财政分权度与国有企业控制权配置——政府与市场边界迁移的理论与经验解释

徐宝亮，李 康，邓宏图

1.南昌大学 经济管理学院，江西 南昌 330031

2.福建师范大学 经济学院，福建 福州 350117

3.广州大学 经济与统计学院，广东 广州 510006

一、问题提出

自新中国成立以后，中央政府对工业、手工业以及资本主义工商业进行社会主义改造，至1956年底，社会主义制度初步建立，标志着计划经济体制的形成。1978年后，随着改革的推进，市场的引入打破了中国计划配置资源的单一形式，形成了计划与市场并存的经济体制。与此同时，国家的财政体制也由计划经济体制下统一财政的“大锅饭”制，发展为财政分级包干制，这意味着中央政府由财政集权向财政分权的转变。不过，财政分级包干制并未一直持续，1994年分税制的出台再次将大部分财政权力集中到中央政府。回顾国有企业的改革历程可知，在分税制出台之后，政府亦拉开了国有企业控制权转移的序幕。具体而言，政府于1995年提出国有企业“抓大放小”的改革思路(1)1995年《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中关于“抓大放小”的表述为：“要着眼于搞好国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组。这种改组要以市场和产业政策为导向，搞活大的，放活小的……”，实施中小型国有企业民营化改革，掀起大规模的民营化浪潮[1]。有必要指出的是，鉴于地方政府管理的中小型国有企业数量在国有企业总体中占有绝对的优势，且主要分布于产业链的下游(2)1995年12月26日，原国家经济贸易委员会主任王忠禹在第八届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上作《关于国有大中型企业改革情况的报告》，其中提到“1994年，我国独立核算的国有大中型工业企业1.4万户，占国有工业企业总数的18.2%”。另外，从现实逻辑上考虑，产业链上游的行业更多的是关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，对资本、技术等有着极高的要求，这意味着中小型国有企业，尤其小型国有企业并不具备进入上游产业链的条件。，因而国有企业的民营化则是下游产业链上地方政府管理的中小型国有企业控制权的转移。随之而来的问题是，分税制的实施与国有企业民营化(3)在本文中，国有企业控制权转移在含义上与国有企业民营化是等同的，在国有企业控制权未转移时，国有企业的控制权隶属于地方政府，而在国有企业控制权转移后，国有企业控制权的隶属关系则由地方政府转变为企业家。之间是否有着必然的因果关系呢？具体地，如何解释分税制前后与不同财政分权度相适应的国有企业控制权的配置差异呢？为回答上述问题，本文将构建中央政府与地方政府博弈的马尔科夫精炼均衡模型，在求解博弈均衡的基础上探究均衡迁移的内生性原因，为改革后中国财政分权度的变化与国有企业控制权的不同配置提供解释。

在经济发展过程中，有关政府和市场边界的研究一直是经久不衰的话题，而国有企业控制权的转移则是与政府和市场边界的迁移相关联的。地方政府转移国有企业的控制权是将处于产业链下游的中小型国有企业改制为民营企业。由于改制前的国有企业由地方政府控制和管理，而改制后的民营企业则遵循市场规律，通过市场配置资源，合理安排其生产、经营与销售等环节，自负盈亏，因此国有企业控制权的转移意味着政府与市场边界的迁移，即市场边界的扩张和政府边界的收缩。不过，这并非预示着国家宏观调控能力的降低，因为政府可通过创新相应的政策工具和政策组合，替代性地使用财政政策、货币政策等调控宏观经济。

本文余下部分的结构安排如下：第二部分回顾与国有企业控制权转移相关的文献；第三部分构建基于财政分权度与国有企业控制权配置的博弈模型；第四部分以中国国有企业“抓大放小”改革案例检验理论模型的命题；第五部分是主要结论。

二、相关文献回顾

学界因研究视角或出发点的差异，在国有企业控制权转移与否的问题上持有不同观点。刘元春[2]从经典的市场社会主义理论和后发展理论出发，提出并以数据支持了国有企业的宏观效率论。朱安东[3]对国有企业的宏观效率进行实证考察，证伪了国有企业天生缺乏效率的论断。由此可推断，国有企业的战略性调整应充分考虑其宏观效率，而不是令其私有化或简单地退出竞争领域。不过，Shleifer等[4]则完全撇开效率上的考虑，认为政府维持对国有企业的控制权是为了追求自身的政治利益。杨治等[5]的研究证实，拥有公有企业控制权的政府会从公有企业的持续经营中获取政治收益，这在一定程度上呼应了Shleifer等的论点。

尽管上述研究从宏观效率和政治利益的视角为政府维持对国有企业的控制权提供依据，然而其在学界的声音相当微弱，相反，支持国有企业民营化的研究占据绝对的主导。张军等[6]通过国有企业民营化前后市场结构变化的比较静态均衡分析，发现国有企业民营化与行业内国有企业同私营企业的边际成本差、私营企业个数相关。Cao等[7]基于效率逻辑以及硬化预算约束的目标(4)Brandt等[9]关于国有企业民营化的分析在逻辑上与Cao等[7]大致一致，但与其相反的是，他们认为政府硬化预算约束是非国有企业效率缺失倒逼的结果。，从政府维持国有企业的成本与收益角度探究国有企业民营化的原因。与Cao等[7]观点相似，刘瑞明等[8]则认为国有企业在本身的效率损失之外，其软预算约束拖累民营企业的发展进度，构成整个经济体的“增长拖累”。张维迎等[10]从地区间竞争的角度解释国有企业的民营化，但其研究依然没有脱离效率分析框架，其逻辑为：当地区间竞争激烈时，由于管理者的努力不可证实，故而地方政府将不得不让渡管理者全部或部分的股份以削减生产成本，由此则促进私有产权制度的兴起。然而，Young[11]研究表明，伴随着中国的改革，区域间在重复产业上的竞争加剧威胁其产业的盈利能力，反而使地方政府施加了各种贸易壁垒，即区域间的市场一体化程度并未有效提高。Poncet等[12-13]分别通过对中国各省参与国内和国际贸易一体化的规模与动态以及产业地区专业化的程度等方面的研究支持了Young[11]的结论。进一步地，尽管朱恒鹏[14]证实了地区间竞争加剧推动国有经济民营化进程的论断，但其分析依然没有为中国地区间的竞争加剧提供依据。此外，Huang等[15]考察了国有企业分权过程中信息的角色，研究显示：国有企业与所属政府之间距离越远，国有企业越可能被分权，而且沟通成本越高，企业绩效异质性越大，这种距离—分权关系越明显。

梳理发现，既有研究或者从宏观效率和政治利益的角度解释政府维持国有企业控制权的合理性，或者从效率损失、预算软约束、地区间竞争以及信息不对称等视角为国有企业民营化或分权管理提供支持，对国有企业控制权转移呈现出肯定与否定两种明显不同的态度。然而，现有文献并未从整体上解释改革后财政分权度变化与国有企业控制权配置之间所呈现的特征化事实，即改革之初财政以分权为主，政府维持其对国有企业的控制权；而在提出建立社会主义市场经济体制之后，中央政府出台分税制对财政实行集权，此后地方政府对国有企业进行大规模的民营化。为此，本文将构建中央政府与地方政府博弈的马尔科夫精炼均衡模型，为改革后中国财政分权度的变化与国有企业控制权的不同配置提供合理的解释。

三、基于财政分权度与国有企业控制权配置的博弈模型

本文将依次构建中央政府与地方政府博弈的静态模型和动态模型。博弈的静态模型是分析单个时期状态已知时，参与人之间博弈的完全信息动态模型。而博弈的动态模型则考察的是马尔科夫精炼均衡，它是子博弈精炼均衡的一个子集[16]。区别于历史行动影响现在和未来策略以及阶段状态不变的重复博弈，在博弈的动态模型中，参与人在某个时期的行动取决于该时期的状态，与博弈的历史行动无关，状态是对所有与支付相关的信息的完全界定[17-18]。此外，为避免混淆与歧义，在构建博弈模型之前，文中将财政分权度界定为中央政府实施的财政分权程度，而不同的财政分权度意味着地方政府调节自身财政收入的自由裁量权存在差异，即财政分权度越高(低)，则地方政府的自由裁量权越大(小)。

(一)模型基本假设

假设模型中的博弈参与人为中央政府与地方政府。为便于分析，假设地方政府同质，由此可将地方政府作为一个整体参与博弈(5)值得注意的是，结合后文中地方政府的效用函数，此处将所有地方政府作为一个整体参与博弈，相比于单个的地方政府而言，在分析思路或结论上不会产生任何影响，因而在地方政府同质的假设下，不对地方政府的财政收入进行平均化处理。。θ∈[0,1]表示中央政府的财政分权度，θ值越大意味着财政分权度越大，其中θ=0表示中央政府彻底的财政集权，相反，θ=1则表示中央政府彻底的财政分权。η代表地方政府对国有企业控制权的转移参数，其取值空间为离散型{0,1}，η=0意味着地方政府持有国有企业控制权，而η=1则表示地方政府转移国有企业控制权。由于相关法律的限制以及个人谈判能力的提升等，假设控制权转移后的国有企业因逆转成本高昂，以至于复归地方政府管辖是不可能的。

不同的财政分权度代表着地方政府对国家财政收入拥有不同的自由裁量权，进而意味着中央政府和地方政府在国家财政收入中的真实分成比例有所差异。基于此，假设中央政府与地方政府以α/eaθ(η-1)进行财政收入分成，其中α/eaθ(η-1)∈(0,1)，α为中央政府完全财政集权(θ=0)或地方政府转移国有企业控制权(η=1)时，国家财政收入中地方政府的分成比例，式中的a>0为参数。为简明而不失一般性地阐释假设的合理性，本文以财政分权度的极端情形加以说明。当中央政府实行完全的财政集权(θ=0)时，地方政府无论是否转移国有企业的控制权，其分成比例为α；而当中央政府采取完全的财政分权(θ=1)时，地方政府维持对国有企业的控制权时的分成比例为αea，而将国有企业控制权转移时的分成比例依然为α。由于a>0，故而αea>α，换句话说，若中央政府实施完全的财政分权，地方政府维持对国有企业的控制权时的财政收入分成比例明显大于其将国有企业控制权转移时的相应比例。由此，地方政府与中央政府的财政收入分别为

其中，TL、TC分别表示地方政府与中央政府的财政收入。

(1)

(2)

无论是博弈的静态模型还是动态模型均属于动态博弈范畴，因此有必要明确规定中央政府与地方政府在任一时期(假设为时期t)的博弈顺序，以便明晰二者之间博弈的具体过程。

(1)参与人确定t时期社会秩序状态影响系数ε；

(2)中央政府选择财政分权度θ；

(3)地方政府决定是否转移国有企业的控制权，即选择η=0或η=1。

(二)博弈的静态模型

(3)

(4)

(5)

(6)

(三)博弈的动态模型

相对于以单个时期效用为目标的决策而言，作为政府代理人的官员将长期贴现效用的最大化作为行动选择的依据更具合理性。这是因为：其一，不同层级政府官员的决策目标是有差异的，中央政府的执政者关注的焦点不是晋升，而是长期执政，而地方政府的官员却相反，其激励更多的来自晋升；其二，尽管地方政府官员的任期有限，但任期的长短却具有不确定性，这意味着假设地方政府以长期贴现效用最大化为目标来安排每期的行动是可接受的。因此，本部分将转向无限期界的博弈动态模型，求解中央政府与地方政府博弈的马尔科夫精炼均衡，从而为财政分权度的变化与国有企业控制权的配置提供理论上的合理解释。

(7)

(8)

(9)

(10)

(11)

(12)

(13)

(14)

(15)

(16)

(四)进一步分析

(17)

(18)

(19)

由财政分权度θ**的表达式，可将θ**视为社会秩序稳定概率q与宏观调控参数c的函数。为明确财政分权度θ**与社会秩序稳定概率q、宏观调控参数c之间的边际关系，以θ**分别取q与c的一阶导数为

(20)

(21)

通过式(20)(21)的符号可以判定，财政分权度θ**是社会秩序稳定概率q的减函数，宏观调控参数c的增函数，即随着社会秩序稳定概率q的提高和宏观调控参数c的降低，财政分权度θ**将下降。

四、国有企业控制权的稳定与迁移：理论模型的经验证据

文中理论模型刻画了中央政府和地方政府在财政分权度和国有企业控制权配置上的稳定性均衡，并梳理出推动均衡迁移的主要变量。进一步地，为检视理论模型所推导命题的解释力，本文将以中国国有企业“抓大放小”改革的实践案例对模型的命题进行验证。

在以计划经济为主的经济体制内，由于市场缺失或发育极度不充分，货币政策、财政政策工具因传导路径不畅而难以有效发挥作用，故而国有企业在此时相对于其他政策工具更易于准确、迅速地实现国家经济的宏观调控。始发于1978年的中国经济改革，是计划经济向市场经济转型的标志[22-23]。不可否认，中国的市场化水平自改革伊始至提出建立社会主义市场经济之前有了明显的提高。对此，可从中央政府渐进性地为市场发展所实施的系列政策(见表1)，以及中国工业总产值的所有制份额(见表2)中得到证明。市场经济体制的发展历程从最初放权让利以自售超计划产品，历经计划经济为主、市场调节为辅，以及有计划的商品经济等，最终越过计划经济成为中国特色的主导的资源配置方式。而表2的数据则清楚地表明，相对于国有企业工业产出份额的递减，非国有企业产出份额均呈上升趋势，反映出产品交换市场规模的扩大(15)集体企业的划分缺少明确的官方依据，可依据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》和《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》将其划分为城镇集体企业和乡村集体企业。由此，乡镇企业则属于集体企业。在整个20世纪80年代，私营部门备受政策限制和社会歧视的困扰，为此许多私营企业被迫戴上了“红帽子”，转变为乡镇或城市集体企业[23]；另外，根据国家工商行政管理局的抽样调查，中国有83%的乡镇企业实际上是私营企业[24]。为此，当集体企业产出份额上升时，必然意味着私营部门的产出增加，以及市场交换规模的扩大。以及市场化水平的提高。

表1 改革开放以来中国市场经济体制发展历程中的重要文件

不过，尽管改革初期以及其后的市场化水平发展迅速，但在产品计划价格与市场价格基本实现并轨之前，经济体制中计划的地位以及价格机制发展的充分程度依然使得市场难以在宏观调控中发挥有效的作用。其一，中国在20世纪80年代前期的经济体制是以计划经济为主，市场调节为辅，在20世纪80年代中后期以及90年代初期则是发展社会主义有计划的商品经济，即使市场在经济体制中的地位获得前所未有的提升，计划始终居于主导地位(16)中共中央在1990年12月30日颁布的《关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》的表述中可说明此论点，即属于总量控制、经济结构和经济布局的调整以及关系全局的重大经济活动，主要发挥计划的作用；企业日常的生产经营、一般性技术改造和小型建设等经济活动，主要由市场调节。。其二，为解决“双轨制”所加重的腐败和“社会秩序混乱”，中央政府实施“价格闯关”以实现价格并轨[22]，但是“价格闯关”的失败，以及随后的政治风波在使市场价格与计划价格维持分立状态的同时，更重要的是使市场经济改革面临逆转的危机；另外，地方政府所实行的“市场分割”的地方保护主义模式，划定各地区在地理上的实际市场范围，妨碍了国家统一市场的形成[11-14]。其三，由表2可知，尽管国有工业企业总产值的份额随时间而不断下降，但即使在提出建立社会主义市场经济体制的1992年，这一份额仍然高达48.09%，而城乡个体工业和其他经济类型工业仅占13.87%，意味着相对于计划，市场的力量依然处于弱势。基于此，若地方政府转移国有企业控制权，国家宏观调控能力(1/ec)将大幅降低(也就是说宏观调控参数c的值充分大)，此时(ec-1)(1-α)/(αec)趋近于(1-α)/α。

表2 不同所有制工业企业在总产值中的份额 %

表3 中央和地方财政收入与国有企业亏损补贴

(22)

式(22)意味着财政分权度θ*<θ**，并且在此时期，中央政府和地方政府的行动选择分别是较高的财政分权度和维持对国有企业的控制权。这与命题1是高度吻合的，即在社会秩序稳定时，若θ*<θ**，中央政府和地方政府博弈的马尔科夫均衡是中央政府选择财政分权度θ*，而地方政府维持对国有企业的控制权。

国有企业和市场均是政府实施宏观调控的媒介或工具，但在调控机制和过程上有所不同。国有企业偏向于通过干预产品价格或执行产业政策等直接调控宏观经济，而市场则是财政政策、货币政策等间接调控宏观经济的媒介。不过，在经济发展的不同阶段，中央政府对国有企业和市场在宏观调控上的依赖程度是有差异的，而且随着市场化水平的提高，国有企业宏观调控的职能将因财政政策、货币政策等的充分发挥而被替代。对此，国有企业“抓大放小”政策实施前后，地方政府对国有企业控制权的配置在某种程度上提供了相应的事实论据。在改革初始时期，产品市场发展不充分，国家借助国有企业直接干预产品价格或实施产业政策，以达到国家宏观调控的目的；当产品市场发展较为充分时，国有企业仅仅是市场的参与主体之一，通过国有企业直接调控产品价格或实施产业政策将产生较大的偏差，此时政府可替代性地使用财政政策、货币政策等以市场为媒介有效地调控宏观经济。

(23)

五、主要结论

自1978年中国开启改革模式，财政分级包干制替代国家统一财政的“大锅饭”制，拉开财政分权的序幕。而此时的国有企业，相对于改革前的完全指令性计划，尽管拥有一定程度的自由裁量权，但是其控制权依然牢牢掌控在政府之手。至少在中共十四大提出建立社会主义市场经济之前，无论是财政分权度还是地方政府对国有企业控制权的维持均保持相对的稳定，没有明显表现出财政集权以及国有企业控制权转移的迹象。然而，在此之后，中央政府制定并出台分税制以扭转财政分权的局面，而地方政府随之转移国有企业的控制权。本文将国有企业的多重目标，如财政收入、宏观调控等考虑在内，构建中央政府与地方政府博弈的马尔科夫精炼均衡模型，在求解博弈均衡的基础上探究均衡迁移的内生性原因，为改革后中国财政分权度的变化与国有企业控制权的不同配置提供解释。作为国有企业控制权转移的另一种表述，政府与市场边界的迁移是国有企业控制权转移这枚“硬币”的反面，即随着国有企业控制权的转移，市场的边界趋于扩张，而政府边界则趋于收缩，因此本文的研究内容亦为政府与市场边界的稳定性与动态性提供基于中国经验事实的解释。本文通过分析得到如下结论：

(1)改革初期的均衡路径为：中央政府选择财政分权，而地方政府维持对国有企业的控制权。其原因在于，中国的改革是以计划经济体制为起点，市场力量过于薄弱，难以形成统一的市场价格，因而国有企业在宏观调控中处于绝对的主导地位，此时的宏观调控参数c充分大，故有θ*<θ**。

(2)产品市场价格实现基本统一之后的均衡路径是：中央政府实施相对的财政集权，而地方政府转移国有企业的控制权。这是因为产品市场价格的统一使国有企业在产品市场上的宏观调控职能被以市场为媒介的财政政策、货币政策等所替代，此时的宏观调控参数c趋近于0，从而有θ*>θ**。