新时代法治思想在乡村实施的难点、路径及制度构建研究*

贾宝金

（青岛农业大学）

习近平总书记强调：“要加强和创新乡村治理，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。”[1]法治乡村建设是实现乡村振兴的重要保障，是实现全面依法治国的重要组成部分。而新时代推进全面依法治国的弱点在乡村，重点在乡村，难点也在乡村。针对乡村社会的新形势以及存在的不确定性因素，乡村法治建设应顺应乡村期待，解决乡村社会发展的主要矛盾，科学整合本地优势资源，因地制宜地进行建设。习近平法治思想的诞生为加快推进乡村法治建设提供了政治保障，对尽快推进乡村法治建设具有引领作用。如何充分发挥习近平法治思想在乡村的引领作用，促进习近平法治思想在乡村的全面实施，是亟需解决的时代课题。

一、新时代法治思想在乡村实施的难点

（一）乡村社会对司法裁判的信任度较低

乡村村民法律意识淡薄的现象还没有从根本上转变，并且村民对法律缺乏正确的认知，村民对于司法不信任的问题还没有从根本上解决。“司法公信力，从本质上讲就是对司法工作信任和不信任、信任多少的问题。”[2]自党的十八大以来，我们大力推进法律进乡村的普法活动，但村民对司法裁判的公信力、公平性仍然存在各种担忧，身边司法不公的现象依然发生。部分村民仍保有“权力大于法治”“法治”也无法取代“人治”等观念。究其内在原因，一是“熟人社会”在农村传统理念早已根深蒂固，农村的社会结构相对单一，社会圈子较为封闭，农村决策组织人员与普通村民的关系较为密切，这也就导致了人们在个人利益受到侵害时，往往选择先找熟悉人，而不是先找法；二是农村司法、执法人员的法律素养较低，在执法过程中容易引起与普通农民的矛盾，导致法民关系较为紧张，这也冲击了农民对法律的信任。

（二）基层组织及干部对法治乡村建设重要性认识不足，动员村民学习法律法规积极性较弱

农村基层党组织是党领导农村法治建设，提高法治化水平的战斗堡垒。但在实际建设中，农村普遍存在两委会组织涣散、成员不作为、做表面文章、认为乡村振兴就是搞经济、对法治建设不重视、上级政府布置下来的法治任务得不到有效的实施、害怕村民法治意识高了增加管理难度等现象，同时对于需要向广大村民解释的政策红利，以各种理由歪曲执行，致使村民选举、村民监督等村民自治无法真正落到实处，村规民约成了一纸空文。再加上基层干部自身对法治有抵触心理，不愿做尊法学法守法用法的模范。干部学法的积极性不高，不能真正带动广大村民学法的积极性，普法流于形式，实效性不强。同时，现在部分乡村也存在干部腐败的问题，在攻坚关键时刻，有的乡村干部当了“甩手掌柜”，导致乡村的困难得不到解决，法治在乡村振兴的作用不大，效果不明显。“法之不行，自于贵戚”，领导干部严守自身职责，对于法治建设才可以起到关键推动作用，而一旦领导干部不作为、乱作为，就会对我们的乡村法治体系带来致命的伤害，导致村民不信任法治的现象滋生蔓延。

（三）乡村治理中存在村规民约与法律冲突的现象

在乡村的社会治理中，宪法和基本法律由于制定的原则性较强，与村民的日常生活联系的紧密度不是太密切，绝大部分地区都结合当地实际情况制定了有针对性的村规民约，但是由于地区发展水平不齐，传统习俗不同，文化水平也不同，在传统习俗与法治之间存在冲突，“这种村规民约与法律的冲突现象现实地反映出农村和农民法治意识的欠缺”[3]，农民自治组织所制定的自治章程和村规民约等往往质量差别很大，更有一些地方所谓的村规民约早已成了一种陋习，但却一直没有改正。

（四）有关乡村立法还不够完善，乡村集体产权的法律保护还存在不足

虽然国家加强了对涉农法律的立法，但随着乡村改革的不断深化和拓展，许多立法规定需要根据新的乡村振兴的实践需求作出调整。乡村振兴对立法提出了一些新的要求。“乡村振兴不仅仅是国家战略方针，也应当纳入法律视野，成为一种立法思维……乡村振兴作为一种立法思维，体现乡村性、振兴性两大特性，最终实现促进乡村振兴的最终目的”。[4]在农村集体经济组织这一制度的规定上，缺乏可操作性的措施。首先，立法对集体经济组织缺乏明确的界定，它并不像其他社会组织那样拥有独立的诉讼主体资格，当集体经济组织内部的成员在自己的利益受到侵犯时，缺乏相应的救济措施，在实践中很难得到有效救济；其次，农村集体经济组织的职能就是对农村集体土地资源进行管理，但在具体实践中，很显然他们的职能被弱化了，现在农村的土地分配主要是由村委会来负责，它与农村集体经济组织最大的区别就是：村委会的决定力量往往只有那几个少数人，为了少数人的利益作决策。而农村集体经济组织是由村民组成的，他们本身的决策才更有利于多数人利益的实现，才是真正的为多数人决策。随着全面依法治国战略的广泛实施，法治乡村的建设也迫在眉睫，习近平法治思想在法治乡村建设中的引领作用日益突出。习近平法治思想在乡村的实施难点总体上在于乡村主体接受能力不强。从我国的乡村现状来看，老龄化比较严重，对于年长的老人来讲，本身思想比较传统，思维难以随着现代社会而转化，这就造成习近平法治思想难以真正深入村民心中，难以在乡村付诸实践。因此，要想让习近平法治思想在乡村绽放光彩，需要探索符合乡村实际的实施路径。

二、新时代法治思想在乡村实施的路径

自2017年12月提出乡村振兴战略以来，国家加强在各个领域推进乡村振兴，当然，推进乡村法治化也成了迫在眉睫的举措。习近平法治思想的提出，为促进乡村法治建设提供了机遇，使乡村法治有了一个统一的指导思想，为加快推进法治乡村提供了强大的思维力量。

（一）提高基层执法、司法、行政人员的综合法治素养，促进其法治能力的提升

领导干部是推进法治乡村建设的重要组织者、推动者、实践者，是推进习近平法治思想在乡村实施的核心力量，因此应有计划地开展干部群众对于习近平法治思想的学习，将习近平法治思想融入干部的灵魂。领导干部是“关键少数”，要成为尊法学法守法用法的模范。领导干部的学习可以创新多种形式，各个乡村有针对性地与当地高校法学院合作，开展有关法治思想的讲座和报告会，高校法学专家送法进乡村，与干部、村民交流法治心得；开设习近平法治思想专题培训班，有针对性的开展学习活动。同时加强实践教学，到红色法治文化教育实践基地参观学习。

（二）推进新时代法治思想进乡村活动，提升乡村村民的法治素养

发挥习近平法治思想对提升村民法治素养的引领力，加深对于法律的认识与理解。基层推进法治思想教育的过程中要避免过于死板客套，要充分发挥主观能动性，如开展相关教育活动。可以结合本地实际情况，联系相关典型案例来开展学习，切忌变成“书本围读会”。创新驱动，增强学习的针对性，通过“绿水金山就是金山银山”实践基地的建设，促进村民学习环境法律、法规。将生态环境改善和法院审判结合，创建环境资源“三位一体”的司法保护模式，与保护村民的环境利益结合起来。同时，还鼓励法官下乡审理案件，庭审结束，法官还对广大村民开展法制宣传活动，使村民认识到只有大家都遵纪守法，才能保护好自己的家园和家园的优良生态。通过灵活推进法治思想进乡村的优秀典例，通过下乡庭审+宣传的巡回模式，让村民一起加入到审判过程中，让大家在司法过程中体会法律的实践，从而达到宣传教育的效果。

（三）进一步完善乡村干部的监督管理体制，提升监督的实效性

坚持内部监督与外部监督相结合，创新监督与管理体系。在内部监督中，坚持实事求是，切忌表面工程。上下级部门联合评价，锁定到个人。评价标准也不可以仅限于工作层面，对于干部的思想状况也要做到严格考察与监督，建立有实效性体系的评分细则。在外部监督中，我们也要拓宽参与人员的规模，成立监督小组。小组成员也要多样，首先要确保主体的广泛性，小组中党员发挥领导作用，群众的比重也要适当加大。同时，要做到无记名参与，保证每一位评价监督成员可以充分表达自我诉求。对于监督评价的结果，做到奖惩分明。对于评分高的干部，要建立模范标杆，同时也可以更好地监督；对于评分较低的干部，要及时与其沟通，查清具体原因，完善以后的工作。

（四）从本地实际出发，将新时代法治思想融入村规民约

以习近平法治思想指导村规民约的修改完善，有针对性地完善乡村村民自治的村规民约。村规民约是村民的宪法，具有当地特色，它反映了本地村民的实际利益需求和价值追求，本身更有利于村民进行自我管理。但是由于近些年出现的一些村规民约将本地一些落后的思想和处理方法也纳入其中，导致部分村民的合法利益受到非法侵害，这就意味着我们对于村规民约也要有一定的约束和审查。但由于村民自治这样一个特殊的制度，政府本身并不应该过多约束村民的自治，因此对于所有的村规民约都应由村民自己进行审查，修改不符合习近平法治思想的条款。因此，这也在另一个层面要求我们要加强基层干部的法治素养，通过促进村委会的相关干部法治素养的提升，完善村规民约，增强村民的法治能力。

（五）法律援助进乡村，提升村民的法治能力

推进法律援助进乡村的主要目的就是要让广大的村民打得起官司，学会运用法律武器解决问题。乡村居民一直是我们司法要保障的重点人群，维护农民工合法权益一直是我们保证实施的重要工作，针对拖欠农民工工资问题，2020年3月，司法部就广泛开展了工资支付宣传活动，并且联合人社部门做好宣传教育工作，让广大农民工在遇到权益被侵犯时可以快速找到求助途径。同时，我们也要充分发挥普法讲师团和一村一法律顾问的作用，在各地打造民主法治示范村，为地区其他村提供模范典型。从律师队伍中选拔优秀法律服务人员来担任村法律顾问，提供法律援助，每月至少4次下村开展各式法律服务，实现了村村都有法律顾问，人人享有法律服务的目标。同时，我们还要充分发挥法律顾问在维护基层稳定中的“调解”作用，将矛盾的化解工作关口前移。尤其是在乡村社会中，我们更要注重调解的作用，尽量有效避免事件激化到诉讼的程度。

三、构建新时代法治思想在乡村有效实施的制度体系

推进习近平法治思想深入到乡村人民心中，引领法治乡村建设，这必然是一个漫长而艰巨的过程。在此过程中，我们不仅需要有习近平法治思想的理论指引，还要有推进其具体实施的制度体系：以基层党组织为领导核心，干部领导群众，从立法、执法、司法、守法四个层面分别推进习近平法治思想的推进与实践。

（一）建立党支部引领乡村实施新时代法治思想的制度体系

以基层党组织为核心，坚持党领导一切，发挥基层党组织的战斗堡垒作用，发挥党在推进法治乡村建设中的显著优势。基层党组织在习近平法治思想具体实施过程中，首先制订实施大纲，根据各地实际情况做出具体实施方案。在制订具体实施计划的过程中，要始终坚持以人民为中心，以实际需求为导向，打造专属于本地的实施方案。其次，党组织要尽到管理与监督的作用，定期关注实施进展，总结优点与弊端，及时更改，顺应不断变化的趋势；各级干部，要起到领导与监督的作用，避免出现干部不作为、乱作为。最后，党支部成员中至少要有一名法学专业背景的成员，熟悉法律，解决现在许多非法律专业人员法治能力不足的问题，让法律专业人员承担起乡村法治建设的重任。

（二）构建乡村干部学习实施新时代法治思想的运行制度体系

发挥干部“关键少数”的作用，促进乡村法治建设。干部首先要学法、懂法、用法，学好习近平法治思想，解决自身的法治能力不足的问题，提升自身的法治实践能力。首先，在学习法治思想过程中，干部要发挥榜样作用，当好“领头羊”。在宣传法治思想的过程中，领导干部也要发挥积极性，创新宣传教育方式，推动群众广泛地接受法治思想教育，增强法治素养，以便于未来工作的开展。其次，将乡村干部实施习近平法治思想的实际效果纳入干部考核体系。学法贵在重视实际效果，不能搞搞形式、拍拍照片、录个视频就完事，而应该深入乡村实际，解决乡村的实际问题，发挥法律在解决问题、化解矛盾中的实质性作用。

（三）全方位构建乡村实施新时代法治思想的评估制度体系

在习近平法治思想的引领下，从立法、执法、司法、守法等全过程加强习近平法治思想的实施，使其法治思想在乡村全面推进。推进乡村科学立法，一是要求完善现阶段有关乡村治理的专门法律，对现有法律滞后和欠缺的部分进行改进和补足，推进乡村法律制度建设；二是要求各地结合当地具体实践，打造适合当地特色的法规条例，因地制宜，发挥制度最大的活力和作用。坚持乡村严格执法，首先就是要提高乡村执法人员的法律素养与专业素质。乡村作为一个特殊环境，本身执法过程中遇到的阻碍会相对较多，这就要求我们相应的执法人员要做到耐心解释，具体情况具体分析，尽量不要与村民起冲突。其次，要提高乡村行政人员的服务意识。由于乡村主体的特殊性，我们的政策落实与工作实施必不可少的一个环节就是要对村民进行一定的宣传和解释，要想此过程顺利进行，就要提高自身为民服务的意识和能力。公正司法是最终环节，也是最重要的环节。我们要保证村民的诉求可以得到充分体现，权利可以得到充分救济。公正的司法，才是增强村民对法律认同感最有效的方式。最后，通过多种方式的宣传和教育，要做到全民守法，使村民的法治素养更上一个台阶。只有全民守法，我们的法治思想才能真正深入人民心中，法治思想才能真正落到实践中。