单一制与中国的民主结构形式

徐 勇,赵双龙

(华中师范大学 人文社会科学高等研究院，湖北 武汉 430079)

民主是全人类的共同价值。民主是在一定的国家里生成和发展的。由于各个国家的情况不一样，民主形式也会有所不同。以往对民主的研究，比较多的是从国家权力性质的角度。但即使是同一国家权力性质，其民主形式也会有所不同。新中国建立以来，我国实行的是人民民主。这是由中华人民共和国的国家性质所决定的。与此同时，我国的民主形式既丰富多彩，又具有中国特色。其中的重要因素是国家结构形式。从国家结构形式看，我国是单一制国家，这是决定中国民主形式的重要因素。将单一制的国家结构形式带入民主研究，有助于深入理解中国特色社会主义民主的结构形式。

一、国家、国家结构形式与民主

民主是基于人民意志和统治的国家制度。列宁指出：“民主是国家形式，是国家形态的一种”[1]。民主与国家密切相关。

恩格斯认为国家有两个基本特点。“国家和旧的氏族组织不同的地方，第一点就是它按地区来划分它的国民。……按照居住地组织国民的办法是一切国家共同的。……第二个不同点，是公共权力的设立。”[2]“按地区划分国民”，即把不同血缘的团体变成相对稳定的地域性团体，并且归属于唯一的更高级的政治组织——国家。“居民在政治上已变为地区的简单的附属物了。”[2]115摩尔根指出，政治社会“通过地域关系来处理财产和处理个人的问题。其顺序相承的阶段如下：首先是乡区或市区，这是这种组织的基本单位；然后是县或省，这是乡区或市区的集合体；最后是全国领土，这是县或省的集合体。其中每一层组织的人民都形成一个政治团体”[3]。国家是由不同的地域组织构成的，由此产生国家整体与部分之间的关系，即国家结构。作为国家第二个特点的公共权力要通过国家结构的运行来对国土范围地域内的人口进行治理。国家结构内在的体现着公共权力。乡区、县、省不仅是简单的地域组织，同时也是公共权力组织。国家的两个基本属性是不可分离的。

民主的原意是人民统治，主要涉及公共权力的归属。早在2000多年前，亚里士多德在考察政体分类时指出，正宗政体的城邦“最高治权的执行者”[4]可以是一人、少数人和多数人，但是最高治权的执行者的统治“旨在照顾全邦共同的利益。”[4]136其中之一的“共和政体”“以群众为统治者而能照顾到全邦人民公益”[4]136。亚里士多德已注意到全邦人民公益的问题，全邦包含整体与部分之间的关系。民主具有双重价值属性，一方面代表着政治权力属于多数人，另一方面又表示政治权力的运行是为了一定地域之内全体人民的共同利益。只是当时的城邦国家面积不大，人口不多，国家结构形式简单，亚里士多德尚未能进一步探讨不同的国家结构形式与民主之间的关系。

民主作为一种对于后世影响深远的政治理念，产生于近代。近代社会契约论者在亚里士多德的基础上提出“人民主权”学说。洛克在政府权力的行使上增加了多数决定规则下人民的同意的前提[5]，而卢梭则认为人们的共同意志是同意的前提。社会契约论者的思想成为西方民主国家形成的意识形态基础。进入20世纪后，熊彼特和达尔在最高政治权力应该归属于少数人还是多数人的观点的基础上形成了“精英民主理论”和“多元民主理论”。近代以来的民主论述主要围绕国家权力的归属。对于民主的形式及其与国家结构形式的相关性研究不多。重要原因在于，西方学者存在根深蒂固的偏见，这就是“西方是民主的，东方是专制的”，将西方民主视为民主的唯一形式。随着人类社会的发展，这种偏见愈来愈立不住。东方国家也有民主，只是形式有所不同，就是西方国家的民主形式也表现为多样性。仅仅从国家权力的维度解释民主及其民主形式的多样性远远不够，还需要从国家的另一重属性——国家结构形式加以解释。“现代有生存能力的、适应一国社会经济政治生活长期发展需要的国家结构形式类型必须具备或应当具备以下基本特征：存在着某种类型的民主事实，国家结构形式构成表现这一民主事实的政治形式的一部分”。[6]

“按地区划分国民”虽然是所有国家共同的方法，但是不同国家由于历史文化传统的差异，造就了不同的国家结构形式。从人类政治历史的发展来看，国家结构形式分为单一制和复合制两种形式。其中之一的复合制又可分为两种形式，即联邦制和邦联制。邦联制是松散的国家联盟，成员体只有一种类型，即独立的国家。联邦制是最主要的复合制形式。联邦制指以享有相对主权的完整政治实体为组成单位的国家结构形式。“联邦制国家采用分权体制，在宪法规定的权限范围内，联邦政府与联邦成员政府各自拥有一部分最高、最后的决定权，因而联邦政府与地域性的联邦成员政府之间，并不构成上下从属关系。”[7]

作为联邦制起源的西欧在相当长时间属于封建领主社会。在中世纪西欧，虽然有国王，但是国王无法对国家和社会进行直接统治，一是教权凌驾于王权之上，二是国王缺乏中央集权的官僚制难以有效地控制掌握人口和财政的地方领主，更谈不上对本国的国民按照地域性的行政区划汲取税收。近代以来，伴随资产阶级成长的是统一的现代国家的建构。但实行什么国家结构形式则取决于不同国家的历史和国情。如德国在封建领主林立的基础上建立了联邦制，法国经过从封建到中央集权的过程中建立起单一制，英国在中央王权与地方贵族妥协基础上建立了单一制但保留了强大的地方自治传统。这些国家的民主形式也因为国家结构形式的不同而不同。

中国的单一制国家结构形式是在长期历史发展中形成的。从国家结构形式看，先秦中国实行分封诸侯制。在周天子之下，各个诸侯国有相当的自主权。“诸侯有三宝：土地、人民和政事。”(《孟子·尽心下》)分封制的最大忧患在于分裂和争斗。“天下共苦战斗不休，以有侯王。”(《史记·秦始皇本纪》)经过长时间的兼并战争，秦始皇建立起多民族统一的国家和中央集权官僚体制。全国设立若干地域性的郡县，对全国民众进行“编户齐民”，通过由中央授权的各级官僚对全国地域和人民进行统一治理。所谓“海内为郡县，法令由一统”“六合之内，皇帝之土”“人迹所至，无不臣者。”自秦之后，“百代皆行秦政制”(《史记·秦始皇本纪》)。

近代以来，中国在反对列强入侵过程中争取独立和统一，形成了单一制的国家结构形式。单一制是以按地域划分的普通行政区域或自治区域为组成单位的国家结构形式。在单一制国家，最高政治权力由中央政权掌握，地方政权服从中央政权，并在宪法和相关法律允许的权限范围之内行使其职权。新中国建立后，国家性质发生了根本性变化。《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。由此从国家权力的归属角度，规定了中国的民主本质是人民民主。中华人民共和国是人民当家作主的国家。《宪法》规定：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。全国可分为省和自治区，以及直辖市；省和自治区又分为自治州、县、自治县、市；县和自治县可再分为乡和民族乡，以及镇。“从国家结构形式看，新中国实行的是单一制，中央领导地方是中国政治制度的重要特征。”[7]中国的单一制与一般的单一制又有所不同，属于民主集中的单一制。人民民主通过这一结构形式表现出来，从而获得中国民主的特性。

二、代表整体利益的党的全面领导

民主是人民意志和利益表达的制度安排。人民意志和利益的表达，除了取决于国家权力性质，还与国家结构形式相关。

恩格斯在谈到国家是按地区划分它的国民时说：“由血缘关系形成和联结起来的旧的氏族公社已经很不够了，这多半是因为它们是以氏族成员束缚在一定地区为前提的，而这种束缚早已不复存在。地区依然，人们已经是流动的了。因此，按地区来划分就被作为出发点，并允许公民在他们居住的地方实行他们的公共权利和义务，不管他们属于哪一氏族或哪一部落”[2]170-171。国家的建立是与社会分工、社会分化相伴随的。国家正是因为社会分化造成利益冲突，从而将这些冲突控制在一定秩序内而产生的。当国家产生后，便面临着将国家的不同部分整合为一个整体的基本问题。不同的国家结构形式既是国家整合的产物，也规定了不同的民主形式。

国家结构形式的核心是整体与部分之间的关系。联邦制的特点是由国家的部分结合为国家的整体。整体由部分构成，部分与国家整体分享国家权力，代表国家整体的中央权力为地方所让渡。联邦制的地方本位内含着分裂的因子，国家地域规模愈大，差异性愈强，地方分裂的可能性便愈大。苏联和南斯拉夫都实行的是联邦制，其解体与联邦制相关。

先秦时期，中国实行分封诸侯制，内生着分裂的因子。随着周天子的控制能力衰弱，诸侯国间发生了长达数百年的兼并战争。在残酷野蛮的战争中，人们逐渐认识到政治统一的必要性。“天无二日，土无二王，家无二尊，以一治也。即大一统义也。”(《礼·坊记》)只有统一才能获得秩序，只有以中央集权的帝制体系才能维持统一。从这个意义上说，“君主专制是作为文明中心、社会统一的基础出现的。在那里，君主专制是一个洪炉，在这个洪炉里各种社会成分被搀合在一起”[8]。统一的中央集权国家仍然会因为地域和人口规模大，差异性强，蕴含着分裂的因素，但统一是总体趋势。

近代以来，传统帝制因无法应对“三千年未有之大变局”而被推翻。之后很快陷入军阀割据和四分五裂状态。中国共产党带领全国人民获得民族独立和人民解放，建立了中华人民共和国，实行社会主义制度。《中华人民共和国宪法》第二条规定：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。

从国家结构形式看，中华人民共和国是单一制国家。整体高于部分。地方权力来自中央。这是维护国家整体统一性的重要制度安排。与此同时，中国是一个超大地域规模和巨量人口的国家，各地差异性大，发展不平衡，从而内生着地方主义，甚至分裂主义的因子。为此，中国必须有一个代表国家和人民整体利益的政治力量，维护国家的统一性。这一力量便是中国共产党。《中国共产党章程》规定，“中国共产党代表中国最广大人民的根本利益”[9]。这意味着，在全国人民有着各种具体利益的状况下，只有中国共产党才能将各种具体利益凝聚为全国人民的根本利益，实现全国人民的团结统一，从而维护国家的整体性。国家的完整统一是全国人民的根本利益所在，是全体人民意志的体现，也是人民民主的体现。因此，中国共产党的全面领导与人民民主是有机统一的。

东西南北中，党是领导一切的。只有党的领导才能将东西南北中联结为统一的整体。由于中国共产党是中国最广大人民的根本利益的代表，党的性质决定了在党的领导过程中必须充分体现人民意志。习近平总书记强调：“江山就是人民，人民就是江山”，中国共产党的根基、血脉、力量都在人民[10]，“人民是我们党执政的最大底气”“民心是最大的政治”[11]“我们的目标就是让全体中国人都过上更好的日子”[11]133“坚持一切为了人民、一切依靠人民”[11]。在中国共产党领导的全过程中，都要体现人民意志。党的全面领导本身就是人民意志的实现，是人民民主的具体体现。

中国共产党代表整体利益，全面领导治国理政，负有神圣使命。在这一过程中，由于各种原因，党也有可能失误，党自身的集中统一也有可能受到破坏。《关于建国以来党的若干历史问题的决议》分析造成“文化大革命”的重要原因便是党的民主集中制受到损害。“文化大革命”结束后，中国共产党强调完善和健全党的民主集中制。十六大报告强调“党内民主是党的生命”，十七大报告提出：“党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证”[12]。我国的国家结构形式遵循的是民主集中制原则，执政党遵循的也是民主集中制原则。《中国共产党章程》规定：党是“按照民主集中制组织起来的统一整体”“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。它既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。必须充分发扬党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性”[9]。中国共产党是有数千万党员的大党，党的民主集中制的健全和完善，必然会推动全体人民民主的健全和完善。党通过健全和完善民主集中制，避免失误，特别是重大失误，可以更好地治国理政，充分代表全国人民的根本利益。

三、上下纵向结构的民主参与

人民参与国家管理，是人民民主的具体体现。列宁指出：“民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利”[1]201。在现代国家，人民主要是通过自己的代表参与决定国家制度和管理国家，因此有了选举制。而人民通过代表参与决定国家制度和管理国家的民主形式则与不同的国家结构形式相关。

联邦制是由部分结合成为国家整体。作为国家整体组成的部分具有较大的自主权。代表国家整体的中央与作为国家整体组成部分的地方不存在上下纵向垂直关系。在单一制国家，国家整体大于作为国家部分的地方，代表国家整体的中央与地方具有上下纵向垂直关系，地方服从中央。两种不同的国家结构形式决定了不同的民主形式。

(一)作为根本制度的人民代表大会制度的上下纵向结构

新中国建立以来，我国建立了人民代表大会制度。《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”。人民代表大会是人民行使国家权力的机关。这一制度安排与单一制的国家结构形式密切相关。

首先，在中央到地方的各级人民代表大会之中，全国人民代表大会最重要，且地位最高,拥有全国最重要和最完备的权力。《宪法》规定全国人民代表大会的职权达16项之多，特别是拥有修改作为国家根本大法的宪法并监督其实施、制定和修改关于刑事法律、民事法律、国家机构和其他的基本法律法规的权限。省级和部分自治地方拥有一定的立法权，但权力范围有限，且不能与国家法律相抵触。《宪法》规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案”。

其次，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，但要服从统一的宪法和法律，并有义务遵守和执行宪法和法律。《宪法》规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”

(二)作为基本制度的政治协商制度的上下纵向结构

中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。团结和民主是中国人民政治协商会议的两大主题。中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。政治协商会议作为中国特色社会主义民主的重要形式，具有单一制国家结构形式的特点。中国人民政治协商会议设立全国到地方的各级委员会。中国人民政治协商会议全国委员会指导地方委员会，地方委员会指导下级地方委员会。这就意味着政治协商会议组织体制属于上下纵向指导关系。

(三)作为重要制度的人民信访制度的上下纵向结构

人民通过来信来访，反映意见的诉求是我国一项重要政治制度。新中国成立之后，毛泽东指出“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，……如果人民来信很多，应设立适当人数的专门机关和专门的人”[13]。改革开放以来，我国制定了《信访条例》《中央和国家机关信访事项受理办理工作有关规定(试行)》《进一步加强和规范信访事项实地督察工作的意见》等，以保障人民群众合法合规上访的权利。我国信访制度具有单一制国家结构形式的特点。一是在行政层级上，依据国家结构形式设立从县到设区的市、省、中央各级人民政府的纵向信访工作机构，并且在乡、镇人民政府建立行政机关负责人信访接待日制度，以畅通由地方到中央信访的渠道；二是“信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则”[14]。通过这一原则避免简单地“越级上访”。

(四)作为政治运行机制的上下沟通机制

从国家结构形式看，大规模的单一制国家由多个层级组织构成。如我国现有中央、省、市、县、乡等多个层级。从权力配置看，愈是向上，权力愈大。涉及全国人民利益的决策权主要集中于中央。作为决策者的中央需要通过各级地方官员了解基层社会状态和动态，基层社会的民情民意则需要各级地方官员向决策者反映和表达。由此便会产生政治系统的上下沟通问题。如果沟通不畅，有可能发生决策失误，从而损害民众利益。为破解上下沟通难题，我国通过各级领导人实地调研、各级党政机构专报、政府听政议事、新闻机构报道等方式广泛地了解社情民意，以最大限度满足人民利益要求。上级机构有权力督促下级机构根据民意反应改进工作。

四、左右横向结构的基层直接民主

人民民主是最广泛，也是最直接的民主。在列宁看来，“委托代表机构中的人民‘代表’去实行民主是不够的。要立即建立民主，由群众自己从下面发挥主动性”[15]。由人民直接行使权利的民主形式对于单一制国家来讲特别重要。

联邦制国家是由一部分人组成的地方结合而成的政治共同体。人们日常生活的地方与人们的关系最为紧密。人民直接参与当地公共事务的治理，形成直接民主。法国学者托克维尔在考察美国之后，专门写了厚厚的著作《论美国的民主》。在他看来，美国民主的根基在于“小镇民主”，乡镇精神是美国自由政制的落脚点。当今美国民主的衰败在相当程度在于小镇的衰败。

中国是大规模的单一制国家。国家由多个层级组织所构成。在中央、省、市、县、乡的纵向层级之下，存在着一个人们日常生活的基层领域。这一领域是在纵向层级之下人们因为横向联系而构成，是人民群众生活的地方，是人民具体利益集聚的部位。单一制国家的权力配置的一个重要特点是“大权独揽，小权分散”。小权分散于基层社会。尽管权力小，但对于人民群众的作用大。除了通过纵向的各级人民代表大会参与决定国家制度和管理国家之外，由人民在基层直接行使当家作主的权利非常重要。1987年，第六届全国人大常委会委员长彭真根据宪法有关精神指出，“10亿人民如何行使民主权利，当家作主，这是一个很大的根本的问题”[16]。其最基本的两个方面是:“一方面，10亿人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力；另一方面，在基层实行群众自治，群众自己的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利”[16]607-608。人民群众在基层直接行使民主权利，是社会主义民主最广泛的基础。随着人民横向的社会交往扩大，社会联结增多，基层领域不断延展，基层民主也在不断丰富。基层民主体现在人民群众生活的各个领域。

(一)作为国家基本制度的基层群众自治制度

基层群众自治是指人民群众以村民委员会或居民委员会为载体进行自我管理、自我教育和自我服务，实行直接民主的制度。彭真指出：“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主，我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面巩固的群众基础。”[16]608改革开放以来，国家通过《宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国城市社区居民委员会组织法》等一系列法律文件的颁布实施，建立和不断完善基层群众自治制度。城乡居民通过村民委员会和居民委员会组织，进行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和民主协商。“截至2020年底，50.3万个行政村全部建立了村民委员会，11.2万个社区全部建立了居民委员会。”[17]随着经济社会发展，基层民主的内容日益充实，民主形式日益丰富。2019年11月2日，在上海市长宁区虹桥街道考察时，习近平总书记同正在参加立法意见征询的社区居民代表亲切交流，明确指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主”[18]。

(二)作为国家重要制度的职工代表大会制度

我国农村以家庭为生产经营单位。除此之外，非农业人口在单位工作。单位最初主要指国有企业，改革开放以来发生了变化。“单位，尤其是企业单位的性质内涵发生剧烈变化，……单位的意涵被扩大，成为指代工作场所(work place)的一个中国特色词汇。”[19]工作场所是人们的权益汇聚场。为了保障单位职工的合法权益，保障职工参与单位事务的管理，我国以企事业单位为基础建立职工代表大会，职工在企事业单位重大决策和涉及职工切身利益等重大事项上发挥积极作用。工会委员会是其工作机构。“现阶段，中国共有280.9万个基层工会组织，覆盖655.1万个企事业单位。”[18]单位工作人员通过以职工代表大会为主干的各种方式，反映和表达自己的意志，形成单位民主制，“其实质意义就是指工作场所的民主”[19]187。

(三)作为国家正式组织的群团组织制度

工会、共青团、妇联等群众团体组织是中国共产党联系广大人民群众的重要政治组织。广大人民群众可以通过这些组织表达和反映自己特殊利益要求，维护自己的合法权益。十八大以来，党和国家积极领导群团组织制度建设和改革，《深化党和国家机构改革方案》指出：“深化群团组织改革”，群团组织要“落实以人民为中心的工作导向”“支持和鼓励群团组织承接适合由群团组织承担的公共服务职能，增强群团组织团结教育、维护权益、服务群众功能”[20]。基层的群众团体组织由参与组织的群众选举产生，并接受群众监督。

(四)作为国家体系之下的社会组织制度

随着社会主义市场经济的发展和社会主义事业的建设，我国人民群众的横向联系日益增多，并产生了各种专业性、功能性的社会组织。这些社会组织接受国家的统一管理，满足人民多方面的需求。《“十四五”社会组织发展规划》强调：“发挥社会组织动员社会力量、链接各方资源、提供专业服务等方面优势，推动社会组织服务大局、服务基层，实施培育发展社区社会组织专项行动、社会组织治理体系和治理能力建设工程、部管社会组织质量提升工程”[21]。社会组织由其成员自愿参加而组织起来，体现着民主参与的精神。人民通过这些组织实现横向联系，并且在联系中反映和表达自己的意志，从而培养民主意识，提高民主参与能力。

五、结 语

中国是世界上人口最多的社会主义国家，是人民群众最为广泛行使和享受民主权利的国家。与此同时，中国是世界最大和最为典型的单一制国家，并形成了一个纵横结构的民主形式体系。全过程人民民主体现于单一制国家结构形式之中，具有纵横结构的立体性，是全链条、全方位、全覆盖的民主。人民通过党的全面领导，实现根本利益；通过国家纵向结构实行间接民主，通过社会横向结构实行直接民主。只有从单一制国家结构形式的角度，才能深刻理解党的领导与人民民主的内在统一，理解中国特色社会主义民主的基本架构和特色。尽管社会主义民主还要不断丰富和发展，但基本的架构已搭建起来，并正在为世界提供全新的民主样本。