习近平法治思想中的“关键少数”研究

吴思云 张昌辉

（安徽师范大学 安徽芜湖 241003）

习近平把抓住领导干部这个“关键少数”写进习近平法治思想的“十一个坚持”之中，对“关键少数”推动我国的法治建设发展寄予厚望，“关键少数”成为推动我国法治建设的主要力量，由此可见，领导干部这个“关键少数”在法治中国建设中起着至关重要的作用。

一、习近平法治思想中“关键少数”的提出历程

（一）萌芽阶段：严抓领导干部依法办事的规则意识

任何思想的形成离不开在实践中的摸索总结，“关键少数”的提出也是总书记在政治职业生涯中不断地反思总结提出的简短而有力的战略思想，而这一思想的萌芽是习近平在正定任职期间。

在正定的工作之中，习近平十分重视制定规章，然后再落实到实际，加强法治的宣传，引导人民守法，维护社会的稳定，加强对非法宗教活动、黑恶势力、封建陋俗进行严厉打击，充分重视法治建设的发展。习近平在正定工作期间，发现领导干部的工作作风有很多需要改进的地方，专门出台“六项规定”以应对领导干部的工作作风问题，为正定的经济发展提供了保障。习近平在福建宁德任职时，继续坚持这一思想。在正定出台的“六项规定”与十八大出台的“八项规定”有着异曲同工之妙，正是有了“六项规定”和“八项规定”的铺垫，才有抓住“关键少数”的应运而生。

（二）完善阶段：明确提出抓住领导干部这个“关键少数”

十八大以来，随着反腐反贪的工作浩浩荡荡地进行，国家反腐反贪的目光主要盯准领导干部这个特殊群体，领导干部的监督问题是反腐工作的重中之重，从2015年2月习近平总书记首次提出抓住领导干部这个“关键少数”到2020年提出习近平法治思想，抓住“关键少数”和党内监督总是如影随形。

首先，针对党内监督问题，全面从严治党，勇于自我革命一直都是党的鲜明品格。习近平强调，抓住“关键少数”，是破解监督难题的关键。领导干部手握重权，一旦犯错对法治建设的负面影响很大，因而时常留意“关键少数”的权力清单的落实情况。

其次，针对党内学习教育，教育党员站准思想定位、发扬踏实肯干的精神、提高思想道德素养。党内的学习教育是提高普通党员这个“绝大多数”的各方面能力的有效途径，随着“两学一做”的深入推进，习近平总书记强调，要将党内学习教育变成常态化事项，并且从“关键少数”延伸到“绝大多数”，及时调整党员的思想动态。

再次，针对党建问题，党的建设工作随着时代的发展也有了新的要求，进入新时代，党的建设的总纲领要始终围绕新的时代特色和时代主题进行全面展开。习近平强调，推动党的建设还是要靠抓住“关键少数”。

（三）拓展阶段：充分发挥“关键少数”在法治建设中的模范作用

2020年坚持抓住领导干部这个“关键少数”被纳入习近平法治思想，习近平强调，中国是个人口大国，党的各项政策的实施不可能落实到每一个人身上，靠的是“关键少数”对中央政策的逐步落实，保证党中央各项政策的精准落实也是领导干部义不容辞的责任。领导干部要带头遵纪守法，起到良好的引领示范作用，在社会中不断树立法律的权威，坚定内心对法律的信仰。自此，习近平总书记对“关键少数”的论述，更多的是放在了中国的法治事业上，并且在全面依法治国之中，强调的不是对领导干部的监督和约束，而是让领导干部这个“关键少数”做法治建设的模范表率和榜样，并且明确了“关键少数”对法律学习的高要求，实现了“关键少数”从消极被动到积极主动的完美转变，更好地推进法治建设。

二、习近平法治思想中“关键少数”的角色定性

（一）习近平法治思想中“关键少数”的本质

抓住“关键少数”的提出是随着新时代的发展应运而生。“关键少数”并不局限于领导干部这个群体，但领导干部是“关键少数”的主力军，“关键少数”是在法治中国的建设之中掌握话语权，能起到关键作用的群体。[1]“关键少数”的本质是国家公权力的代表者和实施者，赋予“关键少数”崇高的战略地位主要基于两个方面的原因，一方面是中国的法治建设是在党的领导下全面展开，领导干部是党的核心骨干手握重权，也是法治建设的负责人，因此抓住“关键少数”，是为了更好地推动法治建设的发展。另外一个方面是指基于党的长期执政的要求，党要反腐败，防止权力的滥用，始终保持党的纯洁性，反腐工作的重头戏就在于“关键少数”是否依法用权。简而言之，抓住“关键少数”的出发点主要基于两个方面的考虑，一个方面是“用权”，另一个方面是“控权”，关键在于这些“关键少数”手上的权力资源与法治之间的平衡。[2]二者相辅相成，由此使“关键少数”更好地承担法治建设的重任。

（二）习近平法治思想中“关键少数”的内涵

自从习近平总书记首次提出抓住领导干部这个“关键少数”，“关键少数”便是习近平总书记口中的高频词汇，习近平总书记在不同的重要场合中反复强调抓住“关键少数”的重要性。

从内容上来看，关于抓住领导干部这个“关键少数”，第一次提出是针对全面依法治国的问题，习近平总书记提出领导干部是全面依法治国的关键所在。在十二届人大三次会议上，抓住“关键少数”的提出是针对全面从严治党的问题，习近平指出，全面从严治党要从抓住领导干部这个“关键少数”入手，才会产生实质的效果。在十九大上，抓住“关键少数”的提出则是针对党内监督问题，习近平总书记强调，一定要恪守党章，统筹推进党的建设，以“关键少数”为抓手，坚持“三严三实”，坚持民主集中制，坚持严肃党纪，加强党内监督。

从“关键少数”所发挥的作用的角度来看，2020年之前总书记提到“关键少数”主要是以监督为主，主要表现为一种消极被动的状态。十九届中央纪委二次会议中，习近平总书记指出必须将抓住领导干部这个“关键少数”和管好普通党员这个“绝大多数”有机统一，共同提升。这就需要对绝大多数的普通党员提出达标的基本要求，而对于领导干部这个“关键少数”则应提出更加严格的标准和要求。与此相比，在2020年之后，“关键少数”的提出更多的则是以发挥模范示范作用为主，主要表现为一种积极主动的状态。习近平指出，领导干部是党和国家发展的“关键少数”，是全党、全社会的风向标；在全面推进依法治国工作会议中，习近平总书记强调，必须要抓住领导干部。领导干部这个“关键少数”，在工作学习以及日常生活中，要学会主动带头遵纪守法、公平公正办事，在全社会树立良好的模范。

（三）习近平法治思想中“关键少数”的特征

习近平总书记对“关键少数”推动我国的法治建设发展寄予厚望，“关键少数”是推动我国法治建设的主要力量，与此相比，西方的法治建设更多的是通过大法官、律师等专业法律人才来推动，探究造成二者之间不同的根源，以此来发现我国“关键少数”的角色特征，更好地推动我国法治建设的发展。

首先，“关键少数”是中国法治建设的关键。西方法治起源非常悠久，并且有许多优秀的思想家为西方法治的发展注入新的思想活力，在西方近代法治发展过程之中，西方法学家们付出了艰辛的努力，不断壮大法治队伍，创造了西方的法治辉煌。中国的法治建设起步较晚，从现有资料来看，中国最早提出“法治”一词是梁启超。[3]中国法治建设漫长而坎坷，法律人才的稀缺就相当于釜底抽薪一般，缺少法治发展的核心要素。因此中国的法治建设必须结合中国的实际国情，法治权威的树立不能单纯地靠法治队伍的力量，而是需要借助政党的权威。习近平总书记指出：“国家的各项权力的具体运行是要靠‘关键少数’承接落实。”[4]通过抓住领导干部这个“关键少数”，提高法治建设的效率。

其次，“关键少数”是中国法治建设的枢纽。在西方法治建设过程中，政党对司法机关的领导力相对松散，西方国家采用分权制衡原则，保障司法的独立，赋予法官很大的自由裁量权，法律人才为西方的法治建设注入了强大的动力，这些法律人才拥有专门的法律知识，在推动法治建设的过程中会更加专业化和高效率。在中国的法治建设之中，法律专业人才稀缺，在党的领导下，“关键少数”成为我国法治建设的忠实可靠的引路人。在中国14亿人口的泱泱大国，法治建设的落实的各项政策的推行，不可能落实到每个人身上，只能通过抓住“关键少数”，因此“关键少数”是党中央的政策贯彻落实到地方的枢纽和桥梁，是推动政策从纸面到现实的实施者。

三、习近平法治思想中“关键少数”的功能定位

（一）“关键少数”是党领导下的一支高效的法治建设队伍

中国的法治建设是在中国共产党的统一领导之下，由“关键少数”进行法治建设的具体实施和完成。在庞大的法治建设之中，坚持党的领导是根本，也是“关键少数”在法治建设之中的所坚守的政治灵魂和政治素养，严格贯彻落实党的各项方针政策，从而实现高效的法治建设。“关键少数”在法治建设中时刻铭记党的思想理论指导，用科学的方法论指导思想，高效又出色地完成法治建设任务。“关键少数”要牢记“四个意识”，坚决做到“四个服从”。习近平强调：“各级政府要严格恪守党中央的指挥。”[5]坚持党的领导是我国高效率地推动法治建设的前提和基础，“关键少数”必须将党的领导牢记在心中，将“四个意识”印在“关键少数”的脑海里，用法治思维去建设法治中国。

（二）“关键少数”是始终秉持为人民服务的法治建设队伍

法治建设的最终目的是保障人民的合法权益，“关键少数”是党的核心骨干人员，必然牢记党的宗旨，毛泽东提出全心全意为人民服务的主张、胡锦涛倡导以人为本，到如今习近平强调党的领导干部一定要坚持贯彻以人民为中心的宗旨，中国法治建设的深厚根基在广大人民群众，全面依法治国最终也是为了造福于人民群众。“以人民为中心”的理念贯彻在党的政策方方面面，也贯彻在“关键少数”的实际工作实践之中。坚持“从群众中来到群众中去”的工作路线。通过法治建设的不断推进，法律制度也随之更加健全，从而更加方便人民群众通过司法途径维权，人民之间的利益冲突也有了正规的解决渠道，维权的途径也更加灵活。“关键少数”在法治建设的过程中，深入扎根基层，教导人民摒弃“厌诉”的旧思想，树立积极维权的正确观念。在法治中国的建设中，依然要摆正人民的主体地位，引导人民积极参与法治建设。

（三）“关键少数”是充分发挥模范作用的法治建设队伍

“民以吏为师”，这是中国自古流传下来的一个传统。作为治理一方的领导干部，民众会时常关注领导干部的言行、品格。领导干部这一“关键少数”的一言一行被人民看在眼里，并且会不自觉地成为模范的对象。因此“关键少数”可以借助这一传统，自觉尊法守法，成为法律的忠诚拥护者，起到良好的表率作用。习近平强调，领导干部这一“关键少数”必须牢记“宪法和法律至上”等法治理念。[6]自觉学习法律法规，树立宪法权威是每位领导干部应该有的政治素养。法律的时效在于实施，“关键少数”在法治建设过程中严格做到依法办事依规办事，遇到纠纷问题通过司法途径解决，从而起到良好的示范作用。领导干部，特别是权力较大的领导干部，更要自觉提高自身的法律意识，严以律己，做好表率，特别是要依法处理事务、依规行使职权、依法进行人员任免等等，推动全党和全社会自觉尊重法律、严格执行法律、坚决捍卫法律。[4]“关键少数”积极主动丰富自己的法律知识，弥补法律专业的短板，经常举办普法教育活动，和人民一起学习有趣的法律知识，形成良好的和谐社会环境，更好地推进法治建设的发展。

四、习近平法治思想中“关键少数”的实践路径

（一）培养“关键少数”的法治思维和法治意识

随着中国特色社会主义法律体系的形成，在中国特色社会主义法治体系的建设过程之中，对“关键少数”的法治意识的培养提出了更高的要求，与西方的法律人才相比，我国领导干部这个“关键少数”在法治工作中法治思维与法律知识相对来说较为缺乏。法治思维是建设法治中国的灵魂，是我国法治事业成功的关键要素。[7]虽然我国已经形成了中国特色社会主义法律体系，但我国“关键少数”的法治意识还有待提高。许多领导干部在进了监狱之后才幡然悔悟自己的行为已经触碰了法律的红线，正是因为自己不懂法才导致这一后果。[8]在实践中“关键少数”有着较强的政治意识，但是对于法治意识依旧很薄弱，在工作中，总认为在解决问题过程之中，“关系”比“法律”靠谱，正是这样错误的思维意识将自己的一生送进了监狱。奉法者强则国强，中国的法治建设要抓好“关键少数”。[9]领导干部是我国法治建设的主力军，因而必须培养法治思维，学会运用法治思维将权力投入到法治建设事业和为人民服务之中，形成正确的“权力观”。不断加强对领导干部的教育培训，让法律知识成为“关键少数”的必修课，不能只搞形式主义，要认真学习，重视学习的实质效果。用法治思维和法律手段去处理法治建设的各种疑难问题，在实践中不断锻炼自己的法治思维，维护公平正义，捍卫法律的权威，建设法治中国。

（二）加强对“关键少数”权力的制度监督

1.建立健全有效的选任机制

建立严格的考核机制，不能仅仅以经济的增长作为绩效的考核内容，应当将法治建设的成果也作为绩效考核的关键内容，“关键少数”在工作期间是否有违法违规行为，纳入绩效考评，以此激励“关键少数”的工作积极性和对法治建设成果的重视性，“关键少数”作为公权力的实施者，必须时刻牢记国法党规，在宪法和法律的范围内依法办事，树立宪法的权威性，带头遵纪守法，推进法治建设的发展。此外，“关键少数”的选任机制也很重要，除了要有工作能力的考察要求，对道德素质也要有一定的考察。习近平指出：“一个人能力虽大，但法治意识不强，不能守好规矩，是做不了领导干部的。”[6]“关键少数”的选任是源头，只有把握好这个源头，选拔德才兼备的“关键少数”才能更好地落实法治建设之中的各种任务，顺利推进法治建设的进行。

2.建立健全严格的问责机制

建立严格的追责机制，对于重大决策的有违法行为要实行终身追责，对于较大的决策有违法行为实行责任倒查制度，对于“关键少数”直接干预司法审判，插手司法活动，严重损害司法公信力的行为，实行严格的追责制度。因为“关键少数”特别是“主要领导干部”拥有很大的权利，在决策过程中往往能够可能会出现“一言堂”的现象。比如在项目审核、人员任免、资金分配等方面拥有很大的话语权，如果没有相应的监督与限制，可能会出现权力滥用，不仅对法治建设的发展造成了负面影响，还危害党和政府的威信，进而不利于我国法治事业的建设与发展。解决这个问题的一个重要办法就是建立责任清单制度。[10]责任清单类似于“关键少数”的用权说明书，在责任清单上“关键少数”清晰地知道如何具体使用自己的权力，以及不当用权的法律后果，起到了一定的警示作用。从而使“关键少数”更好地依法用权，推进法治建设。

（三）发挥“关键少数”的模范带头作用

要发挥“关键少数”的表率作用，“关键少数”必须带头进行学习和实践，带头提升自身的个人能力，才能为其他人树立良好的榜样。[11]领导干部的权威，不是其拥有的权力和所在的职位带来的，而是自身专业的业务能力和强大的人格魅力来树立的。随着新时代的到来，新时代的新变化也对我国的法治建设提出了新要求，领导干部这个“关键少数”要带头树立“四个意识”充分发挥实干精神，认真学习习近平法治思想，成为法治建设的实践者和示范者。习近平曾指出：“严格管理的要求能否落到实处，关键在于领导机构和领导干部。领导机构和领导干部要增强带头意识，做到以身作则。”所以领导干部应该自觉担当起我国法治建设与发展的责任，在中国的法治建设中做好普通党员这个“绝大多数”的表率，起到风向标的作用，“绝大多数”是以“关键少数”为标杆，不断向“关键少数”看齐。领导干部这个“关键少数”作为法治建设的主力军，奔赴在法治建设的一线，勇挑重担，迎难而上，做好法治建设的“排头兵”，成为学法尊法守法的模范代表，调动广大人民参与我国法治建设的积极性，为新时代法治建设汇智聚力。