新时代基层党建工作创新的现实困境与优化路径

盛 况

(上海师范大学，上海 200234)

党的基层组织是教育动员党员的坚强堡垒，是联系服务群众的重要阵地，是贯彻落实党的路线方针政策和决策部署的“最后一公里”。习近平总书记深刻指出:“基础不牢，地动山摇。只有把基层党组织建设强、把基层政权巩固好，中国特色社会主义的根基才能稳固。”[1]党的基层组织建设质量关系到党的生机活力，关系到党的事业兴衰，关系到党的执政基础。基层党组织坚强有力、全面过硬，党的根基才能稳如磐石，党的发展才能行稳致远。因此，抓好党的基层组织建设，推动新时代基层党建工作创新，才能把党的领导落实到每个领域、每个方面、每个环节，才能为实现中华民族伟大复兴提供坚强保证。

一、基层党建工作创新的逻辑必然

习近平总书记指出：“党和人民事业发展到什么阶段，党的建设就要推进到什么阶段。这是加强党的建设必须把握的基本规律。”[2]基层党建是党的建设大厦中最为基础、最有活力、最具韧性的部分，理应是整个党建工作体系创新的生长点。

(一)基层党建工作的理念与时俱进

我们党是一个能够把握历史规律和发展大势，顺应实践要求和人民期待，不断调整优化工作重心和工作方式，以适应时代发展潮流和社会进步要求的创新型政党。不断创新，与时俱进，这是中国共产党永葆活力的源泉。我们党经过艰难探索，终于找到一条将马克思主义原理同中国革命、建设和改革具体实践相结合的发展道路，引领中国社会不断向前发展。特别是中国特色社会主义进入新时代，习近平总书记对党的建设提出更严的要求、更高的标准，极大地丰富和发展了中国化马克思主义党建理论体系，为新时代党的建设提供了理论遵循和行动指南。党的十九大报告中强调，“要把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”[3]党的十九大对基层党组织的职能作出新的阐述，“领导基层治理”成为新时代基层党建工作的新任务。将基层党建工作与基层治理有效结合，一方面，发挥好基层党组织领导核心作用，引领基层治理正确方向，整合多元主体共同参与到社会治理中，更好地满足人民群众对美好生活的向往；另一方面，通过基层治理的矛盾化解、问题解决和群众的满意度、幸福感提升来验证基层党组织的领导力和执行力，从而摆脱基层党建所谓的“虚化、弱化和边缘化”的尴尬境地，进一步夯实党的执政基础。习近平总书记曾强调：“坚持把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，以改革创新精神探索通过加强基层党的建设引领社会治理的路径。”[4]要实现基层社会治理体系和治理能力现代化，也因此更加呼唤基层党建工作的创新。

(二)基层党建工作的范围不断扩大

大革命失败后，党的工作重心转向农村，党建工作的阵地主要在农村和军队，动员更多的力量参加到武装斗争中来，有利于确保革命胜利早日到来。新中国成立后，党借鉴苏联模式，在城乡建立起以生产单位为基础、政社一体的相对集中和统一的管理系统，并通过自身组织体系深入到城市、农村的基层组织中，实现对社会的高度整合。改革开放以后，随着经济结构转型、利益格局调整和社会流动性极大增强，社区成为人们居住、生活的主要场所，“社区党建”应运而生并成为城市党建工作的重要组成部分。进入新时代，经济市场细分多元，就业方式灵活多样， “两新”组织(新经济组织和新社会组织)党员也越来越多，在各类商务楼宇、众创空间、市场园区、特色小镇、行业协会等新兴领域探索党的建设的有效方式提上议事日程，“楼宇党建”“园区党建”“商圈党建”从概念变为现实。据新华网报道，上海近2000个重点商务楼宇、270个区级以上园区、120个重要商圈、155个亿元以上商品交易市场等已实现党组织全覆盖。[5]基层党建工作的范围是随着我国城乡社会结构、生产方式和组织形态发生变化而变化的，打破原有依托单位体制构建的基层党建工作体系，更趋开放性，更符合实际，做到党员工作生活在哪里，党组织就覆盖到哪里。不管基层党建工作的范围如何变化，基层党组织始终处于党的建设的前沿阵地，看到的问题最真实，遇到的矛盾最复杂，也因此更加呼唤基层党建工作的创新。

(三)基层党建工作的对象深刻变化

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对美好生活需要的内容从一元转向多元、从数量转向质量、从生存性需求上升为发展性需求，不仅对物质文化生活的要求更高，希望收入更满意、居住更舒适、出行更方便、医疗更先进、环境更生态等，而且，还衍生出对自由、平等、公正、法治等方面的价值追求和获得感、安全感、幸福感等方面的精神追求。习近平总书记深刻指出:“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”[6]人民立场是中国共产党的政治立场，要把解决民生问题作为党一切工作的首要考量，要把实现人民群众的关切作为党一切工作的出发点和落脚点，这给基层党建工作带来前所未有的机遇和挑战。中国共产党自成立以来，一直随着形势和任务的变化及时调整工作策略，通过制度创新和举措创新及时回应人民的期待，领导中国人民迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。正如刘少奇在1945年曾指出：“党的组织形式与工作方法，是依据党所处的内外环境和党的政治任务来决定的，必须具有一定限度的灵活性……没有自觉地随着任务的变化而改变组织形式和领导方式。这就发生各种力量与任务不相称和领导不好的现象。”[7]面对人民群众日益增长的对美好生活的多元需求，党组织以自上而下、整齐划一为主的传统工作方式越来越不适应，也因此更加呼唤基层党建工作的创新。

二、基层党建工作创新的现实困境

“治国安邦重在基层，党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，抓基层、打基础应作为长远之计和固本之举。”在党中央的坚强领导下，各地积极探索新时代基层党建工作模式，涌现了一大批基层党建创新案例，比如北京市“街乡吹哨、部门报到”改革、天津市开展“战区制、主官上、权下放”实践、上海深化新时代“楼宇党建”工作等。但不可否认的是，基层党建工作还面临着不少困难和挑战，比如缺乏足够的资金和技术支持等条件保障，但从更深层次的意义上来讲，思想认识上不到位、体制机制上不完善和能力素养上不协调是影响并制约新时代基层党建工作创新的三大主因。

(一)思想认识上不到位

思想认识是行动的前提和动力。改革开放以来，国际国内环境发生着深刻改变，特别是进入新时代，我们要统筹“两个大局”，深刻认识错综复杂的国际形势和我国社会主要矛盾变化对党建工作提出的新要求，善于在危机中育先机、于变局中开新局。面对新形势、新情况，有部分党员干部政治站位不高，思想认识还不到位，主要表现在：

一是对基层党建工作的重要性认识不足。有的领导干部尽管嘴上强调党建工作的重要性，但头脑中就是认为党建工作是务虚的，抓业务才是务实的；有的认为经济发展是决定性的，而意识形态管不管都无所谓等思想认识。如果抓基层党建工作的基础性思想认识有偏差的话，就很难保证正确而坚定的行动了。基层党建工作有时候会陷入“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的窘境，就往往与领导干部没有从巩固党的执政基础、实现党的全面领导的高度来认识基层党建工作的重要性有关，更遑论进行基层党建工作创新了。

二是对基层党建工作创新的重要性认识不足。有些党员干部对新时代基层党建工作目标、任务、内容、对象等要素均已并正在发生的变化视而不见，“还是习惯于用老思路、老套路来应对，蛮干盲干，结果是虽然做了工作，有时做得还很辛苦，不是不对路子，就是事与愿违，甚至搞出一些南辕北辙的事情来。这就叫新办法不会用，老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用”。[8]基层党建工作创新就是要尊重党建工作规律，紧跟时代步伐，满足群众需求，沿用好办法，改进老办法，探索新办法，如果还是习惯于停留在传达文件、行政命令和社会号召“三板斧”式的传统模式上，最终会疏离了群众，党建工作也做不到位。

(二)体制机制上不完善

完善的体制机制是推进基层党建工作创新的可靠保障。在计划经济时代，党组织通过单位体制党建工作模式对社会进行整合，并渗入到社会管理之中。但随着社会构成日渐复杂、人口流动日趋频繁、群众诉求日益多元，“基层党组织面对的是从事不同职业、来自不同社会阶层、不断加速流动的群体和组织以及各种资源，‘固化’‘静态’的党建理念越来越不能满足城市发展和社区治理的需要。”[9]基层党组织体系还未能完全嵌入社会体系中，将自身政治优势、组织优势转化为治理创新所需要的治理权威与治理秩序还有一个较长过程。

一是基层党组织的责权利失衡。基层党组织往往面临着权责不匹配的情形，“权小、责大、事多”依旧是困扰基层党组织的共性难题。不少区域内党组织共存但融合度不高，互相之间不存在行政隶属关系，跨条线的协同合力不足，较难形成集体行动。基层党组织在设置上出现重叠交叉现象，党员活动方式比较单一，党员发挥作用平台比较欠缺。

二是基层党建工作与业务工作融合发展的机制尚不健全。有的基层党组织不能清晰地把握住党建和业务工作的结合点，对于在业务工作中坚持党的全面领导只有概念没有举措，就党建谈党建，就业务谈业务，感觉是若即若离实则是貌合神离，或多或少存在“两张皮”现象，使党建工作缺少支撑而业务工作缺少引领。

三是党建工作引领基层治理创新的机制尚在摸索阶段。党建工作引领基层治理关键在于形成“一核多元、共治共享”的治理格局，但“党政科层系统具有的封闭化倾向，使得基层党建工作在价值层面、平台层面、活动层面、机制层面上均与基层治理脱节，出现党建工作‘空转’‘虚转’‘停转’现象，导致其往往对基层社会问题及深层利益冲突问题被动回应。”[10]基层党组织核心领导作用发挥不明显，领导方式与管理手段相对传统，统筹资源的经验和能力有待提高，缺少自下而上的信息反馈和情感沟通机制，一定程度上还难以调动多元治理主体的积极性。

(三)能力素养上不协调

加强党的执政能力建设，最关键的是打造一支能够适应新时代执政要求的高素质、专业化的领导干部队伍。“要把我们党建设好，必须抓住‘关键少数’，以守土有责、守土负责、守土尽责的责任担当，在其位、谋其政、干其事、求其效，努力作出无愧于时代、无愧于人民、无愧于历史的业绩。”[11]但不可否认的是，基层党务工作者队伍人才匮乏，专业化程度不高，在能力素养上还不协调，与创新新时代党建工作的要求相比还有一定距离。

一是精神懈怠，不想推动党建工作创新。有的领导干部推进基层党建工作的使命感和责任感不强，重形式轻内容、重安排部署轻贯彻落实，存在主动作为不够，参与积极性不高，流于表面、浅尝辄止、生搬硬套、形式至上，不能够结合具体实际情况开展工作，只想被动应付式完成工作。也有个别干部谈条件、讲困难，强调客观原因，只想得过且过。

二是心存顾虑，不敢推动党建工作创新。有的领导干部认为“多做多错，不做不错”，不敢啃“硬骨头”，对基层党建工作中的难点、痛点、堵点视而不见和避重就轻，遇到困难了、矛盾尖锐了就绕道走，缺少改革创新的勇气和锐气。创新就是要走前人没有走过的路，但也往往容易带来风险、遭受挫折；创新有时候也要得罪人，打破了原有的利益格局，就容易受到责难、招致非议。

三是能力不足，不会推动党建工作创新。“领导14亿多人的社会主义大国，我们党既要政治过硬，也要本领高强。”[12]有的领导干部对基层党建工作的艰巨性、复杂性准备不充分，不能把握新形势下基层党建工作的规律和特点，摆脱不了惯性思维和路径依赖，凭经验和感觉办事情，对新情况、新挑战、新问题应对迟缓，处置不力。特别是新时代基层党建工作引领基层治理的相关要求学习领会不够深入，对人工智能时代如何推进基层党建工作比较茫然，对如何做好新形势下群众工作缺少研究，出现“本领恐慌”“能力危机”，对于推动基层党建工作创新感到力不从心。

三、基层党建工作创新的优化路径

新时代基层党建工作要在把握变与不变的辩证关系中寻求创新，“不变”的是方向，要继续坚持以政治建设为统领，持续提升组织力，“变”的是方式，要加强治理能力建设，做好新时代群众工作，从而使基层党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力不断增强，实现基层党建高质量发展。

(一)要把抓好党建工作作为最大的政绩来认识

夯实基层基础、抓好党建工作，首先要从思想上充分认识其必要性和紧迫性，“各级各部门党委(党组)必须树立正确政绩观，坚持从巩固党的执政地位的大局看问题，把抓好党建作为最大的政绩。如果我们党弱了、散了、垮了，其他政绩又有什么意义呢?”[13]只有强化“抓好党建是本职，抓不好党建是失职，党建出问题就是渎职”的思想自觉和行动自觉，才能把党建工作抓牢、抓实、抓好。基层党组织应将所有精力聚焦到党的建设工作上来，坚持党建工作和中心工作同谋划、同部署、同考核，将党建工作作为基础性工作、作为首要任务抓住不放并抓出成效，认真细致地落实好每个领域、每个环节的党建工作任务。企业、农村、机关、学校、医院、科研院所、街道社区、社会组织等的基层党务工作者要学深悟透习近平新时代中国特色社会主义思想，认真研读从事工作领域相对应的党内规章制度，①对标文件要求找不足、补短板、扬特色，提高对新时代基层党建工作创新重要性的认识。

(二)推动体制机制创新，增强基层党组织组织力

习近平总书记强调:“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效的服务和管理。”②基层党建的发力点在基层，要重心下移，向基层更多地赋权赋能，让基层党组织切实能统筹全局、协调各方，推动体制机制创新，全面增强基层党组织组织力。

一是要理顺组织管理体制。“党的力量来自组织，党的全面领导、党的全部工作，要靠党的坚强组织体系去实现。”[14]加强基层党组织对基层各类组织和各项工作的统一领导，走出条块分割、各自为战的困境，提高统筹调动各方资源的能力，形成权责清晰、条块联动、集约高效的工作体制。不断深化基层机构改革，优化机构设置，统筹职能配置，严格编制管理，凸显综合治理，强化抓党建、抓治理、抓服务的核心功能。

二是要创新组织设置机制。积极探索务实灵活的党组织设置方式，可以根据空间的远近、行业的联系、交流的频度等情况，采取联合、分类、挂靠等不同方式组建党组织，尤其要更加关注“两新”组织，务求实现基层党建工作全覆盖。推动党务干部和业务干部交叉任职，明确“一岗双责”要求，通过架构嵌入、人员融入、价值渗入等方式破解“两张皮”现象，促进党建工作和业务工作同频共振、融合发展，以发展成果检验党组织工作成效。

三是要实现治理方式转变。基层党组织要厘清“治理”和“管理”概念的区别，强化党的全面领导，坚持以人民为中心，精准把握群众的需求，在切实解决群众难题中提升凝聚力和号召力。要处理好“一核”和“多元”的关系，更多地采取柔性治理的方式，提高组织群众、服务群众能力，完善基层民主协商机制，搭建多元主体交流对话、情感沟通的平台，调动各方力量共同参与社会治理的积极性。

(三)推动培养模式创新，提高基层党务干部能力素养

基层党务干部是党的主张在基层的宣讲者、推动者和实践者，是发挥战斗堡垒作用的中坚力量。加强基层党务干部能力建设，事关工作成效，事关党的形象，事关执政基础。

一是要完善教育培训体系。落实基层党务干部教育培训，科学制定各领域、各层次、各岗位干部的素质能力标准，设计好多模块课程体系，使基层党务干部教育培训更有针对性。既要开展领导艺术、业务知识方面的理论培训，又要开展治理能力、应急处置等方面的实践演练。

二是要健全考核评价体系。要理清职责职权范围，整治形式主义、官僚主义问题，切实减轻基层党务干部的不合理负担。综合考虑干部工作的原始基础、外部环境、难易程度等因素，用高质量发展来检验高水平党建工作，更科学合理地制定基层党务干部考核目标，将上级评价与群众评价有机结合，进一步扩大考核工作中的透明度和公信力。

三是要强化激励保障体系。坚持正向激励，运用谈心谈话、提高津贴、晋升倾斜、荣誉表彰、选树典型等多种激励措施，鼓励基层党务干部根据实际情况创新性地开展工作。允许试错、宽容失败，建立分级分类、动态调整的容错清单，合理评价使用出于公心、敢闯敢试而又出现失误的干部。实施优秀年轻干部梯次培养工程，轮岗交流、一线锻炼，优先提拔重用有能力有担当的基层年轻干部。

(四)推动技术变革创新，驱动党务工作转型升级

当前，以互联网、大数据、人工智能等为代表的现代信息技术突飞猛进，深刻改变人类的生产生活方式。技术的进步为增强人与人之间的交流与沟通提供了渠道，也为基层党建工作创新提供了新手段与新方法。

一是为基层工作减负。在基层工作中，信息碎片化、体制分割化、资源分散化等问题普遍存在，使得基层党务工作者要花费大量的时间重复填报各类材料。大数据、云计算、区块链等新技术的应用，实行业务数据网上填报、自动汇总、实时共享，能够将原本分散的条块信息有效整合，帮助基层党务工作者从机械的数据统计、繁琐的表格填报和低效的档案制作中解脱出来，从事更多思考性和服务类工作。

二是为群众需求“画像”。将大数据、云计算、物联网、人工智能等新兴技术，综合运用到社会治理全过程、全领域、全环节，实现技术、信息、数据的集成优化和共享运用，可以提升治理水平、增强治理能力，为精细化治理提供技术保障。比如基层党组织凭借大数据、人工智能技术的数据精准“画像”功能，可以描摹居民的个性化需求，定位公共服务供给的对象与类型并推送相关需求和问题的拟解决方案，更好地服务群众需求。

新时代，基层党建工作创新是一项系统工程，并非一朝一夕，也不可能一蹴而就，需要把握党建工作规律，坚持问题导向，强化协同发力，把抓好党建工作作为最大的政绩来认识，推动体制机制创新、培养模式创新、技术变革创新，从而实现基层党建工作高质量发展。

注释：

①中共中央出台了一系列党内规章制度，具体指导各领域党的工作，包括《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》《关于加强公立医院党的建设工作的意见》等。

②习近平在参加上海代表团审议时强调:推进中国上海自由贸易试验区建设 加强和创新特大城市社会治理[N].人民日报，2014-03-06.