精准治理何以可能——评《迈向现代治理的中国——以精准扶贫为例》

刘 超

（四川大学公共管理学院，成都 610065）

自2012年以来，精准扶贫工作成为各级政府的中心工作，每年国家投入大量的资源开展全覆盖式的精准扶贫。2021年2月25日，习近平总书记庄严宣告，“经过全党全国各族人民共同努力，在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻，中国脱贫攻坚战取得了全面胜利。”[1]十年间，中国农村社会发生了天翻地覆的变化，如何理解这一伟大社会工程是一个迫切的问题。贺海波新著《迈向现代治理的中国——以精准扶贫为例》（以下简称贺著）给我们提供了一个理解该问题的窗口。该书以精准扶贫为切口，研究了国家与社会、市场之间的互动关系，具体分析国家在走向现代治理过程中的现实社会条件和种种矛盾关系。其分析建立在华中乡土田野调查基础之上，在众多的经验材料中抽丝剥茧，构建了可靠的分析框架，为我们展现了精准扶贫给地方政府和基层社会带来的种种巨大变化。

一、精准扶贫的要义

贫困问题是世界上最尖锐的社会问题之一。消除贫困、实现共同富裕，是社会主义制度的本质要求。贺著的论述核心是以国家主导的“精准扶贫”工程为例，聚焦于基层政府的行动实践和社会变迁，论述中国的现代国家建设。因此，我们必须先回顾中国扶贫开发的历程，总结精准扶贫的特征，从而更好地理解作者的核心要义。

（一）中国扶贫开发的历程

中国的扶贫是一项世纪工程，经历了从早期的“开发式扶贫”到如今的“精准扶贫”转变，展现了扶贫资源的高效利用，治理政策的精准实施等变化。

1986年，中国正式确立了扶贫开发的国家战略和开发扶贫的总方针，并确定了若干国家重点扶贫县，确定了以县为对象的瞄准机制。当时，对贫困地区投入了大量的资源，扶助政策非常多，扶助力度非常大。[2]2000年底，“八七扶贫攻坚计划”的目标基本实现，农村贫困人口大量减少,农村温饱问题基本得到解决。[3]

在新时期，国家提出了精准扶贫的国家战略。2013 年11 月，习近平总书记来到地处武陵山片区中心地带的湘西土家族苗族自治州考察，首次提出了“精准扶贫”的思想，提出“扶贫开发贵在精准，重在精准，必须解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶的问题，做到扶真贫、真扶贫、真脱贫，切实提高扶贫成果可持续性，让贫困人口有更多的获得感。”[4]在推行扶贫政策措施方面，需要重点关注将区域的结构性因素和个人特征相结合，有针对性地提出相关举措。

（二）精准扶贫的特征

随着精准扶贫政策的全方位施行，大量的资源自上而下进入乡村社会。为了保证政策执行的有效性和精准性，大量的干部也进入了乡村社会，组建了脱贫攻坚战斗队。通过这些政策举措，国家试图达到精准治理的目标，防止资源的“跑冒滴漏”。

第一，资源下乡。精准扶贫政策是一项国家主导的大型工程，巨量的资源也进入了乡村。精准扶贫的重要举措是通过一系列政策帮准贫困人口脱贫，其中“两不愁三保障”是具体目标。为了实现这些目标，国家投入了巨量的资源。例如，一些地区为每个贫困村提供了100 万的村集体经济发展资金，鼓励村庄发展集体经济。一些地区采取异地扶贫搬迁政策，贫困户只需要出少量的钱便能住进楼房，其中大量的成本由国家负担。

第二，干部下乡。为了有效推动精准扶贫工作，国家派遣了大量的优秀干部下沉到村级组织，充实了虚弱的村级组织。与以往干部下乡不同的是，这次推行了“第一书记”制度，组建了脱贫攻坚战斗小组，第一书记不仅需要全面推动精准扶贫政策落地，而且还需要负责基层党建工作，培养基层干部，提高干部的能力。

第三，技术下乡。“在扶贫攻坚工作中实施精准扶贫方略，坚持中国制度的优势，注重扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准等六个精准。”[5]地方政府为了更加精准地测算出扶贫对象，构建了极其复杂的指标体系，对农民家庭的各项收入均被纳入计算体系。并且，为了防止政策执行异化，还建立了一套标准的信息系统，贫困户的各项信息均被纳入到信息系统，便于上级精准掌握具体情况。[6]1-13

为了做好精准扶贫，国家通过干部、资源和技术多个层面嵌入乡村，带领村民一道完成伟大的社会工程。精准扶贫强调精准的区域、精准的对象，找出精准的原因，精准地分配资源，采取精准的方法。精准治理的基础是全面精准的个体化信息集成，前提是科学严谨的信息挖掘分析，目标是实现的治理体系和治理能力的创新再造。[6]1-13但是，在国家实现精准治理目标的过程中，国家面临的是一个模糊的社会结构和不确定的市场结构，国家与社会和市场展现了剧烈的互动，贺著为读者丰富地展现了这一互动的具体过程，其结论也充满了真知灼见。

二、精准治理的社会基础——国家与社会的互动

国家与社会关系是理解社会问题的一个有效框架。国家与社会不是简单的非此即彼的对立关系，相反国家与社会的互动是相互塑造、彼此制约的过程。社会并非是一个边界清晰且能够自我更新和维持的系统和整体，国家各个部分差异性地“嵌入”到社会中去，显示出不一样的特征、过程和结果。[7]精准扶贫作为一项国家工程，在权力下乡的过程中也会遭遇到复杂的社会，这为我们提供了一个观察国家与社会互动关系的窗口。在贺海波先生的书中，我们会看到一个异彩纷呈的乡村社会，充满着奇幻色彩，作者独特地采用“亲属社会”描述了西南片区的社会结构，用“文化贫困”总结了精准扶贫遇到的实践困境，并从结构和文化的角度提出了切实可行的政策建议。

（一）亲属社会结构

经过在西南片区长期的大量调研，作者认为西南片区的少数民族地区的社会结构迥异于以汉族为主体的东部地区，创造性地提出了“亲属社会”这一解释性概念。学界已有的研究认为，中国的乡村社会结构呈现典型的南中北差异，即北方村庄以“小亲族”为主，中部地区是以“原子化”的村庄社会结构为主，而南方地区聚族而居以“宗族”为主。汉族人居住的地区属于开发时间早、农业种植体系成熟、村庄社会发育完整的“熟人熟地”。作者认为，西南片区属于移民社会，村庄内部还是以糊口为主的农作物生产模式，村庄历史较短，宗族结构弱，血缘关系与地缘关系融合，形成了亲属社会的整体村庄社会结构。

第一，从历史文化视角而言，西南片区属于山区，基层社会属于移民社会，村庄社会发育程度不足，形成了一些独有的特征。云贵高原深受“离心状运动”影响，外来移民不断进行着从山地到山地的迁移，到了山地之后，也会因为资源的争夺而不断发生斗争。氐羌中的一部分人口如今天的纳西族、白族和彝族的一部分，甚至发动战争驱逐当地的峡谷低地的先民，与斯科特笔下的东南亚地区移民一样。[8]此外，该地区恶劣的生存环境，高山沟壑峡谷并存，地形地貌崎岖，农业生产条件极其恶劣，土壤稀薄，自然灾害频发，今天刚播种完，晚上一场雨，地里面的种子连同肥料一起被泥石流冲走了，农业剩余较少，收入勉强够糊口。到了新中国成立时，这些地区的民族有些还停留在原始社会阶段，因而直接过渡到社会主义阶段，被称为“直过区”。由于客观原因的影响，村寨社会结构发育受限，未能形成类似于宗族社会的强社会认同与行动单位。

第二，从村庄社会结构而言，“亲属社会是由自然村内部户与户之间相互纽结在一起的血缘、姻缘关系基础上多层次亲戚关系构成的。”[9]93作者在西南片区调研，发现当地的村民以村寨为基础形成了互动频繁的社会交往圈,村民觉得“大家都是亲戚”，谁也绕不开谁。费孝通认为，家族是以父系为宗形成的，而亲属是由女方形成的，一般局限在本村及周边的村庄范围，这就形成了农村社会关系的基本格局。[10]云南地区的亲属社会存在于村寨社会内部，在习惯性称呼上，也没有刻意划分家族和亲属两种关系，而统一称为亲戚。在社会关系强度上，血缘关系也和姻缘关系一样重要。

（二）作为文化意义上的贫困

贫困文化理论视角认为，思想观念滞后、受教育程度低和价值观念消极等因素严重制约着当地民众的脱贫致富。[11]在前人研究的基础上，作者认为，贫困文化具有规范性、价值性、代际传递性和功能性。[9]120-121西南片区的村庄形成了村寨亚文化，这种文化由于受到自然环境的影响，深深地植根于村民生产和生活方式中，并且在代际间不断传递，长期地耳濡目染中形成了一种顽固的贫困亚文化。

第一，坚硬的象征符号。人类社会中的语言、文字、姿态、行动、教堂、房屋等都是象征符号，人类赋予其具有社会实践特点的象征意义。在贵州山区，村民的文盲率比例很高，作者以一个村寨的数据举例，在此村寨有30%的村民只会说瑶话，不识汉字，80后这一批年轻人基本上只读过小学，而且绝大部分没有毕业。在祭祀方面，每年农历三月三的祭祖是该村寨一种重要的集体行动，任何人都必须参加，村民在此之前不会外出打工。相较而言，在我国其他地区，村民往往正月十五之前就会外出务工。

第二，强结构的地方性知识。贵州的村寨贫困文化存在于村寨社会中，并且由于家庭和村庄社区双层高强度的保护结构，使得试图脱离村寨结构的村民也很难融入主流文化，此种文化的吸引力远远强于外在文化的拉力。生计模式呈现生存性偏好性特征，代际关系较为简单，兄弟关系比较团结，生育观念也较为传统。与一般农村社区相较，村寨中的社会规则具有相当明显的地方性特征。

第三，较为传统的价值观念。在本体性价值层面，本地依然保持着较为浓厚的祖先崇拜，每家每户的堂屋都供奉着祖先的牌位，农历三月三是祭祖的重要仪式性节日，全村寨的村民都要集体参与。在社会性价值层面，村寨内部保存着互帮互助的传统，并且存在人情积累、面子攀比的现象。在基础性价值层面，村民对于身体的思考就是在既有条件下满足口腹之欲，过闲散贫乏的生活。

（三）社会模糊与精准治理的差距

文化意义上的贫困伦理和社会结构意义上的亲属社会共同构成了理解西南片区基层社会的两个重要维度，这使得社会不是经过工业化与城市化所展现的可计算的社会，而是一个相对模糊的社会。斯科特在《国家的视角》一书中论述道，社会清晰化和简单化有利于增加国家治理能力。[12]但是，模糊的社会背景与强大的国家遭遇便呈现出了一系列悖论。此种贫困亚文化消解了村民经济转型的动力与能力，使得国家的脱贫目标陷入了结构性困境。

第一，社会结构的确定性与政策非确定性矛盾。贫困人口从传统向现代的转型的过程中，必然要经受一些“现代性的断裂”的后果。其中收入的不确定性、支出的不确定性和心理的不确定性对于贫困人口有重要影响。在亲属社会结构和贫困文化中，贫困人口对村庄有结构性的依恋，对生活的环境相当熟悉且有高度的安全感，每天有固定的生活模式，大量的时间用于休息消遣，生活在高度确定性的环境中。然而，精准扶贫政策的诸多措施是改造原有的生活环境，村民面临的不确定性风险增加，生活模式的陡然变迁让这一群体无所适从。例如，异地扶贫搬迁政策使得村民离开了原有的村寨环境，住进了城市社区，但村民因为无法参加工作，又没有办法继续回去种地，失去了收入来源而苦恼。政策鼓励村民外出打工参与全国性劳动力市场，村民却因文化程度低、语言不通等诸多原因无法有效参与劳动力市场，面临的现代化风险增大。更加重要的是，当村民参与现代化的市场之后，亲属社会结构支撑的经济互助性被打破，当村民遇到无法应对的困难时，可能无法获得有效的帮助。此种不确定性带来的心理不安全感成为村民参与市场的重要阻力。

第二，“快扶贫—慢转变”的行为冲突。精准扶贫是一项国家战略，具有时间快、节奏快和发展快等特征，国家要求在五年时间完成这一战略任务，地方政府将之作为中心工作，设定了诸多目标，采取了行政包干制的工作方法，贫困户被纳入到了动员式治理的快速节奏中，迅速地实现了数字脱贫。但是与精准扶贫的快规则相反，处于贫困文化中的村民遵循的是一套“慢生活”规则。一是家庭劳动力周期变化慢。诸多贫困户都是因为子女上学而导致的周期性家庭支出大，当子女完成了教育参与劳动力市场，家庭便迅速脱贫。二是可行能力增长慢。村民文化水平低，要将知识转化为可行的致富能力就需要一个相当长的时间段。三是思想观念转变慢。精准扶贫政策是一项快节奏的社会工程，需要贫困人口转变观念参与政策执行，但是转变长期形成的思想观念需要的时间较长，短期内也很难改变。

第三，“理性化—非理性化”的价值矛盾。精准扶贫是一种理性化行动，需要清晰可计算的治理信息，但是农民家庭经济收入等具有模糊性，面临着无法识别、无法统计等困境。西南片区的村民种植玉米并不是为了获得货币收入，而是用来养猪或者酿酒，满足日常生活，这样玉米的收入是否能换算成为收入便是一个问题。再比如，村民在山上捡拾木材生火，木材是否能换算成为收入呢？如贺著所阐述，精准扶贫是要将政策实践都用货币单位计算的量来显示，是追求效率的经济价值的直接表现，但是贫困亚文化却显示出实质合理性的一面，嵌入在社会关系网络中的文化比赚取金钱更加重要。[9]140由此，贫困文化支撑的内循环式村寨生活的模糊性与精准扶贫的政策要求之间便产生了诸多张力，政策实践面临了许多困境。

三、产业扶贫的经济基础——国家与市场的互动

精准扶贫的核心目标是提高贫困人口的主体性，使得他们自身具有参与市场的可行能力，进而达到从输血到造血的治理绩效。贺著以云南一个村庄空间的产业扶贫实践为例，具体阐述了产业扶贫政策在实践中却遭遇了村庄精英、外来企业甚至贫困农民的理性反抗，形成了一种理性主导的空间秩序。

（一）自然经济基础

第一，高海拔空间，物产贫乏。西南片区的山区呈现喀斯特地貌特征，土壤稀薄，地力低下，农作物产量稀薄。贺著所描述的木村的小麦亩产收成只相当于低海拔地区一半左右，而木村的人均耕地面积低于全国平均水平，农业剩余少，家庭的经济积累也较少，到了十一月份，山区昼夜温差较大，气温较低，也不利于村民劳动。滑坡、泥石流等地质灾害频发，遇到灾年还需要国家的救济才能勉强度日。此外，村民外出打工的人数也较少，且时间较短，间歇性强，容易被村庄公共事务打断，可以称之为“旅游式打工”。因此，从务工市场获得的收入也较少。

第二，家庭内部的循环经济。如上文所描述，当地的村民种植农作物并不是为了获取货币收入，而是为了满足家庭内部日常消耗。人们头脑中的理性计算能力不足。当地的农民不愿意外出务工的一个重要原因是外出务工就没有办法种地，不能种地就没有养猪的饲料，没有猪过年就没有猪肉吃。种了果树，比如板栗和芭蕉，除了一部分食用，大部分是用来酿酒，以便于过年时候的狂欢。因此，村民的经济积累较低，变现率极低。

第三，村庄空间的拉力。村庄是村民最为重要的生活空间，有众多的仪式性活动和娱乐性活动，并且众多的公共事务需要村民在场参与。村民外出打工也往往面临着诸多风险，加深了对村庄的依恋。有村民说，自己晚上八点给父母打电话，父母已经躺在床上了，而自己还在流水线打工，父母就说这么辛苦干嘛，不如回来，这样他就回到村里面了。明乎此，村庄对村民的拉力和城市对村民的推力都比较大，村民对村庄生活的依恋性很强。

（二）扶贫空间的多元主体互动

在此种村庄经济社会结构下，国家开始了产业扶贫的重大市场工程，建构了一个产业扶贫空间，国家深度介入村庄空间，高强度动员了村庄精英、企业和贫困农户等主体，但是各个主体面临着多元化的利益诉求。在木村产业扶贫中，国家的管控是同质化的，但是产业发展中的利益主体却是多元的，基于自身利益诉求，多元主体从不同的方面反抗着国家的管控。

第一，国家的强力介入。一是产业扶贫的强制性。乡镇与驻村工作队从产业扶贫的话语体系与组织体系的双重建构来实现空间权力的生产，进而将产业强行推给村庄。二是产业扶贫的习惯性。乡镇与省直单位驻村工作队就在村庄空间内，通过种养方案与资金奖励或帮扶来落实产业扶贫，培育贫困村民的发展意识，培养农民以不同形式参与市场经济的习惯。三是产业扶贫的工具性。

第二，村庄的反抗。一是村庄政治精英的反抗，表现在套取政府项目资金、利用合作社换取利益、向上级诉苦争取更多的帮助，但是项目资源到了之后，并不是用于发展产业，而是被村庄政治精英分掉了。二是村民的反抗。由于村庄的经济基础并不一定适合发展产业，村民对于产业发展前景总是存有疑虑，只有当周围的人获利之后才会放心大胆地进入产业。合作社模式本身也需要村民出力，但是村民总是出工不出力，消极怠工现象严重，由于大面积种植单一的经济作物，当大量上市的时候，丰产不丰收，村民会亏损，这也导致了村民不愿意参与产业发展。

第三，企业的反抗。企业投资是为了追求利润，但是大面积种植带来的农业雇工监管是一大难题，企业的用工成本相当高昂。此外，大面积种植带来的市场饱和，虽有政府的项目补贴，最终收获时，供过于求，价格低，市场动荡起伏，企业的利润空间狭小，也影响了企业的投资积极性。

正如贺著所言，国家希望通过产业扶贫建构一种多元主体合作助力贫困农民致富的道德秩序。但是在木村产业扶贫实践中，多方利益主体相互博弈，产品的经济价值难以突显，最后产业扶贫进入了一个“鼓动、投资—失败、退场—再鼓动、投资”的反复折腾的怪圈。[9]55

（三）去市场化与产业扶贫困境

在这种理性秩序中，隐藏着市场化与去市场化、空间表现与表现空间、时空分割与时空压缩等矛盾，制约了产业扶贫及精准扶贫终极目标的实现。

第一，去市场化与市场化的矛盾。主要表现为产业扶贫的去市场化与产品的市场化。扶贫工作是政府主导的大型开发计划，在很大程度上带动了当地农民生产的积极性。但是，一些产业发展计划，并没有尊重当地农民的主观意愿，也没有因地制宜，通过行政命令的方式，以资金奖励带动农民种植，最终却因违背市场规律导致产业发展失败，最终地方政府不得不收拾乱摊子。

第二，空间表现与表现空间的错位。产业扶贫的宏观目标是实现共同富裕，增加村民收入，防止返贫，与此同时，增强村民可持续发展能力，变输血为造血。当此种政策目标想象进入到具体的村庄空间中，多元主体缺乏合作共赢机制，无法实现合理分工和利益共享，基于自身利益开展了一系列行动，具体的实践中出现了一系列的怪相。

第三，空间分割与时空压缩的冲突。按照贺雪峰教授的划分，依照地区与市场的距离，中国经济发展具有显著的区域不平衡性，当前形成了市场中心区域、半市场中心区域和非市场中心区域。[13]西南片区内部市场不发达，与外部市场距离偏远，属于市场边缘地带。木村的产业扶贫希望通过国家、村庄精英与企业、劳动力的“三维权力结构”，建构起帮助贫困农民摆脱贫困实现共同富裕的组织架构体系，并且能够增强农民的可持续发展能力。这种组织形式是“福特主义”积累体制，是现代性的产物，但是不能适应后现代社会的时空压缩，不能适应后现代社会的劳动过程、劳动力市场、劳动产品和消费模式的灵活性。

四、迈向现代国家——国家治理能力的提升

精准扶贫是一项社会工程，其中充满着国家与社会和市场的互动，国家通过巨大的资源下乡、干部下乡和技术下乡，实现了对社会的全方位改造，在此过程中，也增强了国家的治理能力。当前的精准扶贫实践中，国家治理能力更多是指向国家管理内部，通过渗透社会，自主贯彻和实现自身目标和意志的能力，具体表现为国家内部的统领能力、国家对社会的认证能力与规管能力、国家的再分配能力与整合能力等。

第一，在政治动员与检查考核中增强了国家的统领能力。一是政治动员。精准扶贫是国家战略，也是地方政府的中心工作，地方政府通过意识形态的宣传鼓动、人际工作关系网的建构和集体行动增强了地方政府的政治动员能力。二是督查考核。通过指标化的治理，定指标、赋分值、定权重、排名次，确定先进与落后，排名通报的惩罚/奖励，充分调动各级干部的主观能动性。

第二，在精准识别中增强了国家的认证能力与规管能力。“一个政府的有效运作取决于对信息流动的仔细掌控。”[14]在控制汲取时期，国家的主要目标是汲取资源，所涉及的治理信息是显性的硬信息，直观地体现在治理结果上，而公共服务中的治理信息却面临软化问题，弹性空间变大，国家的控制难度也增高。[15]但是为了获得准确的治理信息，地方政府在制定市县劳动收入的统一标准、严格村庄民主评议、建构县乡两级干部双重交叉协作机制中，增强了国家的认证能力与规管能力。

第三，在资源再分配中增强了国家的再分配能力和整合能力。国家自上而下的资源输入要求精准到具体的个人，投入资源的目标不仅仅是单一的资源分配，而且要提高贫困户参与市场的能力，使这一群体积极融入现代市场，享受现代经济发展成果。这使得精准扶贫的政策目标从单一的经济目标转向政治目标，增强国家整合弱势群体的能力，增强国家政治认同。

精准扶贫工作涉及政府运作机制的变化、国家治理能力的提高、贫困地区的产业发展、基层社会结构的改造以及贫困文化的影响等。整体而言，在精准扶贫中，国家治理能力呈现不断增强的趋势，精准治理的能力也在不断增强。但要想实现国家治理能力的健康持续增长，就要进一步处理好国家、市场、社会三者之间的关系，提高对社会的规管能力，增强对农民的教育能力等。只有如此，才能不断推动国家治理能力的现代化。