新兴信息技术赋能下环境法律规制的革新

□黎梦兵

（长沙理工大学 法学院，湖南 长沙 410015）

传统环境法律规制是以环境法律规范为基础，借助科层式治理模型来制约环境违法行为，规范人类的生产生活活动。近年来，新兴信息技术在环境领域的应用，对传统规制模式提出了挑战。现有研究多关注现实层面环境治理的改变，从正向推广和反向风险规制两个方面进行了探讨，一是关注和鼓励技术应用，指出未来环境法治要及时回应大数据等新兴信息技术，以客观理性的态度对待环境大数据等新技术的应用，实现环境精细化治理①相关论述参见方印，徐鹏飞：《大数据时代的中国环境法治问题研究》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2016年第1期；余敏江：《环境精细化治理：何以必要与可能？》，载《行政论坛》2018年第6期；郭少青：《智慧化环境治理体系的内涵与构建路径探析》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》2020年第1期；张万顺，王浩：《流域水环境水生态智慧化管理云平台及应用》，载《水利学报》2021年第2期等。；二是防范数字技术应用的负面影响，既要预防新兴信息技术自身的缺陷，也要调适现有环境行政决策机制、环境信息传播机制及环境规制方法等①相关论述参见张文博：《环境治理中的人工智能》，载《国外社会科学前沿》2019年第10期；薛澜，张慧勇：《第四次工业革命对环境治理体系建设的影响与挑战》，载《中国人口·资源与环境》2017年第9期；邓可祝：《大数据条件下环境规制的变革——环境信息规制功能的视角》，载《中国环境管理》2019年第5期；郑少华，王慧：《大数据时代环境法治的变革与挑战》，载《华东政法大学学报》2020年第2期；侯佳儒，尚毓嵩：《大数据时代的环境行政管理体制改革与重塑》，载《法学论坛》2020年第1期。。可见，现有研究已经敏锐地察觉到新兴信息技术赋能环境治理（简称“技术赋能”）的时代趋势，并总结了未来环境治理场景中的技术风险。如何实现技术赋能环境治理与环境法律规制的内在平衡，技术赋能环境治理过程中环境法律规制面临何种挑战，环境法律规制体系的内核与外延应如何转变，目前学界对这些问题研究的深度和广度有限。因此，在技术赋能环境治理的场域下，以环境法律规制革新为切入点，探索适应技术赋能环境治理的法律规制范式，是实现智慧环境治理的现实需求。

一、技术赋能环境治理及其风险

技术赋能将结合新兴信息技术及海量环境数据等赋能环境治理，要求在决策、监管、执行及反馈等环境治理全生命周期中，形成智慧的治理方法、治理手段和治理逻辑。如通过全方位智能监测、算法自动决策、多元主体高效协同共治等新方法应对环境问题。在大数据时代，技术赋能将作为环境治理的一种内生变量，为环境资源利用及污染防治提供便利，但同时也必将引发新的风险，这对环境法律规制提出了新的要求。

（一）技术赋能环境治理的场景

环境问题与现代化进程密切相关，如工业革命以来现代技术的大量使用所产生的环境污染、生态破坏逐渐超过了生态环境的自净能力，而现代技术被认为是解决环境问题的有效手段之一。可见，环境治理与“技术”之间呈现出一种伴生关系。换言之，是现代技术发展引发了环境问题，但解决环境问题同样有赖于新技术的诞生及利用。技术赋能环境治理作为一种全新的治理范式，其核心特征是以环境数据为轴，实现环境治理场景中多元主体的互联互通，并通过精准监管、全域监管、即时预判、自动决策等方式开展环境监管。基于此，如图1所示，以环境监测和技术应用两个场景为核心，技术赋能环境治理涉及环境数据监测、数据加工及应用等环节。

图1 ：技术赋能环境治理场景

一是监测场景，即通过新兴信息技术实现环境数据自动监测，是技术赋能环境治理的基础。技术赋能环境治理能够根据不同环境要素自动监测污染源，且数据采集精准度较高，数据传输更迅捷。近年来，随着智能传感、卫星遥感遥测、射频识别及物联网等环境监测技术的成熟，加上智能穿戴设备及移动智能终端的普及，社会公众参与环境监测的能力得到提升。环境污染数据的获取方式呈多样化、全面化、自动化、智能化的趋势，可以实现海量环境数据的高效采集。

二是应用场景，如结合环境大数据等新兴信息技术进行环境自动决策等。在完成环境数据采集之后，技术赋能可以借助环境大数据等服务于具体环境应用场景。环境数据采集完成后需要进行清洗、去噪等，往往需要具备相应职能的环境数据聚合平台，如当前已经建立的污染源监测信息管理与共享平台、排污许可证管理信息平台等。因而技术赋能环境治理的具体应用场景往往以环境数据为基础，结合环境数据聚合平台，实现自动决策、自动执法及智慧司法等。首先，自动决策是指通过算法自动化决策开展环境行政决策行为，如根据企业或公众在线提交的信息自动发放特定环境许可证等。其次，自动执法是指结合在线监测等所获取的环境数据自动进行环境执法行为，如自动监测系统识别污染信息并自动停止生产或开出罚单等。最后，目前智慧司法主要承担辅助作用，如进行类案统计、量刑建议等。

（二）技术赋能环境治理的风险

现代环境问题较为特殊，能源、发展、科技、健康等多个层面的因素交织其中，导致环境因果关系的界定较为复杂。实践中，环境问题往往“只于表象化之后，才为社会所重视，而其受重视的程度，往往又与是否产生重大事故，或是否产生危机有关”[1](p140)。为了解决环境污染、生态破坏所带来的负面效应，社会层面开始广泛关注环境问题，探索因应之道。以贝克为代表的学者进行了理论探讨，提出了著名的风险社会理论，认为风险是“现代化的威胁力量和全球化的负面影响所引发的后果，强调现代化自身引发的危险和不安”[2](p7)。20世纪60年代以来，世界各国先后出台、修缮环境立法，通过法律规制的方法应对现代环境问题也逐渐成为共识。

贝克所论述的环境风险强调现代技术对人类社会造成危害的可能性。在现代化过程中，人类社会大量使用的工业技术直接或间接改造了自然环境，并伏下了造成环境破坏或影响人体健康的可能性，这种可能性就是风险。因此，传统环境风险理论所界定的风险立足于物质世界的实然危害，与之相对，环境法律规制的对象则是特定的环境污染排放等行为。

传统科层式环境监管模式以“末端反应”规制为主，环境治理活动以环境行政部门为主导，规制权力按照官僚层级递减，通过“命令与执行”“结果与控制”等“末端反应”式的规制方式进行环境风险防控、环境污染防治等。技术赋能环境治理改变了传统的环境监管模式，环境数据贯穿整个环境治理过程，如通过自动监测采集环境要素（含土壤、水域及大气等）基础数据、污染排放数据等环境数据，然后结合环境数据聚合平台开展具体的环境监管活动。这意味着监管部门能够利用算法决策技术，根据预设的“输入输出”式程序自动从事环境监管行为，无疑会冲击科层式环境监管模式。基于此，技术赋能环境治理将产生两个方面的风险：一是正向引导不足的风险，如智能穿戴设备、移动智能终端等的普及虽为公众参与环境治理过程提供了便利的途径，但多元主体参与的需求与科层式监管模式之间仍存在不协调的情况。二是技术应用的负面风险，主要有技术缺陷或外界干扰引发的数据失真风险，环境数据聚合平台的数据安全风险，环境决策偏见风险等。对环境应用场景中的自动决策、自动执法或智慧司法系统而言，如果重复输出结果的算法程序存在故意或疏忽而导致的瑕疵、歧视及偏见等谬误，将严重影响环境法治活动的公正，并有可能引发严重的环境利益损失[3](p140)。如错误的环境决策致使企业生产活动蒙受巨大损失，自动执法系统的错误指令没能及时控制环境污染，智慧司法系统的算法偏见则可能直接促生不公正的环境司法裁判。

由此可见，技术赋能环境治理的过程在带来规制便利的同时，也使规制系统面临着新的风险，这种规制层面的不确定性同样会限制环境治理的效能。探寻环境法律规制革新的路径，平衡技术赋能与环境法律规制之间的内在张力应当成为未来环境治理的重要目标。

二、技术赋能引发环境法律规制失灵

传统环境风险强调未来发生损害的可能性，此时风险类似于一种抽象危险，往往以未来可见的环境损害为公众所感知，因此以“末端反应”机制进行规制虽然存在规制方法上的不足，但从规制效果而言依然存在其合理性。然而技术赋能所引发的风险是规制层面的风险，尽管其概念同样强调危险发生的可能性，但这种风险在爆发时机、形式、结果、影响范围等方面均不同于传统环境风险，且存在更多的不确定性，所造成的环境危害一般不是被肉眼可见的，这便意味着公众更难感知风险。基于此，技术赋能环境治理的过程改变了环境法律规制的基础，从理念、规则、主体及途径等不同层面挑战了现有规制体系，使现有环境法律规制面临着规制失灵的可能。

（一）技术迭代冲击规制理念

在科层式监管模式下，我国环境法律体系总体持“末端反应”的规制理念，形成了“领导负责、部门参与、危机应对及矛盾化解”的规制模式[4](p24)。在“末端反应”规制理念影响下，环境法律是为了“规制那些有害性已经明了的特定物质、行为”[5](p13)，其规制方法主要是以相对明确的法律法规规范为触发机制，去规制那些已经查明或证实的环境损害，如针对环境违法行为所造成的损害进行规制。尽管为应对现代社会环境风险的不确定性，我国构建了相应的预防性环境法律规制措施，如环境影响评价制度、环境标准制度以及环境规划制度。但“末端反应”理念下的预防性措施作用有限，环境法律规制之侧重点仍然是环境危机发生后的被动应对，导致在应对不确定性较高的环境风险时难免有所阙漏，影响环境风险治理效能。

在“末端反应”规制理念指引下形成的规制措施在应对传统环境风险时已然显现出乏力，为此有学者指出，尽管“我国环境立法已经对风险预防有所回应，但仍然存在风险预防法律地位不明、风险治理制度体系不够健全等问题”[6](p20)，并提出应建构以风险预防为理念的环境法律规制体系。然而在我国环境法体系尚未形成应对传统环境风险的预防理念之时，技术赋能的介入提出了更高的要求。换言之，在技术迭代的影响之下，由机器或人工智能操控的全自动环境监管不得不成为未来的环境规制对象，进而使环境法律规制过程出现了不确定性。“末端反应”规制理念难以应对这种规制层面的监管风险，亟须新的理念引导重构未来环境法律规制。此外，现有风险预防理念也多立足于传统环境风险，当前及今后的环境法律规制不仅需要预防传统环境风险，还要回应技术赋能引发的规制层面的风险。

基于此，技术迭代所引发的规制风险具有高不确定性、高隐蔽性及强破坏性等特征，对于环境监管者而言，不仅需要注重推广技术赋能，进一步发挥技术在环境法律规制中的优势；也需要改换侧重事后救济的“末端反应”理念，重塑风险预防、多元主体合作的风险规制理念。

（二）技术风险凸显规则缺陷

我国环境法主要通过行政监管开展法律实施，在漫长的发展过程中逐渐形成了以符合环境标准为核心的静态规则体系。与之对应，针对环境风险，现有环境法律规制主要集中在危机发生后，通过不同主体的民事、行政及刑事责任分配来进行规制，此时的环境风险法律规制凸显了“规则的威慑作用”。然而，技术赋能环境治理影响下，由人工智能、算法决策引发的技术风险，使得传统环境监管模式的主体、客体乃至法律关系都发生了转变。其一，做出环境决策的主体可能是人工智能或算法程序，导致“加害人不明”。其二，受到损害的客体可能短时间内难以察觉，导致“受害人缺失”。其三，法律关系的界定困难，在技术赋能的全自动环境管理模式中，“权（力）利义务形式、因果关系、损害估值、证据形式、举证责任”等法律要件更为复杂多样，而现有法律规则由于规则滞后、规则冲突等原因往往难以应对。

可见，在现有的风险规则体系下，技术赋能环境治理的风险可能面临着“加害人不明、受害人缺失”的现状，进而引发环境虚无主义，如利用规则或规制机构来攫取非法利益，或伪造数据来隐藏违法行为[7]。而法律规则层面缺乏相应的风险应对机制，必将导致技术赋能引发的规制风险向危机转换，当技术赋能引发的规制风险积累超过阈值，将形成危机时间跨度长、影响范围广的“火山爆发”式环境危机[8](p55)。这种规则上的缺陷与不足并不能简单地以法律滞后性为由开脱，在新型环境风险未能够获得企业及公众重视的情况下，具备前瞻性的环境法律规制成为理论与实践的需求。

（三）技术权力挑战规制权力

在技术赋能环境治理的模式下，环境数据聚合平台掌握了大量的环境数据等资源，并通过算法自动化决策等途径影响环境政策、环境决策及环境执法等环境规制行为。当前，由于新兴信息技术具有复杂性和高度科技依赖性，技术赋能环境治理所产生的大量环境数据聚合平台、管理平台及认证平台等都需要私主体参与乃至主导，并由此产生私主体主导的激励性规制、公私合作规制等形式。然而在市场影响下产生的技术虹吸效应，使少数科技企业逐渐掌握了核心技术并形成垄断地位，催生了环境治理的技术权力。技术权力作为一种新的权力形式可以在环境治理过程中进行环境资源和环境要素的配置，干预环境决策、环境执法及环境资源使用等具体环境监管行为，甚至影响环境司法系统。这便意味着技术赋能环境治理的技术权力对传统环境规制权力发起了挑战，从实然层面改变了现有的环境治理秩序。

在传统的环境法律规制模式下，规制权力是由作为规制者的环境行政主管部门行使。换言之，规制权力往往具有强制性，在某种程度上具有合法性外观，这意味着在环境监管、环境执法及环境司法等国家强制力的保障下，规制权力的行使可以对不服从规制的个人和单位构成威慑。技术权力则类似于私人规制，具有私法性特征，但在技术赋能的影响下，这种私人规制介入了公权力运行过程，因此必然面临着合法性、有效性和权威性的拷问[9](p167)。在阿斯曼看来，这种“新的挑战已经或必须引发不同程序架构内在的改变”[10](p333)，如程序规则、程序目的及沟通关系等。也就是说在技术赋能的影响下，尽管技术权力缺乏国家强制力保障，不具备规制权力所享有的强制性，但人工智能和算法决策等技术能够实现自主判断、自主决策乃至开展惩戒，已经从实质上挑战了传统环境规制者所享有的程序性“特权”。

在技术赋能环境治理的模式下，随着算法决策等技术的大量普及，其便利性使得环境治理全过程中的规制者、被规制者都高度依赖算法等技术，因而算法等技术从实际上拥有了对环境监管者、环保组织、排污企业和社会公众等不同主体的某种技术上的强制力，算法权力的拥有者可以凭借这种技术权力来完成对特定对象的控制[11](p183)。作为新生的权力形态，技术权力可能引发算法偏见[12]、数据暴政[13]、算法独裁等现象，未来随着技术赋能环境治理领域的扩展，技术权力同样会发生汇聚效应，导致少部分环境科技企业形成技术垄断。可见，在技术主体和规制主体脱节的情形下，未来技术权力将直接影响环境规制权力，导致环境法律规制失效。

（四）技术“黑箱”引发“规制俘获”

第四次工业革命兴起了以人工智能、大数据及机器学习为代表的新兴信息技术，技术赋能环境治理则把生物传感、化学传感、卫星遥感及视频感知等关键技术应用到环境领域，并通过大数据技术对海量环境数据进行采集、整合、存储、分析与应用等[14](p26)。在技术赋能环境治理的优势吸引下，监管者秉持“拿来主义”，开始将新兴信息技术应用于环境治理，但由于缺乏相关技术的设计、运营及维护经验和知识，治理的过程往往依赖于部分科技公司。而环境治理领域的大量技术难以被普通公众、排污企业、环保组织乃至规制者所真正理解，如用于污染识别生物、化学传感等智能传感技术；用于环境信息与数据的整合与存储技术；环境数据聚合平台的算法决策技术；环境执法阶段的执法辅助技术；等等。对于除了技术掌控者之外的环境参与主体而言，技术赋能环境治理仅是一个“行为与结果”“输入与输出”的简单模型，他们并不理解其中过程，这逐渐形成了环境治理过程中的技术“黑箱”。

有学者曾断言，信息时代的环境保护将显著缩小环境信息差距，进而显著降低环境成本[15](p118)。然而尽管技术赋能环境治理可以提供丰富的环境数据，却依然可能导致“信息鸿沟”，如技术掌控者作为市场主体掌握着大量环境数据，而社会公众乃至规制者对该等数据的理解和解释能力有限。在技术赋能的环境下，信息理解差距所引发的“数据鸿沟”则容易导致“规制俘获”。这是因为用于环境决策、监管及执法的关键技术不被规制者所掌控和理解，导致本该作为被规制者的市场主体能够控制规制机构的决策及执行过程，出现如规制者与被规制者之间形成共谋等“规制俘获”现象。尽管目前规制手段大多强调信息公开，但新兴信息技术的高门槛使公开的效果大打折扣。因而“规制俘获”将对现有环境法律规制体系产生重要影响，一方面由于信息缺失导致规制不足；另一方面会促使规制机关武断地动用自由裁量权，导致规制过度。

三、技术赋能下环境法律规制内核的转变

技术赋能环境治理使环境法认知基础发生变化，如环境危害更加明显、可追溯性更高、环境规制更为及时，貌似可以提高环境监管机构的治理能力。但是技术的介入使规制者对环境监管理解更加单一，数据化、信息化及智能化的环境治理模式对环境法律规制的要求也更高。此时环境法面临新的危机，即是否有能力面对现实生活，并为其面临的治理现状承担责任[16](p544)。因此，针对技术赋能对环境法律规制的挑战，需要转变规制内核以契合技术赋能的目标，树立预防型规制理念，实现从应急监管到风险治理、从结果规制到过程规制的转变，最终为环境法律规制的革新提供形而上学层面的指引。

（一）理念：从应急监管到风险治理

在“末端反应”的规制理念影响下，应急监管成为环境治理的通行做法，环境法律规制多通过事后损害救济和法律责任机制展开。然而，由于在处理传统环境风险时的低效性，侧重应急监管的规制模式饱受学者诟病；对技术赋能所引发的规制风险而言，“末端反应”规制理念下的应急监管模式将进一步放大风险，影响技术赋能环境治理的效能。这便需要从理念层面调整技术赋能环境治理的法律规制内核，使技术赋能环境治理过程的风险防治成为规制重点。

风险治理要求系统地看待技术赋能环境治理，以“技术—风险—规制”的内在逻辑为基础，实现环境法律规制从应急监管到风险治理的转变。首先，要意识到技术赋能环境治理的必然性，为建设数字中国，实现高质量发展，新兴信息技术的应用必不可少，未来的环境治理也需要借助科技发展以解决生态保护、污染防治的治理需求。其次，要意识到新技术的使用存在引发风险的可能性，而这种风险如不能合理控制，又会影响环境治理效能。最后，环境规制必须改变“末端反应”式规制，体现规制的前瞻性，立足于不断创新的技术，动态调适规制措施以实现对未来环境政策的规划与指引。

基于此，风险治理将成为未来环境法律规制的重要抓手。规制重心从危害防止转向风险预防，合理预防不确定风险成为国家应当承担的基本任务[6](p20)。具体从以下几个角度出发：其一，在事前阶段明确风险预防原则。风险预防作为消除不安的主要策略，事前阶段通过强调规制者加强预防应对科技发展带来的风险，可以为安全提供保障[17](p154)。其二，在事中阶段强化应急管理。由于新型技术风险不同于传统环境风险，其危机爆发并不一定类似于核泄漏、镉大米等具有较为强烈的外观特征，因此应急管理过程还需要加入常规的检查与监督程序。其三，在事后阶段要完善救济机制。结合技术赋能环境治理，调适相应的救济制度。风险治理强调事前、事中及事后三阶段的协调，以事前阶段防范化解技术赋能风险为核心，形成“防患于未然”的风险治理理念。这种风险治理理念既要从危害层面预防传统环境风险，如对污染排放等具体行为的预防；也要从规制层面预防技术赋能带来的风险，如对环境治理过程中的自动决策、自动执法及智慧司法等活动展开风险评估等。

（二）实践：从结果规制到过程规制

技术赋能可以为环境治理带来便利，改变环境公共服务的供给模式。在环境治理流程中，技术的介入逐渐打破科层式监管模式，呈现出扁平化、个性化和去中心化特征。但技术赋能环境治理也存在隐患，如技术出现形式更为灵活多变，演变、转化的过程可能存在更为隐秘的风险，防范不当会导致环境法律规制失灵。在现代社会中，环境法与现代技术同为解决环境问题的方法和手段，二者逐渐跨越了社会科学和自然科学的界限，以法律和技术之合力应对环境问题逐渐成为共识。因此，存在风险并不意味着要将现代技术束之高阁，而要扬长避短，从实践上调整环境法律规制的侧重点，如利用技术赋能带来的精准监测等优势，实现从侧重结果规制转变为侧重过程规制。

将环境法律规制提前引入技术赋能环境治理的过程之中将大大减少结果规制的成本，这需要以风险预防为原则，改变风险规制方法。以环境污染事件为例，尽管事后救济及生态修复等依然需要相对明确危害损失指数，但结果规制主要为定性分析，是对风险及其危害的一种静态评判，以结果为导向的规制方法对因果关系的处理较为武断，是环境不公正的诱因之一。而在技术赋能环境治理模式下，新兴信息技术的介入使环境治理全过程的数据和行为可记录、可查阅及可存档，通过定量分析实现动态的过程规制成为现实。

技术赋能可以为环境全生命周期治理提供便利，如新兴信息技术可以量化环境要素的相关性指标，进而优化因果关系的判断模型。在传统结果规制模式下，环境法律规制的因果关系界定较为复杂，如已知结果为甲患有呼吸道疾病，条件为甲所生活区域有发电厂、化工厂等排放单位，那么此时环境法律规制的因果关系面临着诸多疑问：甲的疾病和排放之间是否有因果关系，发电厂、化工厂的影响程度如何，是否存在其他影响因素。技术赋能环境治理有望改善这种局面，通过自动监测、全方位监测等途径提前引入生产生活过程，一定程度上可以降低法律规制对因果关系的依赖，如当工厂排放量能够量化，可以获取有害物质剂量数据，就可得出引发甲症状的相关诱因，且规制措施的提前介入还可以从源头上预防污染。

规制措施提前介入人类社会的生产生活过程可以使环境法律规制从侧重定性风险走向定性与定量相结合，治理过程的定量分析不仅可以明确事后规制的因果关系及救济指标，更可为及时发现和处理风险提供警示。因此技术赋能环境治理要强化过程规制，结合新兴信息技术采取风险识别、风险分析、风险评估及风险沟通等规制措施，实现对新型风险的全过程管控。

四、技术赋能下环境法律规制范式的革新

随着技术赋能在体量上和规模上的不断扩大，“末端反应”机制难以实现风险规制的目标，需要革新环境法律规制范式，使之契合数字中国和美丽中国的双重要求。当然环境法律规制范式的革新并非要取代传统环境治理模式的应急监管、危害防治及责任机制等，而是在技术赋能的背景下，以预防性风险治理理念为指引，结合新兴信息技术特征进一步调适和丰富现有环境法律规制措施。

（一）创新环境公众参与的形式

尽管公众参与是环境法律规范的重要原则，但由于环境治理的高度科技依赖性，实践中公众对环境治理的参与程度和效果依然有限。技术赋能并非曲高和寡，相反，新兴信息技术为公众参与环境治理提供了更高效的渠道。广泛的公众参与，一方面可以增强公众对技术赋能的理解，破除技术“黑箱”；另一方面可以强化社会监督，限制技术权力。基于此，技术赋能环境治理并非由环境行政主管部门或部分科技企业所垄断，而要创新环境公众参与形式，提高社会公众的参与感与获得感。

传统环境规制中所推行的听证会、研讨会等公众参与模式存在其局限性，如参与形式单一、范围较小及参与效果有限等。技术赋能下的环境公众参与也发生了革新，如通过环境公民科学，提高公众参与的实际效果。环境公民科学是利用新兴信息技术和大量公众参与的优势，对特定区域公众开展培训等活动，赋予其参与环境事务的能力或技能，进而服务于环境治理活动的过程[18]。环境公民科学是技术赋能环境治理在公众参与层面的体现之一，高质量的公众参与同样是未来环境法律规制的要求之一。首先，改善公众通常作为被规制者被动接收信息的局面，公民科学需要强化公众对新技术的学习，由相关组织展开培训或提供相关的公民科学工具，提高社会公众的参与能力，培育环境风险意识。其次，通过大量公众广泛参与的形式，识别周边环境问题，并完成相关数据的搜集。最后，及时将数据反馈给监管者提供的互联网系统或平台，对数据结果进行审查和分析，通过算法决策等形式得出公众可以理解的建议。如“邀请志愿者通过在线调查等方式及时发现特定区域中已死亡或患病的野生动物，然后开展救治和处理”[19](p11)。

环境公民科学作为公众参与环境治理的新形式，有利于公众消除技术恐慌，形成理性的技术风险认知。而理性的公众是技术赋能环境法律规制的基础之一，公民科学等参与形式的普及也更容易使公众建立起对环境法律规制的社会信任。在高质量的公众参与机制下，公众将更理性地看待技术赋能，也能够及时发现自身的权利是否受到损害；与此同时，某种程度上广泛的公众参与将使技术赋能环境治理的过程更加透明，营造出一个信息有效公开的环境，实现对排污企业、规制主体乃至技术主体的监督。

（二）探索新型环境风险评估机制

作为风险预防原则的制度体现，风险评估往往被认为是降低风险、提高安全的有效措施。传统环境风险评估多通过“剂量—反应—暴露”的模型展开，如对人体暴露于特定剂量的危害物质中会发生不良反应进行定量分析，进而得出环境健康风险评估结论。评估结论往往作为监管部门环境决策或执法的依据，并通过风险沟通的形式提醒公众予以关注，实现风险预防的效果。除环境健康风险评估以外，这种风险评估方法还被应用于环境影响评价、食品安全风险评估等风险评估之中。

可见，现有剂量反应风险评估模式主要针对传统环境风险所创设。然而，在技术赋能环境治理模式下，剂量反应模型面对新型规制风险时却难免束手无策，因此需要构建规制风险评估的制度体系。

其一，规制风险评估制度要契合我国《数据安全法》等法律法规体系。技术赋能环境治理所引发的新型技术风险并非环境治理领域所专有，其兼具技术赋能与环境治理的双重特征。因此，可以参照我国数据安全法、个人信息保护法、网络安全法、互联网信息服务管理办法、个人信息安全规范等法律法规开展新型环境风险评估制度建设。如2021年6月，数据安全法对数据安全风险评估提出宏观建构，要求“建立集中统一、高效权威的数据安全风险评估、报告、信息共享、监测预警机制”；同年8月，个人信息保护法则明确了个人信息保护影响评估制度①参见《个人信息保护法》第五十五条：有下列情形之一的，个人信息处理者应当事前进行个人信息保护影响评估，并对处理情况进行记录：处理敏感个人信息；利用个人信息进行自动化决策；委托处理个人信息、向其他个人信息处理者提供个人信息、公开个人信息；向境外提供个人信息；其他对个人权益有重大影响的个人信息处理活动。第五十六条：个人信息保护影响评估应当包括下列内容：个人信息的处理目的、处理方式等是否合法、正当、必要；对个人权益的影响及安全风险；所采取的保护措施是否合法、有效并与风险程度相适应。个人信息保护影响评估报告和处理情况记录应当至少保存三年。。技术赋能环境治理作为数字中国的重要一环，需要在上述数据、信息领域国家立法的指引下进行建构。

其二，新型环境风险评估制度要以环境数据聚合平台等技术掌控主体为重心，建立“数字信息”的透明和共享机制，风险评估围绕强化对技术掌控主体的问责而展开。首先，环境风险的合法性评估，即审核监管者、技术掌控者、排污企业等不同主体在环境数据采集、环境自动决策、执法辅助系统过程中的行为合法性。其次，环境风险的合理性评估，即审核平台等技术掌控者所设计的算法等智能辅助系统是否正当和必要，是否符合风险的成本收益分析。再次，环境风险的可行性分析。由于风险认知遵循不对称法则，容易导致“人们把统计上很小的风险看得很严重”[20](p76)，因此，风险评估需要明确风险程度及对公众的影响大小。最后，环境风险的可控性分析。要实现风险评估结论与风险管理措施的动态沟通与即时衔接，审核监管单位或技术掌控者所采取的安全保护措施是否有效，是否能够成功化解风险。

（三）完善公私合作的规制模式

在科层式监管模式下，环境规制以行政主管部门为核心，主要围绕环境行政监管活动展开。由于技术赋能环境治理对新兴信息技术要求较高，导致私主体在技术赋能环境治理模式中处于天然优势地位。在传统规制权力强调其自我规制制度的优先权时，竞争者的利益问题便浮出水面，最终形成新的垄断[21](p279)，导致技术权力挑战规制权力。基于此，摒弃对抗思维，利用公权力主体的监管便利与私主体的技术优势，以优化规制权力而限制技术权力为原则，形成公私合作的规制模式成为保障技术赋能环境治理效能的最优解。

其一，构建公私合作规制的制度框架，形成公私协同的规制共同体。公私合作的环境治理强调监管主体、技术掌控主体、排污企业、环保组织和社会公众等多元主体能够通过特许经营、民营化及政企合作等途径参与环境监管。而公私合作规制则意味着规制主体让渡一部分规制权力给技术掌控者等私主体享有，这需要以不超过法律保留之规制权为限度，同时以更有利于推进技术赋能环境治理为需求。

其二，要保障技术掌控者的合法权益。公私合作的环境规制模式要利用技术掌控者先进的管理经验与科技知识，为环境法律规制提供便利，如在生态环境部数据中心、全国排污许可证管理信息平台、全国污染源监测信息管理与共享平台、全国固体废物和化学品管理信息系统等环境平台之中，由算法设计者、平台运营者等私主体提供相应的技术服务。作为市场主体，技术掌控者需要通过漫长的技术积累与创新，才能获取技术经验，聚集专业人才。因此，监管主体需要保障技术掌控者提供服务的合理经济利益，同时要防止技术掌控者通过合作行为攫取超额利益。

其三，要限定公私合作范围，防止技术权力扩张。在公私合作规制模式下，要防止私主体利用其掌控的技术开展违法行为，如技术掌控者以其所掌握的环境数据、算法技术等为基础，为企业逃避排污责任提供便利而获取非法利益。首先，在公私合作环境规制模式下，技术掌控者等私主体要依据与规制者所签订的特许经营协议、合作协议等合同开展活动，通过合同对私主体的行为进行约束。其次，要严格执行数据安全法、网络安全法等法律，同时出台相应的操作指南和规范性文件，利用法律对技术权力进行限制。最后，要强化规制监管，提高规制者的治理能力，培养技术人才。也就是说，在公私合作的环境规制模式下，规制者依然要全程参与环境公共项目或者服务，并及时有效地发挥其指导、监督与管理职能，以避免技术权力聚集破坏环境公共利益。

（四）建构风险回应型环境法律规则

当前，我国已经形成了以环境保护法为核心，以水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染防治法等为主体的环境法律规则体系，但历来也因重复立法、立法碎片化等问题为学者诟病。技术赋能环境治理的新型风险与法律规则缺陷密切相关。为此，需要建构智慧型环境法律规则，从原则、规则及罚则等方面进行约束。

其一，从原则层面而言，有必要将合理的风险预防作为环境法典的基本原则。合理的风险预防原则需要同时适用于传统环境风险与新型环境风险，尤其是面对技术赋能环境治理中的不确定性风险，经过风险评估等程序认定有初步证据表明存在风险但缺乏充分确实科学证据时，需要适用风险预防原则，但同时风险预防也要符合成本收益分析理论，即风险预防需要符合合理性标准。此时，风险预防原则作为规制者提前采取风险规制措施的合法性来源存在，如调查环境数据聚合平台、禁止技术掌控者开展特定活动、暂停使用环境辅助执法系统、设置算法决策安全边界及其他合理措施等。

其二，从规则层面而言，建立应对技术风险的法律规则。技术赋能环境治理下，环境法典编纂需要回应技术迭代的时代需求，未来的环境法律规则需作为技术赋能环境治理的制度准则和规范指引，明确规制者、技术掌控者和被规制者的行为边界，为更智能的环境治理范式保驾护航。一方面，要明确技术掌控者的行为准则，找到新型环境危机的“加害人”。技术赋能依然是监管者因应于社会实践的社会建构过程，无论算法、人工智能等新技术达到何种程度的自动化，其合法性基础依然在于人类的主体地位。所以法律规则需以明确可查的形式明示技术掌控者的行为准则，明确行为边界。同时由于技术日新月异，法律规制无法面面俱到，要以道德伦理为限度，使新技术的诞生及应用符合人类社会的发展与进步。另一方面，要划定技术掌控者的权利边界。技术赋能环境治理过程中大量的算法、程序、系统及平台本身并没有意识，所以不论其达到何种程度的智能，依然只能作为法律关系之客体。然而在该等客体所做出判断、决策及执行行为时，在一定程度上具有价值取向，此时似乎是“算法等技术具有了主体意识”，但实质上此时的“主体意识”反映的依然是技术设计者、掌控者的意识。因此未来环境法律规则需揭开技术“面纱”，通过技术负面清单制度及预警机制等划定技术掌控者的权利边界。

其三，从罚则层面而言，通过法律责任的配备，从程序上为技术赋能环境治理提供保障。由于技术赋能环境治理横跨多个法律部门，所以部分责任具有重叠性，因此罚则要与我国数据安全法、网络安全法等法律法规相协调，如环境治理领域数据泄露、隐私泄露等违法行为的法律责任需要与其他法律一致。首先，明确责任主体，找到“加害人”。明确技术赋能环境治理过程中算法偏见等行为的责任人，一般为技术掌控者如设计主体和运营主体。由于过于严格的法律责任可能会抑制技术赋能环境治理的创新和发展，所以环境法律责任还需以“加害人”主观过错为限，过失的认定可限定在特定主体对生态环境大数据技术风险认知的疏忽大意等范围之内。其次，明确责任形式。对新型环境风险的规制要明确相关技术责任主体的法律责任，如经济损失赔偿等；同时，由于最有效的风险规制一般是事前的预防，因此结合事前的风险评估，创新罚则的形式，如技术整改、事前罚款、停止使用等，对存在重大风险的算法等技术进行提前规制。最后，结合技术赋能环境治理明确算法等技术妨害的归责原则与举证责任，考虑技术掌控者在技术赋能环境治理过程中的优势地位，可明确其承担无过错责任，同时在诉讼程序中宜采取举证责任倒置的举证规则，以实现对技术赋能过程中弱势群体的保护。

环境法自诞生起，就与科学技术发展密切相关，技术赋能既是环境治理的答案，也对环境治理提出了新的挑战。因此，我国环境法典编纂需要关注技术赋能环境治理所引发的新型环境风险与规制失灵问题[22]，并做出前瞻性回应，探索构建智慧型环境法典的可能性。

五、结语

技术赋能环境治理为建设美丽中国提供了时代方案，新兴的技术在嵌入环境治理时也对现有环境法律规制体系产生了冲击，打破了传统规制结构的平衡，导致规制失灵。为此，改变“末端反应”理念，让法律规制提前介入，建立以风险预防为原则的法律规制范式，成为保障技术赋能环境治理效能的必然要求。在现代风险社会，技术角色至关重要，并一直被认为是消除不确定性的最佳手段。同时，技术消除风险时也可能产生新的风险。因此，传统环境风险与新型环境风险并存构成了未来环境治理的现实境遇，而革新环境法律规制，以系统的视角看待风险，是未来环境治理的需求，也是我国实现高质量发展的重要一环。