小水电清理整改无须“一刀切”

曾晶

（赤水市水利水电工程技术服务中心，贵州赤水 564700）

0 引言

为解决小水电生态环境突出问题，2018年底以来，我国对长江流域的小水电进行了彻底的清理整顿，3500余座不符合生态环保要求的小水电彻底退出了历史舞台。2018年，水利部、国家发改委、能源局和生态环境部等部门开始对长江经济带小水电行业进行清理整顿，明确要求按照“分类整治、一站一策”的要求，将电站分为退出、保留、整改3类。在长江经济带2018年确定的整治方案中，需要拆除的小水电数量仅占总量的14%，绝大部分是保留和整改。但笔者近期观察到，部分省份却改变方案，个别一些地方小水电拆除比例甚至高达近100%，且这种“一刀切”拆除的做法正扩大到长江经济带以外的其他省区，由此产生的严重问题和隐患风险不能忽视，应该引起高度重视。目前，我国小水电站共有4.5万多座，长江经济带10省市占比超过全国一半。面对这场整治攻坚战，顶层设计至关重要。2018年以来，水利部会同有关部门组织指导长江经济带省市完成2.5万余座小水电清理整改，4000座退出类电站中已有3500多座电站完成退出，其余电站将于2022年底前完成退出，保留的2.1万座电站已完成整改，并落实生态流量监测要求，接入了当地的监管平台。电站整改、退出后，自然生态系统原真性和完整性得到有效保障，河流生态环境得到有效修复，总体开发强度下降了15%。

1 小水电清理整改的总体要求

1.1 指导思想

根据党中央、国务院关于长江经济带经济生态等发展的决策部署，坚持共抓大保护、不搞大开发，正确把握生态环境保护、经济社会发展、社会稳定之间的关系，切实纠正以前小水电在开发过程中存在的生态环境突出问题，保护和修复河流生态系统，促进长江经济带走出一条生态优先、绿色发展的新道路。

1.2 基本原则

小水电清理整改要按照问题核查、综合评估、一站一策，最后进行分类整改、验收销号这样一个程序。第二个是坚持问题导向，依法依规、实事求是、分类整改、确保安全的原则。

1.3 总体目标

通过小水电清理整改，全行业生态优先、绿色发展的理念逐步深入人心，同时找到了小水电生态环境突出问题整改的路径和方法，消除了一些历史遗留的影响生态环境突出问题，完善了小水电绿色发展的制度体系。

2 长江经济带小水电清理整改的实施情况

电站按照“一站一策”整改要求，完成了环评审批手续补办，完善规章制度，整改机组、升压站，并完成“无人值班、少人值守”改造，电站智能化管理迈上了新台阶。

电站按照“一站一策”整改要求，安装了生态流量监控设施，实现动态视频监控，并上传到监管平台，同时开展了大坝安全鉴定。

据水利部统计，通过清理整改，长江经济带10省市小水电违规建设、过度开发的态势得到遏制，生态环境突出问题得到初步治理。截至2020年底，3090座立即退出类电站已全部退出，440座限期退出类电站提前完成退出。

同时，清理整改中有1.4万多座电站完成泄放设施改造。在运行的2.1万多座电站按规定落实了生态流量，并已接入各级监管平台。9万多公里减脱水河段有了水，河流生态得到初步修复。

但不排除有部分地区尚未能按照顶层设计的要求将电站清理整改分为退出、保留、整改三类，未能执行电站“一站一策”整改要求，也尚未完成环评审批手续补办、规章制度完善、机组及升压站整改、“无人值班、少人值守”改造，电站智能化管理迈上新台阶还有很长的路遥走。

其实，国家对长江经济带小水电清理整改的标准是很高的，标准高体现在以下3个方面：①由省级层面统一组织以河流为单元开展综合评估，编制综合评估报告，逐站明确分类意见，提出“一站一策”整改措施。②对于使用明令淘汰设备设施、电站厂房破旧影响景观的，要求按照小水电站安全管理要求整改，同步开展安全生产标准化建设。③对于达到小型水库标准的，要求明确管理主体，落实大坝安全责任制，水库行政、巡查、技术责任人，电站生产、监管责任主体和运行管护机制，并安装水雨情、安全监测设施。

经研究，笔者发现小水电清理整改过程中的“一刀切”可能导致以下3个方面的问题。

（1）不利于城镇的防洪，也无益于“低碳排放”的目标实现。

从安全角度看，“一刀切”拆除小水电首先将给防汛抗旱埋下严重的安全隐患。水库大坝是当今社会重要的基础设施。水库蓄水的同时也蓄积了大量势能，放水过程中若不能保持通畅，不能及时进行消能，必然影响水库大坝和下游城镇等的重大安全。而水电站恰恰是利用水流落差发电，是实现消能、保护水库大坝安全的最有效手段之一[1]。

从环保和卫生的角度看，也不利于“低碳排放”目标的实现。在“低碳排放”目标下，我国可再生能源将走上电力主场。根据行业内部的测算，即使到2030年我国风电、光电发展目标实现后，还将有1万亿kW·h的电量缺口。而小水电占我国水能资源总量的1/5，其发电和减排的贡献不可忽视。

（2）极易引发法制、经济和社会问题。

目前，我们国家正在实施乡村振兴政策，而水电站又是农村的重要水利基础设施。根据国家的能源法、水法、电力法等可再生能源法都明确支持开发水能资源。

2021年，中央环保督察通报的涉小水电问题就有5起，分别是云南省文山州二河沟一级电站问题、河南省洛阳市伊洛河小水电问题、广西昭平县文竹电站问题、湖北通山县九宫山小水电问题和贵州省罗甸县上立亭电站问题。这些问题中有一个是小水电过度开发问题，其余4起属于在禁止开发区违规建设问题，以及个别地方对清理整改重视不够、把控不严，评估分类不科学、整改措施不到位。中央环保督察发挥利剑作用，直接推动解决了一批生态环保领域长期想解决而没有解决的问题，使我国生态环境明显改善。在推进小水电清理整改中，中央环保督察同样发挥了威慑作用，有力推动了小水电生态环境影响问题的解决。而不能单纯使用“一刀切”来解决问题。

从全国小水电站的分布上看，我国小水电所在地区很多都是刚摘帽的国家级贫困县，当地的财政本来就非常紧张。而水电是当地经济、就业的重要支柱，且小水电大多都是当时地方政府招商引资的项目，如果这些地方的小水电一旦被“一刀切”式全部拆除，将对其地方的财政收入造成很大影响。特别是有很多小水电履行了审批核准和验收手续、符合国家相关、手续齐全的水电站，法定期限还未到期时就要被强制拆除，需要赔偿电站业主大量资金，电站拆除后的垃圾清运，生态修复等后续问题，这些都会给地方财政带来巨大压力。同时，电站业主在电站赔偿还没有谈好的情况下就被强制拆除，可能会导致群体性上访的情况，也容易引发社会问题。

（3）在小水电清理整改过程中，一部分电站被拆除，但同时一些地区还在新建小水电，“如何拆如何建”是必须考虑的问题。

经过几十年的发展，一些小水电站设备设施老化，安全隐患突出，影响生态环境、防洪安全，整改不经济，退出拆除是很正常的。针对“如何拆如何建”，去年下半年，水利部与有关部门联合调研、专题研究、反复协商，联合出台了《关于进一步做好小水电分类整改工作的意见》（下文简称《意见》），系统回答了“如何拆如何建”的问题。该《意见》坚持严的总基调，把修复河流生态环境摆在压倒性的位置，从生态整体性和流域系统性出发，统筹生态保护、绿色发展和民生改善，对小水电分类整改提出了明确要求。

“严”体现在以下5个方面：①首次提出原则上不再新建，巩固脱贫攻坚成果、保障海岛边防等偏远地区和电网未覆盖地区供电安全、建设引调水等综合利用水利工程兼顾发电的除外。②首次提出鼓励引导退出装机容量小、建设管理和安全标准低、设备设施老化失修、整改又不经济的电站。③列出了5种情形，符合任一情形的就要退出。④电站退出原则上要拆除拦河闸坝等挡水建筑物和发电设施，恢复河流连通性。⑤整改要消除安全隐患，严格按规定落实生态流量，修复河流生态[2]。

同时，《意见》也对前一段时间一些地方在整改中存在的评估分类不科学、整改措施不到位，部分电站保留大坝拆除发电设备论证不充分，防洪、灌溉、供水受影响等问题，提出了明确的整改意见，一是要求坚持问题导向，依法依规、实事求是、科学评估、分类整改，已完成整改的，要开展“回头看”，正在整改的，要进一步完善措施统筹推进，尚未整改的，要制定方案抓紧启动；二是对于有明确的综合利用任务及调度运行方式且综合利用难以替代的电站，经省级人民政府专题论证同意并按要求履行修改程序后可予以保留。

3 新时期小水电在我国能源绿色低碳转型发展中的作用

在分类整改基础上推动小水电绿色发展，中央有明确要求。2030碳达峰行动方案、新时代推进西部大开发形成新格局、推动中部地区高质量发展等重大方针政策，均要求发展绿色小水电。

3.1 生态优先、绿色发展的需要

小水电是清洁可再生能源，根据世界能源理事会、美国国家可再生能源实验室发布的数据，小水电的能源回报率是风电的9倍、光伏发电的56倍、火电的68倍，发电效率分别是风电、光伏发电的2.2倍和3.5倍，而且兼具防洪、灌溉、供水、旅游、保护森林植被、水源涵养等社会、生态效益。推动小水电绿色发展，可全面提高水能资源利用效率，提高清洁电能的供给保障能力，加大河流生态系统治理和修复力度，恢复水清岸绿的水生态系统[3]。

3.2 推动碳达峰碳中和的需要

2020年，小水电发电量2400多亿kW·h，相当于2.15个三峡水电站的年发电量，分别约占水电与非化石能源发电量的25%和10%，相当于每年节约7400万t标准煤，减少二氧化碳排放1.85亿t，长期以来小水电一直是实现碳达峰、碳中和的重要能源选择。

3.3 提高电网调节能力的需要

全国具有10万m3及以上库容且以发电为主的小水电站5800多座，总库容800多亿m3，装机2500多万kW，基本没有参与电力调度。以小水电为支撑，开展水风光储一体化建设，可促进风、光等可再生能源电力开发和消纳，提高供电可靠性。

3.4 维护供电安全的需要

小水电是当地重要电源和重要用户应急备用电源，发展绿色小水电，可有效增强应急供电能力[4]。

4 结语

研究认为，小水电清理整改总体的目标是围绕绿色、安全、智慧、惠民的要求，实现小水电转型升级绿色发展。具体而言有以下5点。

（1）深化小水电清理整改，优化存量。有效解决长江经济带、黄河流域及其他流域区域过度的小水电开发问题。

（2）加强安全监管，维护公共安全。继续积极开展隐患排查和治理，加强各类风险分级管控，开展小水电安全生产标准化建设，强化安全基础，完善安全监管制度体系，推进安全监管信息化。

（3）推动以县域或县级河流为单元开展小水电绿色改造和现代化提升，构建系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化小水电。

（4）全面落实生态流量，修复河流生态。加强小水电生态流量监管，按规定持续泄放，因地制宜开展减水河段治理，恢复河流连通性。

（5）推进绿色小型水电示范电站的创建。打造一批生态友好、社会和谐、管理规范、经济合理的绿色小水电示范电站、人水和谐的绿色小水电典型河流，从而造福人类。