定性；二是保护信赖利益；三是国家赔偿范围不包括立法行为。[20]36但在社会转型的新时代大背景下，备案审查的功能定位逐渐发展至保障公民合法权益，我们有必要立足于现有的客观实践吸纳对主观权利保护的利益考量，预设性地进行制度的完善。

有学者认为，对于制定生效之时便与宪法法律相抵触的规范性文件，有权机关不应该以撤销后可能对多种法益造成影响为理由而放任不管，必须果断予以依法撤销并将其无效后果溯及制定之初。[9]110也有学者认为，对于当事人依据具体法律适用提起的备案审查应当对其本人具备溯及力，法律应明文规定该种情形可启动再审程序以救济当事人的合法权利。[21]64还有学者通过区分不同性质的案件，从刑事、民事和行政角度看待溯及力问题，认为如果一个刑事判决建立在一个备案审查结果为否定式的规范性文件基础之上，该判决需要启动再审程序，因为对于被罪犯化的人，人们没有办法期待他们可以带着错误的判决生活，此时“个案的实质正义优先于法安定性”。[22]30笔者认为宏观地对备案审查结果溯及力问题进行讨论并不能满足备案审查精细化的立法需求，需要进一步观察具体个案可供独立分析的不同情形。我国《立法法》规定，“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例和规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”，备案审查决定可参考之，以不溯及既往为原则。若存在规范性法律文件违反宪法精神对公民采取限制人身自由的强制措施、重大经济利益罚款、造成社会舆论广泛关注的群体事件时，在诸多影响因素和利益之间，备案审查决定效力应当倾向于保护公民的权益，所做出的违宪违法否定性决定应当具有溯及既往的效力，即自始无效。

尽管溯及力问题牵涉的法益情况复杂，但仍然需要尽快对我国备案审查的制度空间进行进一步的形塑，渐进式的进步永胜于沙盘式的推演，溯及力问题的明晰将成为备案审查制度提质增效的重要抓手。正如学者所说，“合宪性审查是一项复杂系统的法治工程，其制度化构建与运作，绝非一朝一夕之功，更非事先纯粹的理性设计，而需要在长期的行宪实践中点点滴滴的经验累积，需要立足于中国的时空背景和社会土壤进行不断的试错性探索”。[23]8

结 语

备案审查的提请主体，尽管尚未是备案审查制度建设的重点核心问题，却不仅仅是研究备案审查制度建设的鲜活线索，而且是进一步激活我国备案审查制度的重要着力点，公民提请审查建议具有主体适格性。构建以公民建议为支点的备案审查制度满足时代发展要求和公民表达需求，借助专项审查和移送审查的资源整合缓和客观法秩序与权利保护的内在紧张关系，科学合理化提审范围实现公民建议全覆盖和强启动，坚持备审分离促成抽象审查与公民建议具体个案相结合，最后需要逐步明晰备案审查否定性结果的溯及力问题，以达“有错必纠”目标。