总体国家安全观视野下的生物安全国际合作机制构建研究

肖 军，郝长潞，陈 鹏，周思晗，冉 涛

（西南政法大学国家安全学院，重庆 401120）

通过对国内外有关文献的梳理得知，现有成果对生物安全、全球治理以及国际合作等问题进行了一系列探讨，已经具有一定的科学深度、逻辑性和实践性。但这些文献缺乏对生物安全国际合作领域的整体性及全面性讨论。综合来看，它们的重点集中在与实验室、教育等内容相关的生物安全方面，而即便是宏观分析整个生物安全体系，亦只从法治角度、全球战略角度来进行阐述，涉及生物安全国际合作事项的并不多[1]。所以，对如何进行全球治理、如何详细设计国际合作机制体系乃至如何运用指标考察体系建立的情况，尚待研究[2]。

防控新冠肺炎疫情的实践证明，生物安全问题已不再是某一个国家的事，而是整个国际社会需要关注的。因此，生物安全的国际合作必将成为我国甚至世界各国的国家安全学界以及生物学界重点研究的新兴课题[3]。

1 生物安全国际合作成效与问题

从现有资料来看，生物安全的国际合作有了新进展，包括合作制度的稳定性逐渐提升，为生物安全合作提供了更加便利的条件；一些生物安全公约、协议在制度上明确了合作国家之间的权利和义务，为生物安全合作提供了法律框架。但是仍存在一些问题，如国内方面，我国《国家安全法》《生物安全法》等法律对国际合作规定并不多且不细致。国际方面，不同国家认识程度观念确有差异、尚未建立防疫国际合作统一机制、合作宽度深度远未达到既定的要求。这表现为，没有全局性的理论支撑合作、合作法律机制不健全且利用率不高、合作制度平台之间国家重叠数较多且缺乏沟通与协作、合作保障机制不完善；安全合作中缺乏信任和共识、合作评估机制严重缺失[4]。

上述问题存在的原因有客观方面也有主观方面。首先，在重点领域，生物安全合作仍亟待推进法制建设，没有法制建设，国际合作就会成为无源之水、无本之木；其次，现有的国际公约或多边双边条约操作性不强，不适应现实需要，有些公约或是条约还只局限于纸面，并没有付诸实施；再次，国家间不同的政治目的和意识形态导致合作缺乏动力，尤其是将生物安全国际合作视为政治性问题的一些国家；最后，现有平台无法满足合作需求，包括技术平台、合作平台等。总体而言，就是缺乏系统性的全球治理机制作为支撑。

2 总体国家安全观指引下的生物安全合作

缺乏系统性的全球治理机制这一问题该如何解决呢？宏观上，完全可以用总体国家安全观来作为指导。总体国家安全观是基于全球视野下，对我国整体安全态势进行的战略研判，对我国当前和日后的国家安全所要面临的主要形势、基础任务、治理体系和治理能力建设等问题所提出的一系列论断。总体国家安全观坚持以全面、系统的角度看待问题，对关乎国家的重要领域，如生物安全等展开了详尽思考，成为我国国家安全建设的总体导向[5]。

在总体国家安全观的指导下，生物安全着眼于内外安全、国土和国民安全、传统和非传统安全、自身和共同安全、国家战略发展和国家总体安全，是关乎国家安全的关键一环。而就生物安全而言，通过总体国家安全观的指引，可以从多重机制来解决生物安全国际合作问题。也就是说，一方面，生物安全国际合作机制的建设必须依靠总体国家安全观的统筹指导；另一方面，生物安全国际合作机制建设成效也直接影响总体国家安全观的落实效果。两者相辅相成，相互促进。

3 构建生物安全国际合作机制的途径

灾难可引起人们对历史的反思、对现实的思考，社会亦能在反思中得以发展。新冠肺炎疫情对于非传统安全风险而言无疑具有重新思考之必要，是我国防范化解非传统安全风险的重要契机。在总体国家安全观的宏观指引下，不仅需要着眼于传统安全，也要关注非传统安全，以此健全国家安全体制机制，提升国家应对安全风险的能力，为全面建成小康社会的伟大胜利添砖加瓦。在课题组的研究过程中发现，需要根据上述问题来提出我国生物安全国际合作长效机制建设的建议。

3.1 全面构建生物安全国际合作动力机制

在总体国家安全观的指引下，会产生新型的生物安全观。而新型的生物安全观要求从以治理为重点走向以预防为中心的合作、从以政策为主导走向以法治为基础的合作、从主要依靠国家力量走向国家与社会协力合作。也就是说，新型的观念导致合作理念与方式发生了变化。动力来源于以预防为中心、以法治为基础、走向国家与社会协力的合作。

深化落实人类命运共同体观，稳步加快创建生物安全共同体。恰逢世界处在机遇与挑战并存的时代，公共卫生安全等各类非传统安全威胁层出不穷，例如新冠肺炎疫情对各国人民生命健康造成前所未有的挑战。这次生物安全挑战更加证明，传统安全威胁的发展势头减弱，而非传统安全威胁成为主要威胁，这需要全人类共同应对。因此，必须坚定不移地贯彻全球安全观和全球治理观，发挥各国际组织的支撑性作用，进一步协调生物安全国际政策，展开非传统安全风险防控的有效协作，不仅要聚焦于本国安全，还应着眼于全球安全，共同构建命运共同体。全面构建生物安全国际合作动力机制，需要本国和各国的共同努力。

3.2 立体构建生物安全国际合作法律机制

生物安全国际合作法律体系的构建，需要关注国内法和国际法。（1）立法规划方面。一是推进国内法中生物安全国际合作法律体系建设。借鉴美、俄等域外立法内容，完善国内层面的立法，构建以《国家安全法》为基础框架的立体的生物安全国际合作法律体系，同时在《生物安全法》实施过程中逐步完善相应的配套机制，如进行行政法规、部门规章的制定，来进一步细化《生物安全法》中的国际合作事宜，而国际合作事宜通过行政法规、部门规章来规范，是完全有必要和可能的。二是推进国际法中生物安全国际合作法律体系建设。全面梳理现行的国际法和国际公约，找出与生物安全国际合作相关的条款，一方面主动发出积极声音，对相关条款进行遵守或在时机成熟时提出修改建议；另一方面在国内法修订的同时，融入相关条款，与国际接轨的同时，更好地符合国际通行做法，使生物安全有国际层面的法律可以依循。例如在完善《世界卫生组织组织法》时，可以建立不同国家生物安全部门的权限以及相互之间的合作制度，同时在我国修订相关的生物安全法律乃至卫生法律时，可有条件地吸收《世界卫生组织组织法》部分条款，在完善法律的同时向世界看齐。（2）法律效力方面。一直以来，我国法律效力存在一定问题，可以借此次契机来进行提高。即提高我国国内立法的效力，并积极促进国际公约、多边双边条约的签署和有效落实，在不同国家之间协调、沟通、斡旋，这是接下来需要努力的方向。与此同时，要通过政策对话、多方商谈来增强生物安全合作交流互信。（3）法律执行方面。对于生物安全国际合作这一事物，可能之前的法律执行做得不够，那么接下来可以借鉴相关法律执行的措施，来完善生物安全国际合作执行体系。例如，需要明确生物安全国际合作法律事宜的主管部门、执法部门、监督部门，共同完成生物安全国际合作的管理工作。与此同时，要明确若干部门之间的分工，即每个部门的职责、权利与义务，避免遇到合作事宜时相互推诿。

3.3 严密构建生物安全国际合作工作机制

国际合作工作机制包括合作流程、合作监督及合作协调等。就合作流程而言，涉及生物安全体系的复杂功能结构，运用系统的和组织化的国际合作模型来满足多因子构建问题。第一步，强化世界卫生组织在生物安全合作领域的作用和地位刻不容缓。世界卫生组织是本次疫情防控的关键，也是成员国协调疫苗、救助物资、疫情信息的重要主体。但某些国家不仅不作为，还指责世卫组织办事不力，实在荒谬。树立世界卫生组织在全球卫生领域的权威，积极应对本次疫情方为上策。第二步，推动多边生物安全论坛的举办。目前，包括中国在内的多国已举办了多边生物安全论坛，论坛上各国积极沟通，为疫情防控出谋划策，取得了显著效果。接下来可进一步完善论坛机制，如定期召开机制等，不断加强各国在生物安全领域的合作。第三步，提倡生物安全数据信息成果共享。世界各国只有在疫情防控信息、科学研究成果等方面进行共享，才能有效防止疫情的全球传播，方可在短时期内找到最有效的打赢疫情攻坚战的利器。

就合作监督而言，应加强合作过程中的制约效力，设定更加合理的监督模式，以确保权力能够在规制内运行，避免监督乏力。国际合作不仅解决的是如何合作问题，还要考虑如何对合作过程本身进行监督，这样方可形成体系。就合作协同而言，形成覆盖各类各级的网络，实现数据与系统的融合、组织与技术的融合，转型为“国家主导、国际运作、群众参与、集中力量”的典型国际合作工作机制。这里，与上述的动力机制相呼应，即生物安全国际合作参与者不仅仅是国家，还包括社会力量，如普通大众等，只有全民参与，才能更好地协同合作。

3.4 创新构建生物安全国际合作保障机制

生物安全国际合作保障机制包括生物技术合作、平台拓展合作以及队伍培养合作等。（1）在生物技术合作上，提出科技整体战略、技术创新战略、技术开发路径、技术成果防护战略，进行技术动向分析与客体技术升级影响分析。加强疫苗、药物和防疫等科研事项的交流合作，同时，发挥大数据、人工智能在疫情防控、追踪溯源（流行病学调查）和资源调动等方面的精确分析和预警评估效用，最大限度防范生物安全风险并阻止重大疫情的跨境传播。生物安全国际合作不仅关乎法律界，科技界的作用同样至关重要，只有与科技界联合起来共同攻关，才能更快速地研发出更有效的疫苗。所以，要提升应对新冠肺炎疫情这类重大公共卫生安全事件的战略高度与决策起点，更要着眼于构建人类命运共同体，大力加强生物安全领域的国际科学技术合作。（2）在平台拓展合作上，扩大现有各合作平台的范围，形成协同治理和预防方式。加强各国相关实验室检测、流行病学调查、临床诊疗等方面的合作，向其他国家推荐中西医结合治疗方案，共同研究治疗疾病的良药。这既是向外推广优秀的治疗方案的机会，也是发挥中医重要作用之契机。（3）在队伍培养合作上，多国共同合作培养国际性的高素质专业队伍，重视基础业务能力、生物安全保卫能力、语言文字沟通和法律通晓能力的培养。积极探索科研队伍合作的新路径，健全生物安全领域协作机制。同时，在国际合作中应当坚持“以我为主”的原则，求同存异、包容并蓄。我国应与国际各方主体共同应对全球生物安全风险挑战，主动参与、和衷共济，开展生物安全队伍培养合作，加强卫生职业教育、高等教育。

3.5 适时构建生物安全国际合作评估机制

在评估机制体系上，采取明确评估主体法律地位、强化评估管理职能、改进评估方式方法等具体措施，健全完备合作评估机制。国际合作各项机制需要最终建立体系化的评估机制来考察，评估机制体系指标可以借鉴其他国家的经验予以完善，如国际合作的完整性、协调性、互补性、兼容性、吻合度等，最大限度地利用评估机制来完善整体的合作机制。定期（可以暂时规定2年或者一个固定时间）对生物安全国际合作前期成效和问题进行评估，并提出改进的方式予以参考。这也是对前述各项机制是否达到预期目标的考察。

以上五大机制（动力机制、法律机制、工作机制、保障机制、评估机制）相互联系、依托且密不可分：动力机制是其他四大机制的指引；法律机制是工作机制、保障机制、评估机制的基础；工作机制是具体化的机制；保障机制是支撑性的机制；评估机制是方向性的机制。五大机制既指明了生物安全国际合作的未来方向，也是生物安全国际合作成效的量化指标。

4 未来展望

本课题的研究从适应生物领域的安全需要入手，着眼生物安全合作的形成机理、发展态势，将生物安全合作置于总体国家安全观、全球治理、人类命运共同体的视野下予以重点考虑，试图找出摆脱困境、解决问题的良法。同时，对生物安全合作机制体系的构成进行全方位研究，对子机制的具体内容与其在整体机制中的地位作用进行重点研究。但是，如何规划一个全面性的战略布局来明确我国生物安全国际合作的总体思想、主要目标、制度体系仍然是难点。这是因为不同国家意识形态不同，合作意愿程度不同，再加上生物安全的专业性，如何促使国家或国际组织进行合作较为困难。对此，应该充分利用动力机制来促成国家间的合作，所以难点就是如何让他国对动力机制进行认同，需要通过研究提出各种可行途径。此外，上述“五位一体”机制中，法律机制、评估机制的建立也是难点。本研究从源头入手反思当下生物安全合作之法律困境，又借鉴域外国家生物安全合作评估机制之丰富经验，试图建立较为通行的法律机制、评估机制，其效果如何，也需要通过反复验证。当然，本研究只是一个整体上的框架性研究，未来针对上述不同部分还需要下功夫攻坚克难，展开深入细致的分析探索。此外，除了五大机制本身的研究，对于生物安全国际合作还可以从理论支撑、合作经验梳理等方面进行理论与实践上的研究，这样课题成果会变得比较丰富[6]。