国有企业三项制度改革思考与探索运用

文/韦成文（贵州水务股份有限公司）

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是中国特色社会主义经济的“顶梁柱”，要加快建立现代企业制度，必须坚定不移深化国有企业改革。其中，深化三项制度改革是国企改革需要攻坚的关键环节和重中之重。抓住三项制度改革，就等于抓住了国企改革的牛鼻子，可谓“一子落，全局活”。

国有企业三项制度改革是20世纪90年代初期国务院针对国有企业劳动、人事、分配三项制度提出的改革，要求建立企业管理人员能上能下、职工能进能出、收入能增能减的机制。2001年，国家制定《关于深化国有企业内部人事、劳动、分配制度改革的意见》，其中明确提出深化三项制度改革要作为规范建立现代企业制度的必备条件之一，也就是说，一家企业是不是建立了现代企业制度，衡量的基本标准是三项制度改革做到什么程度。人是生产力中最活跃的因素，员工是企业最可宝贵的人力资源。

三项制度改革解决的是企业中人的问题，在盘活国企人力资源，激活国企员工的积极性、创造性，为各项国企改革提供人力资源保障方面发挥着重要作用。三项制度改革的深化推进，让国企“出”和“降”不再是一个只是在各种场合上谈论但基本无法落地的想法，而是一个每年都执行、每年都淘汰、所有人都接受的制度化和常态化工作。深化三项制度改革，对于完善国有企业市场化经营机制，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力等方面具有重要意义。

一、三项制度改革现状和存在的难题

在国有企业实际操作中，如何实现“能下”和“能出”是比较棘手的一个课题，难倒了一些国有企业的经营管理者和人力资源管理人员，普遍存在“干部能上不能下、职工能进不能出、工资能增不能减”的现状，导致国企职工合同制变成了固定制，国企职业不仅是铁饭碗更是金饭碗；收入绩效旱涝保收，挂钩变成了脱钩，人事管理论资排辈，去行政化变成了级别固化。导致国企机构臃肿、人浮于事、效率低下、高端人才流失严重等。而对于很多西方企业，包括很多在中国的外资企业、民营企业来说，员工能进能出这个事儿，从来都不是难题。

从市场当中来，回市场当中去，企业效益好发展快就迅速招人扩张，企业经营滑坡就闪电裁员降本，已经成为组织用人政策的标配，大家都能接受，很正常。但对于国有企业，实现员工能进能出，就变得比较复杂。总体来看，其核心并不是没有方法，也不是没有政策，而是从上到下的观念、心态和管理需要校正。

（1）社会观念。国有企业是国家的主要经济支柱，无论是中央企业还是地方国企，绝大多数在过去二十年获得了持续快速发展，以环境稳定、福利优渥、社保齐全、充满人文关怀而备受就业者的青睐。尤其是近年来，随着经济形势严峻、风险加大，国家对国企提出了“六稳、六保”等方面的要求，就形成了“进国企能够今生无忧，出国企除非迫不得已”的社会观念，这种观念对于“能进能出”来说，是不相适应的。

（2）员工特点。大量的国有企业，都是从计划经济转型而来的，在过去的企业发展历程中，干部身份、行政级别、终身保障、子承父业、亲情关系等等现象，虽然都是市场化用人机制改革的对象，但既然是历史事实，就需要在改革的过程中予以正视、重视。

具体体现之一是在大量国企中，既有考虑到上面历史因素的老职工、老机制，也有在市场化改革不断强化后的新人、新政策。“新老划断”，是国企改革平稳进行的好办法，让历史形成的问题，由时间解决。同时，“新老划断”会使两种或者多种用人机制在一家企业并行，如果“能进能出”算作一项市场化的用人新机制，只对企业“新人”生效，“老人”不适用，显然大家感到不平等、不公平，企业管理层在政策推动中也感到有较大难度。

（3）行政色彩。国有企业三项制度改革，基本上是以政府放权为中心展开的。政府在劳动、人事以及分配方面不断的放权，企业不断地增大这些方面的自主权，形成了现今的国有企业格局。然而从现实情况看，国企三项制度改革仍然不够彻底，具体表现为政府可以干预国有企业的劳动、人事、分配活动。

如在高管人员的选拔任用方面，政府管的还较多，行政化色彩浓厚，市场化成分较少。因为国有企业本身具有行政级别，所有按照干部管理权限由上级行政部门来任命管理，非国有企业家无论业绩如何优秀，都基本不可能从体制外直接转为体制内的政府官员。

国有企业与政府之间的紧密关系造成国有企业在选拔高管人员时受政府管制较多，行政化任命管理造成高管缺乏企业家精神且能上不能下。

（4）员工心态。同样一个人，在决定加盟外企、民企时，是做好了承受波动、不确定性、高压力等等职业准备的；而在寻找一个国企工作时，一开始就有求稳定、求长期、少风险的心态要求。

很多国企干部员工也是同样，拥有基本同样心理预期的大众在一起工作，相互影响、相互作用，就能形成一种工作氛围，这种求稳心态显然和“能进能出”的动真碰硬的市场化原则不太匹配。因而，对于员工个人来说，能进难出，难就难在过不了心里“求稳、无风险”这个坎。

二、三项制度改革路径探索和在企业中的运用

国企改革三年行动以来，国资央企和地方各级企业纷纷行动起来，克服经济下行压力持续增大和新冠肺炎疫情反复等诸多困难，坚定不移推进国有企业三项制度改革，实践出了一批新做法、新亮点和新成效。贵州水务股份有限公司是贵州省委、省政府不断推进国企改革的产物，由贵州省水利投资（集团）有限责任公司和贵州水业产业投资基金共同出资组建，于2014年底注册成立。贵州水务股份有限公司在发展中不断发挥国有企业的实力和民营企业的活力，持续推进企业深化改革。首先抓住“三项改革”这一“牛鼻子”，持续深入开展“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出”机制，制定了经理层成员任期制和契约化管理办法，通过市场化激励考核，全面激活人力资源核心要素，坚持业绩决定用人、效率决定用工、效益决定薪酬，形成能者上、庸者下的干事创业氛围，不断激发员工的主动性和积极性。贵州水务股份公司下属子公司也纷纷结合企业实际情况，通过公开市场化招聘、干部竞聘上岗、优胜劣汰等用工制度市场化，使员工“能上能下、能进能出”成为企业人力资源动真碰硬的有力举措，取得了显著成效。

一是严把劳动合同关。建立健全劳动合同管理，完善市场化用工制度，做到企业与职工双方的劳动合同订立、履行、变更、终止等程序依法规范，梳理完善劳动合同的具体内容，对工作纪律、工作内容、工作绩效、合同期限、特殊约定、相关退出等条款进行细化，并明确试用期内不符合录用条件的标准、劳动合同期满续签的标准和员工不胜任岗位要求的认定标准，依法强化劳动合同对职工“能出”和“能下”的约束和保障作用。

二是创新岗位聘任机制。鼓励国有企业通过公开选拔的方式，在上岗之日与聘任者订立岗位聘任协议，明确任中绩效考核不合格可免职、降岗、待岗，以及届满绩效考核合格方可续聘的条款和要求，不断强化员工的契约意识、竞争意识和危机意识，改变国有企业中因循守旧的传统用人观念，摒弃论资排辈的落后体制，激发企业员工的内生动力和工作积极性，实现人岗的动态优化配置，提高工作质量及人均效率，真正体现能上能下、优胜劣汰的市场化选人用人观念和竞争意识。其中，在经理层任期制和契约化管理方面，贵州水务股份有限公司结合企业实际，研究确定了企业经理层人员《岗位聘任协议书》，企业经理层人员签订《经营业绩责任书》，做到年度经营业绩责任书目标设置个性化、可量化，特别是任期经营业绩责任书做到指标设置、退出管理内容具体、可操作，做到经理层成员应签尽签，全面推行经理层任期制和契约化管理。

三是发挥绩效考核指挥棒的作用。制定科学合理的绩效管理制度和绩效考核体系，实行全员绩效考核，做到目标明确、核心指标突出、简便管用、覆盖全员。确保每个岗位都要有清晰的目标定位，明确各自考核的指标和评价标准，考核指标能量化的尽量要量化，不能量化的定性指标也要有明确的评分标准，尽可能在主观上量化它或使之可以行为化。同时，绩效考核的周期也要根据岗位的不同性质和承担的任务来科学合理评估。另一方面，要强化绩效考核结果应用，将绩效考核结果与岗位的调整、教育培训以及员工的薪酬升降等因素挂钩，不胜任岗位任职要求的进行再培训、岗位调整或薪酬调整，固定期限劳动合同到期的可依法不再续签合同，对严重违反法律法规、违反企业规章制度、不胜任工作且经过培训或调整岗位后仍不能胜任等符合解聘条件的，可依法解除劳动合同，依此建立常态化退出机制，切实强化考核结果在“能上能下、能进能出、能增能减”的应用和支撑作用。

四是“能下、能出、能减”的通道设计。结合国有企业实际，可以将员工退出类型分为退出通道、退出岗位、退出公司三类。当前国有企业至少有两个职业发展通道，即管理通道和专业通道，部分企业还有操作通道和销售通道，灵活的通道设计为员工退出形成了第一道关口，比如，当员工不适合管理工作时，公司可以先让其退出管理序列，去专业通道或者其他通道寻找适合自己的岗位。退出岗位是指不胜任岗位的员工，从现有岗位退出，经过培训合格后可以在内部重新寻找就业机会，或者直接调整至职级更低的岗位从事能够胜任的工作。退出公司是指员工符合直接解除劳动合同的条件，公司按照劳动合同法相关规定，可依法合规与其解除劳动合同，或与员工协商解除劳动合同。在构建员工退出机制的过程中，一定不是为了退出员工而退出员工，目的既是要为清理一些低效的冗员创造条件，更是要通过退出机制的存在，震慑一批人，激发一批人，达到激活员工队伍的目的。

三、三项制度改革的保障措施

一是思想重视。国有企业要充分认识深化三项制度改革的重要性、紧迫性和复杂性，从上到下统一思想认识。把三项制度改革当作企业的一把手工程来抓，要明确分工、落实责任，以上率下推进改革，建立整体联动的常态化机制。要在引入民营资本的基础上引入市场导向，在一般的日常经营上也要向民营企业一样注重效益。基于效益考虑人员的薪酬、晋升，让有为者有位、能干者能上、优秀者优先，形成人人干事创业、创先争优的实干文化氛围。

二是组织保障。改进政府监管方式，用法规和市场化手段代替行政干预，不断增强国有企业的经营自主权，明确政府在三项制度方面的“有所为”与“有所不为”；深入推进企业混合所有制改革，完善企业治理，增加国有资本授权经营范围，出资人依法履行职责定位；不断健全完善企业董事会运作机制，切实体现国有出资人在公司治理中的意志；完善职业经理人市场化选聘、契约化管理等市场化运行机制，加强企业董事会、监事会和经理层治理，建立完善并规范运作公司的治理结构制度体系，使公司权力机构、决策机构、执行机构和监督机构各司其职、各负其责又相互制衡，逐步提升现代化企业治理水平。

三是制度设计保障。改进工资管理，健全工资总额与企业效益挂钩机制，建立以市场化为导向与经营业绩和岗位责任相匹配的内部收入分配体系。在执行三项制度改革的过程中，应该充分尊重员工权利，给予足够的空间、时间、条件和措施保障，给员工设置缓冲期和降落伞，在深化三项制度改革的快速通道上也要建立一定的减速带。这一点，在很多国有企业的实践中有了很多先进的经验和做法。比如让员工先下来、再培训、再竞聘、再转岗、再安置，通过这样多渠道、多环节的设置，有效实现了组织目标和个人稳定的平衡统一。

四是宣传保驾护航。扎实做好政策宣传和培训，加强舆论引导，加大对三项制度改革宣传培训，做好职工思想教育工作，通过召开务虚会、形势任务教育会、职工座谈会等多种形式，引导广大员工转变观念、端正认识、拥护政策。

通过制度体系的宣贯培训、书面学习、签字认可等多元化的方式，将三项制度改革制度相关条款使职工清晰了解，调动各方面积极性。同时对可能引发冲突矛盾的难点和敏感问题，认真分析、审慎解决、妥善处置，通过多种途径，解决职工群众的实际困难，依法合规保障困难职工、退休职工等特殊群体的切身利益，维护社会稳定。

纵观国企改革三年行动，在破解三项制度改革的痛点和难点中，国资部门和国有企业高度重视、迅速行动，上下联动、纵深推进，不断健全业绩决定用人、效率决定用工、效益决定薪酬的体制机制，一系列改革措施持续上马，动真碰硬的举措让“能上能下、能进能出、能增能减”成了新常态，实干创新风气蔚然成风，各项重点任务不断取得新成效，改革发展不断开拓新局面。然而深化国企三项制度改革还有很多问题和症结，需要更有针对性的改革措施；还有很多锁链需要打破，还需要国资部门和国有企业继续发挥攻坚克难的精神，解决突出矛盾和问题，完成国企改革三年行动收官使命，助推国有企业实现更加高质量发展。

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国有企业，是指国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责的国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股公司，包括中央和地方国有资产监督管理机构和其他部门所监管的企业本级及其逐级投资形成的企业。

国有企业，由国家对其资本拥有所有权或者控制权，政府的意志和利益决定了国有企业的行为。国有企业是国民经济发展的中坚力量，是中国特色社会主义的支柱。国有企业作为一种生产经营组织形式，同时具有商业类和公益类的特点，其商业性体现为追求国有资产的保值和增值，其公益性体现为国有企业的设立通常是为了实现国家调节经济的目标，起着调和国民经济各个方面发展的作用。

按照国有资产管理权限划分，国有企业分为中央企业（由中央政府监督管理的国有企业）和地方企业（由地方政府监督管理的国有企业）。对于个别中央企业在国家社会经济发展过程中所承担的责任较为特殊，归属于国务院直属管理，这些中央企业属于正部级。