基于国土空间规划的实用性村庄规划探究

方侃涵

江苏省镇江市规划勘测设计集团有限公司 江苏 镇江 212000

1 实用性村庄规划的内涵

1.1 新使命

国土空间规划背景下的实用性村庄规划承担着全面落实国家乡村振兴战略，全面巩固国家扶贫成果，全面建成小康社会重要抓手的新的历史使命。在此过程中，新时代的村庄规划以解决村庄实际问题为基础、以满足村民切身需求为前提、以实现村庄发展目标为根本、以保障规划成果实施为目的，落实国家“一个目标、四种类型、四大任务、八个统筹”的总要求。基于国土空间规划下的实用性村庄规划，需实现理念升级，践行生态文明发展理念，更为重视生态环境的承载力问题，统筹国土空间开发格局，最终实现农村地区农业强、农村美、农民富，彻底解决三农问题[1]。

1.2 新定位

国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中，将村庄规划定位为农村地区的详细规划，自然资源部《关于加强村庄规划促进乡村振兴的指导意见》要求各省（区、市）做好新时代村庄规划宾至和实施管理工作。实用性村庄规划作为土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国空间途管制、核发乡村建设规划许可证、进行各项建设等的法定依据，也是实施乡村振兴战略的重要前提、指导乡村发展建设的基本依据[2]。

1.3 新方法

新形式下的实用性村庄规划中，引入“多规合一”的村庄规划设计方法，采用统一的底图底数，实现村庄规划的有机统一。在新的国土空间规划体系建立之前，村庄规划类型呈现出多元化的特点，由于各地的政策法规、主管部门的不同，使得乡村地区存在多规并存的情况出现。不同规划的内容、深度、侧重点不同，因此多规之间不可避免的存在规划“打架”、“矛盾”。在各种冲突矛盾中，以权属冲突、边界冲突、时限冲突等为冲突重点，难以协调落实。“多规合一”的实用性村庄规划的核心在于将“城规”和“土规”两者进行有机的融合，既要对土地资源进行有效管控，又要重视农村的发展和功能建设，需将农村资源全域权全要求的统一起来，将各部门管理汇总的各类规划有机整合，搭建统一的数据平台，把规划工作做得更加规范，解决“规划打架”的矛盾，最终实现“一张图”管理[3]。

2 村庄规划与上位国土空间规划的传导分析

国土空间规划从基层到乡镇，再到乡镇，就是乡村规划，真正可行的农村规划，是深化国土空间规划的基础，是完善国土空间规划体系的基础。“五级三类”“自上而下”的多层次规划体系，通过层层传导，将国家的空间控制意志层层向下传递，形成了一个层次的土地开发和利用模式，位于规划最底层的村庄规划将规划内容是否有效得到落实、是否切实可行的制约因素向上传导至上位规划，构建起上位规划，构建起上位、下位规划之间良性的联络互动关系。我国国土空间规划的理想目标是“一竿子打到底”地控制整个区域的空间要素，但从实际实施效果来看，规划的传递层次愈高，控制效能与效能愈低。土地使用控制最终要落实到具体的小块，牵扯到各方利益的交织，但“自上而下”的多级指标传递很难得到反馈，从而使国土空间控制的作用更加薄弱。乡村规划的制定，为进一步完善县、乡国土空间规划的实施提供了有力的支持，特别是在乡镇以下的村级及地块范围内，为资源要素的合理利用和控制创造了条件。通过对村庄规模、地块规模的综合运用，可以有效增强基层空间控制的有效性和操作性，为实现“自上而下”、多层次的空间控制目标的连接。村庄规划的地块规模是为了实现村庄空间的精细表现，包括空间关系重组、群体自组织模式的梳理、空间用途管制目标的落实、村庄村庄建设用地的增减挂钩等，是实现空间规划指标传递的重要环节。

3 新时代国土空间规划体系下村庄规划中面临的问题

3.1 城镇化快速发展，人口外流，多数农村持续衰败

目前，国土空间规划体系下，村庄规划面临着城镇化进程的反作用力影响。首先是农业机械化的发展，使得农村剩余劳动力较多；其次是城市经济水平的提升导致农村劳动力大量流失，很多农民进入城市寻找发展机会，这直接导致大量农村劳动力远离农村，造成农村地区经济衰败、功能缺失。而且劳动力的离开，使得农村出现大量的“空巢老人”“留守儿童”，社会问题日益凸显。

3.2 乡村产业结构相对薄弱，发展和保护问题时有冲突

在我国的乡村区域中，绝大多数都是以粮食种植、畜牧产品作为主要产业结构，只有在少部分的乡村中存在诸如食品加工、轻工业产品的生产制造等行业，由此不难看出我国的乡村产业结构较为薄弱。在相对薄弱的产业结构下，乡村的建设发展变得十分困难。由于青壮年劳动力大量地涌入城市，农村出现劳动力不足、产能偏低，缺乏供给产业长期发展的动力源，与此同时，在乡村地区，如果进行大量的工业布局，可能会对生态环境造成一定污染，因此在村庄就难以进行长期性产业布局。另外，由于农民的环保意识较低，部分乡村盲目地追求经济发展，布局一些严重污染的企业，使得农村生态环境遭到不同程度的破坏，发展和保护问题时有冲突[4]。

3.3 乡村特色彰显不足，村庄建设发展滞后

在部分发达地区，乡村进行工业规划后，产能大幅度提升，乡村经济得到较大的改善。但是，工业的高速发展，往往会造成过度地追逐经济上的收益，从而使原有的村庄文化特色、风貌特色等逐渐丧失。而且，在以往的村庄建设规划中，有的照搬城市建设式，只重视居民点的建设，忽视农用地的治理；有的缺乏科学性、可操作性，规划不细不实、大而化之，导致力量分散，落实难、效果差；有的只注重技术性，经常会忽略使用者的实际感受，并不能很好地践行“以人为本”的初心。

4 基于国土空间规划的实用性村庄规划探讨

4.1 统筹城乡发展，有序推进村庄规划编制

在县、乡国土空间规划中，要统筹城乡发展，使村庄的布局得到合理的优化。结合考虑县和乡镇两级国土空间规划的工作进度，按照不同的农村发展需求，逐步进行乡村规划的制定。对需要大量建设的村庄，如聚集提升类和其他需要建设的村庄，可以将城郊融合村纳入城市控制性详细规划，迁移型村庄不单独编制。在加快农村规划工作的同时，必须充分认识到规划工作的复杂性和艰巨性，不能盲目地盲目追求短期内的全覆盖，务求规划管用。

4.2 转变规划思维，创新规划内容

从国土空间规划的角度来看，村庄规划必须改变传统的观念。在实用性村庄规划的编制中，首先要贯彻落实“多规合一”原则；以土地利用总体规划为导向，结合城乡统筹，实现乡村区域资源的一体化，实行“多规合一”，因村制宜，慎砍树、禁挖山、不填湖少拆房，加强对乡村的生态调控，统筹乡村产业和土地资源，凸显乡村特色，实现乡村差异化的发展。其次是坚持统筹的思路；实用型村庄规划应从整体上对各个村庄居民点进行系统统筹，明确村庄功能，优化配套设施，提高居住环境，引导村庄集聚发展；科学规划村庄类型，以村庄类型为依据带动村庄发展，促进村庄区域性资源分配与共享局面的形成；最后是做实用性规划。由于区域、环境、资源等因素的不同，村庄规划要从现实出发，面向未来，在国土空间规划体系框架下进行动态调整，充分尊重村民的意愿，提高村庄规划的可操作性。村庄的实用性是以村庄为主体的，在村庄的规划中要充分考虑到村民的需要，在调研、讨论中明确规划的重点和方法，以确保村庄的规划“为民、利民”。为实现该目标，要求村庄规划人员深入调研，详细收集村庄基础资料，通过实地踏勘、发放问卷、村民访谈等形式，充分了解村庄概况、发展诉求、民情民意等实际情况[5]。

4.3 传承历史文化，塑造乡村特色，丰富乡村空间

每一个村庄，都有自己的生存环境和文化。乡村的传统建筑、历史遗迹、古树，都是人们对家乡的怀念。在实际村落规划编制中，要对村落地理位置、历史背景进行细致的考察，挖掘其自然、历史、人文内涵，提炼具有地方特色的文化符号和标志，并在各种公共设施中加以体现，增强村落历史文化魅力，强化村落文化环境的地域性。保护传统村庄的形态，对不和谐的房屋进行改造，继承优秀的民宅风貌，对非物质文化遗产进行保护。要深入挖掘，挖掘特色，科学保存，防止村庄景观的同质化。除了要对历史遗迹和历史建筑进行保护之外，还要充分挖掘历史文化资源，按照习近平总书记关于“让文物说话，让展示在广袤土地上的遗产活起来”的理念，以地为尺度，以游客的体验活化遗产，以地方重要人物为重点，发掘历史文化遗产新的激活要素，促进乡村地区的特色旅游观光。在实施农村实用规划时，应强化农村各个功能空间的合理划分与利用，统筹农业、农村住房、工业、基础设施、基础设施和基础服务设施布局、生态保护修复空间、防灾减灾空间等功能空间。同时，在乡村层面上，合理探索“留白”的规划机制，为解决未来农村发展、民生工程、基础设施建设、生态环境保护等不确定用地需求，对于推动乡村振兴、推动乡村宜居宜业具有重要而深远的战略意义。

4.4 合理引导产业发展，提升乡村经济水平

乡村的很多自身特点决定其产业发展的特色及趋势。自然资源部对农村地区除少量必要的农产品生产加工外不安排新增工业用地的要求以及乡村空间分散化等特征，都决定了乡村产业不能像城市一样走集聚经济的发展道路。在现行国土空间规划体系背景下，一个好的、行之有效的村庄规划，必须引导村庄的发展，并为村庄发展指明发展的方向。

在规划前期研究阶段，在严格落实上位规划确定的生态保护红线、永久基本农田等约束性指标和强制性内容基础上，严格落实国家关于遏制“非农化”、防止耕地“非粮化”有关规定，大致确定村庄一、二、三产业用地的范围。在规划编制阶段，围绕村庄优势特色，根据现有的一、二、三产业规模，对现有产业链的合理性进行分析，拓展农村功能、延伸产业链条，保证产业能涵盖农产品生产、加工、销售、流通等环节。用于农产品加工流通、农村休闲观光旅游、电子商务等混合融合的产业用地，土地用途可确定为工业用地、商业用地、物流仓储用地等。大力推广电子商务模式，统筹生态资源，拓宽农村产业范围。积极盘活农村存量建设用地，在充分尊重农民意愿的前提下，依据上位国土空间规划，以乡镇或村为单位开展全域土地综合整治，腾挪空间用于支持农村产业融合发展和乡村振兴，提高土地集约节约利用水平。探索在农民集体依法妥善处理原有用地相关权利人的利益关系后，将符合规划的存量集体建设用地，按照农村集体经营性建设用地入市[6]。

4.5 整合规划成果，依法“上墙上网”

当实用性村庄的规划工作完成后，提炼核心管控内容纳入村规民约，对最终的规划成果进行整合，整合过程中必须遵循易懂的原则，针对不同的目标人群，制订出不同的结果。比如：为了使得村庄的规划与管理工作更具便捷性，应将规划成果作为后续开展规划工作的出发点和借鉴，具体内容应包含诸如村庄项目建设表、村庄规划图以及相应的村庄规划方向和规划原则等，并充分运用图集与文本等多种方式对其进行阐述，还可利用宣传册、规划展板以及移动互联等方式，将村庄规划的结果向村民进行全方位的呈现，让村民看得懂规划，让村干部用得了规划。

4.6 加强村庄规划实施监督和评估

经批准的村庄规划，应当及时纳入“一张图”的实施监测信息系统，并将其作为土地使用审批、发放农村建设规划许可证的基础。不仅是农村规划的制定，还可以按照县、乡的国土空间规划的有关规定办理土地的审批，并颁发农村建设规划许可证。农村建设项目的实施评价原则是5年一次，经评估确定需要调整的，按照法定程序进行。对原计划进行调整的，可以按照法定程序进行相应的更新。鼓励各地在不打破限制指标、控制底线的情况下，探索建立动态的村庄规划维护机制。

4.7 实施编制单位准入制度，保障编制水平

要想实现国土空间规划体系的完善和切实有效的执行，就必须做好村庄规划单位的准入制度，并积极实施编制单位准入制度，严格控制编制水平，提高编制效果。村庄规划编制必须由乡镇人民政府组织，并明确责任主体，同步进行村庄规划数据库的建立和数据更新，实现数据的规范化管理，同时还要积极创新规划编制工作方法，根据各地区实际情况，采用单独编制或连片编制的方式，坚持城乡规划或土地规划。但在保证编制水平基础上也要积极鼓励其他具备相应资质的企事业单位、大专院校、熟悉乡村建设的相关企业参与到村庄规划编制当中。

5 结束语

乡村振兴是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就，短期内解决所有问题。在当前乡村振兴战略和国土空间规划体系建设的双引擎推动下，实用性村庄规划的研究和编制应抓住历史机遇，顺应城乡发展规律和演变趋势，走“内涵式”高质量发展之路，除了规划视角外，还要从社会、历史、经济、农业、文化等多角度认识乡村的主体性，多学科联合，多角度统筹，引导乡村地区健康、长效、可持续地发展，共同构筑“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的美丽村庄。