城乡融合高质量发展：内涵、依据与完善路径

苏景州，李宗明,2

(1.陕西理工大学马克思主义学院，陕西汉中 723000；2. 西北大学经济管理学院，陕西西安 710127)

2021年11月12日国务院印发的《“十四五”推进农业农村现代化规划》指出，在“十四五”时期，我国城乡融合更加深入，以工补农、以城带乡进一步强化，新型城乡关系加快形成，要以更高的站位和更大的力度推进城乡融合发展，促进农业农村共同富裕[1]。在更高站位和层次上推动城乡融合发展，就是要进一步树立城乡融合理念，构建新型工农城乡关系，着重解决城乡发展不平衡、农村发展不充分问题，使城乡区域发展更加平衡协调，在质和量上进一步满足人民需要，回应“十四五”时期高质量发展主题，实现城乡融合高质量发展。此外诸多学者也指出我国城乡融合进入了新的发展阶段，其中高帆指出新时代背景下我国社会主要矛盾和经济发展阶段的转变以及城乡二元结构转化的实践，要求将城乡融合放在更重要位置，进入城乡融合的2.0版本[2]；韩文龙、吴丰华指出我国城乡关系进入了城乡平等融合发展的新阶段，将高质量发展作为城乡融合的第二层次的本质要求[3]；张友国认为在新时代新阶段下要着力提升发展质量和效益，促进城乡经济增长，实现共同富裕的关键在于推动城乡融合高发展[4]；文丰安将城乡共生共荣作为城乡融合高质量发展的核心要义[5]；欧万彬从经济进入新常态、社会主义进入新时代角度论述了城乡融合发展的内涵[6]；冯奎从政策角度解读了推动城乡高质量融合发展的构建路径[7]；翟坤周认为城乡融合高质量发展要构建城乡融合体系，逐步消除城乡资源要素配置和发展机遇差异，实现城乡地域空间融合发展[8]。学术界关于城乡融合发展的论述对新时代持续推动城乡融合发展具有一定的指导意义，但对于城乡融合何以进入高质量发展阶段没有做系统论述。因此需要在综合现有研究成果的基础上，阐释城乡融合高质量发展的内涵，论述我国城乡融合进入高质量发展的依据并提出相对应的完善路径，来对我国城乡融合发展的理论解读和实践导向做出一定贡献。

一、城乡融合高质量发展的内涵

(一)城乡融合

马克思认为城乡融合是社会发展的必然趋势，是城乡发展的终极目标。恩格斯首次提出“城乡融合”概念，认为城乡融合可以逐步消灭工人和农民间的阶级对立，将城乡融合作为实现人的自由全面发展和社会进步的重要方法[9]。城乡融合是城乡全方位的全面融合，本质是通过城乡开放和融合，推动形成共建共享共荣的城乡生命共同体。城乡融合是一种正确处理城乡关系的理念方法和实践过程，城市和乡村是相互依存的命运共同体，二者是互补共荣的关系，要将城乡放在同等的地位给予平等的发展机遇，既不是城市偏向，也不是无差别的均衡主义，而是在准确把握城乡发展定位、保留城乡特色、促进协调发展的过程中实现城乡融合发展。

(二)高质量发展的民生指向

我国经济由高速增长转向高质量发展是发展理念、发展方式的转变，更加注重培育新动能和资源的可持续利用，推动粗放式扩张向集约式发展，注重经济发展的质量和效益。任保平认为高质量发展是高速增长达到一定水平后更高层次的目标，在数量的基础上对质量进一步的追求，衡量经济发展不能仅看质量和规模，而是要追求多个方面的协调共生[10]。赵剑波从系统平衡观和民生指向观来阐释高质量发展的内涵，着重解决经济社会发展的不平衡不充分问题；提高产品和服务的质量带来居民整体福利水平和成果分配的改善[11]。高质量发展不仅仅包括经济的发展，还应包括城乡建设、人民生活发展、生态环境等。其内涵延伸到经济社会的方方面面，就其结果而言表现为有更加充实的物质基础来满足人民的物质文化需要，发展成果要把全体居民共享作为评判高质量发展的基本标准。

(三)城乡融合高质量发展

城乡融合高质量发展是推进新型城乡关系演变、适应经济高质量发展的需要、协调推进乡村振兴与新型城镇化、实现城乡共同富裕等目标的内生产物，其内涵转变是“契合于新发展阶段需要更高层次、更高水平的城乡融合发展”[2]，是实现高质量发展的内在要求。在这个意义上，城乡融合高质量发展已然成为高质量发展的重要组成部分。城乡融合高质量发展就是要坚持城乡平等，给予城乡同等的发展机遇甚至更倾向农村，构建良性互动的新型城乡关系，推动城乡二元结构转化，满足城乡居民对美好生活共同而有区别的需要，以城乡要素融合作为关键枢纽赋能经济高质量发展、协调推进乡村振兴与新型城镇化为重要途径，最终达到促进城乡居民共同富裕。

二、城乡融合进入高质量发展阶段的依据

(一)是我国城乡关系不断演进的时代命题

城市和乡村是不同历史阶段的产物，随着社会生产力的进步和社会分工的发展，城乡关系也不断演进。马克思指出不同城乡经济关系发展阶段，展现出不同的面貌，城乡关系一改变，整个社会也跟着改变[12]。新中国成立70多年来，我国城乡关系的演变具有独特的内在逻辑，不断缩小城乡差别是其最根本的价值追求。由城乡二元体制到改革开放后逐步走向城乡统筹发展，直到21世纪，城乡关系进入协调发展时期。我国城乡关系出现了历史性转折，实现了由“城市偏向”、城乡分离到城乡统筹、城乡融合的转变，“进入了城市和农村平等融合发展的历史新阶段，出现了城市带动农村、城乡互促等新局面”[3]。2019年党中央和国务院提出“加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”[13]，从根本上为厘清城乡关系提供了重要遵循，必将推动城乡关系加快进入高质量发展的新阶段。

(二)是我国社会主要矛盾变化对城乡发展的现实需要

城乡融合高质量发展不仅是一种高质量的城乡关系，也是解决我国社会主要矛盾的有效途径。在新发展阶段，城乡间发展不平衡、农村发展不充分的矛盾成为制约我国经济持续健康增长的主要问题。人们闲暇时间增加，对生活品质的需要在不断提高，期盼有更加平等的市民权利、更完善的公共服务。迄今为止，城乡居民在公共服务、社会保障仍存在不平衡 “我国的城乡二元结构已经出现了快速的转化态势，但仍处在正在进行时而不是一般过去时，满足人民需要的制约因素从总量约束转化为结构—总量双重约束”[2]。而要解决新发展阶段下社会主要矛盾，切实打破城乡二元壁垒来推动城乡居民公共服务均等化，必然要求城乡发展进入更高层次的融合、更高水平的发展。因此促进城乡融合高质量发展来缓解城乡发展不平衡矛盾，缩小城乡差距有其内在的逻辑性。

(三)是积极适应经济转入高质量发展阶段的迫切要求

我国经济发展由高速增长转向高质量发展，必然要求产业、区域以及城乡之间的协调发展，实现总量和经济结构的协调。在这个意义上，城乡关系作为所有结构的核心，必然具有最突出的紧迫性，“城乡融合发展要为持续较高的经济增长提供动力”[14]，这为城乡经济发展带来了发展机遇和挑战。不仅要追求城乡融合发展的速度，补齐城乡融合的短板和弱项，更要进一步推动城乡融合发展的质量，通过促进城乡资源要素自由流动，挖掘城乡市场巨大潜力。融入内循环发展格局，使其成为经济高质量发展的重要平台和支点。

(四)是协调推进乡村振兴与新型城镇化建设的必然选择

习近平总书记指出：“要把乡村振兴战略这篇大文章做好，必须走城乡融合发展之路。我们一开始就没有提城市化，而是提城镇化，目的就是促进城乡融合。”[15]城乡融合要以城镇化与乡村振兴为抓手，服务于乡村振兴和新型城镇化，双轮驱动推进我国社会主义现代化进程。两大战略的出发点和本质是相同的，都是为了改善农村经济社会发展水平，服务于农村发展建设，优化城乡二元结构来缩小城乡差距。但城镇化与乡村振兴又有“和而不同”的一面。“城镇化推动资源要素流向城镇、留在城镇，乡村振兴战略主要推动资源要素流向乡村、留在乡村”[7]，如果不能从城乡融合的高度来认识这一问题，就有可能会导致城乡在发展顺序、资源要素配置上存在冲突，因此必须树立城乡融合理念，这也是由“单靠乡村振兴战略实施，难以有效解决“三农”问题、单靠新型城镇化战略实施，难以有效解决农业转移人口市民化问题[16]所决定的”。站在这个高度上协调推进乡村振兴和新型城镇化建设必然指向城乡融合。

(五)是共同富裕导向下缩小城乡居民收入差距的目标指向

城乡融合发展以实现共同富裕为目标，是“十四五”时期扎实推动共同富裕的时代要求。习近平总书记指出共同富裕是社会主义的本质要求，是全体人民共同富裕。要深入研究不同阶段目标，分阶段促进共同富裕，到“十四五”末，共同富裕迈出坚实步伐，逐步缩小居民收入差距[17]。共同富裕的 “共同”是包括城乡居民在内的全体人民的富裕，解决城乡发展不平衡、不协调，特别是城乡居民收入差距问题，对于实现全体人民共同富裕起着关键性作用，也是共同富裕对新时代城乡融合发展提出的新目标和新要求。城乡融合的最终价值目标是使全体社会成员的才能得到全面发展，其中内在蕴含着促进城乡居民共同富裕的目标追求，共同富裕与城乡融合是相互促进、相互影响的。推进城乡融合、促进城乡共同发展有助于增加农民收入，缩小城乡居民收入差距，是推进共同富裕的重要路径。共同富裕必然要求进一步缩小城乡区域发展差距，特别是缩小城乡收入差距，这是由于在城乡差距中城乡居民的收入差距是最为基础且起到本质性作用的。2021年我国城镇居民人均可支配收入为47 412元，相比上年实际增长7.1%，农村居民人均可支配收入为18 931元，相比上年实际增长9.7%[18]。农村增速高于城镇，相对倍数逐年下降，2021年下降了2.5倍。城镇和农村居民人均可支配收入中位数逐年增长，但在城乡收入差距缩小的背景下城乡、城镇内部和农村内部的收入分化依然存在。新时代的共同富裕必须要解决城乡居民收入差距的问题，迫切需要树立城乡融合理念，破解城乡间、城镇内部、农村内部的收入分化等制约城乡居民共同富裕的影响因素，将城乡融合高质量发展作为“十四五”时期扎实推进共同富裕的主阵地，加快补齐农村农民共同富裕发展短板，促进城乡居民共同富裕。

三、城乡融合高质量发展的构建路径

(一)构建良性互动的新型城乡关系

城乡关系是我国推进城乡融合过程中必须要处理的重大问题，构建新型城乡关系是推动城乡协调发展的现实需要。

1.树立城乡共享发展理念

城市和乡村本是相互依存、不可分割的，二者都是经济社会发展版图中的重要部分。新型工农城乡关系旨在改变以往城乡核心—边缘的单向关系，转向互补和共促的双向关系。构建新型城乡关系，就是要重新定位城乡在经济社会发展中的地位和作用，将城市与乡村看作动态的、联系的、相互作用的统一整体，给予平等的发展机遇，准确把握城乡发展定位，在保留城乡特色的基础上促进协调发展。树立城乡平等、共享理念，“在打破城乡地理界限的基础上包容地区价值差异建立城乡耦合互动机制，实现要素自由流动”[5]，推动城乡生产要素合理有效配置，以城带乡帮助农村获得更多的发展空间，实现城乡共荣发展。

采用Design-Except 8.05软件对表2试验数据进行多元回归拟合，获得的响应值皂苷得率（Y）对酶解pH（A）、酶解温度（B）、盐添加量（C）真实值的回归模型方程为：

2.兼顾“两点论”和重点论的统一

构建新型城乡关系，既要统筹城乡协调发展，又要抓好重点。要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。这是由于农业农村是制约我国经济社会发展的短板和瓶颈，当前和今后一个时期，必须优先发展农业农村。农业农村是推进城乡关系走向融合的基础，在推进构建新型城乡关系的过程中，必须抓住农业农村这个短板和重点，也要正确认识城市和农村的命运共同体，兼顾“两点论”和“重点论”的统一，在推动城乡融合进程中构建新型城乡关系，实现城乡良性互动。

(二)满足人民群众质和量的需要

推动城乡融合正是要解决城乡发展在基础设施、公共服务等民生领域不平衡问题，满足城乡居民对美好生活共同而有区别的需要，促进城乡融合进一步发展。

1.推动城乡二元社会结构转化

近年来国家对基本公共服务和基础设施建设非常重视，初步建立起惠及全民的基本公共服务体系，乡村设施建设取得了长足进展，各类基础设施不断完善。但公共服务的供给受到二元体制的影响没有被完全打破，城乡居民在享受公共服务配套方面仍存在一定差异。要持续推动经济社会发展成果城乡居民共享，改善公共产品在城乡间的不平衡配置，推动城乡社会结构向一元化发展，“将城乡二元结构转化指标、社会保障等民生类指标引入地方政府的目标函数”[2]为推动城乡二元社会结构转化，加快推进城乡基本公共服务均等化进程提供持续动力。

2.推进城乡公共服务和设施均等化

消除城乡居民在基础设施、公共服务的差距，促进经济社会发展成果全体居民共享，要以城乡一体化保障公共服务和设施均等化， 统筹城乡资源使城乡居民享受等值的公共服务，提供更加普惠的服务和更加合理的资源配置。加强农村教育财政扶持力度，增强农村师资力量，加快城乡教育、医疗人才的交流互动，统筹城乡教育、医疗一体化发展，实现城乡教育、医疗并轨。社保方面，扩大医疗保险范围，建立公共服务平台，建立城乡统一的基本养老保险制度、社会救助体系，做到互惠共享。基础设施方面，改善农村生产生活环境，加大农村供水、燃气、污水处理等基础设施建设，以政府为主导鼓励农民自主建设，发挥市场作用吸引社会资本的投入，尽快补齐短板，促进城乡基础设施的互通共享，建立城乡全覆盖的基础设施网络。

(三)以要素融合为城乡经济发展赋能

生产要素融合是城乡融合的基础环节，城乡要素自由流动有利于扩大城乡消费，拓宽内需空间，激发城乡市场发展潜力，完成城乡市场的有效对接，为经济发展提供持续动力。

1.构建城乡统一的要素市场

近年来国家不断推动城乡统筹发展，推动市场发展要素下乡，要素单向流动逐步改善。但城乡要素双向流动仍存在一定程度的阻滞，破除要素流动限制，推动城乡劳动力、技术、土地等双向流动，促进要素流动的双向良性循环，是推进城乡融合发展的内在需要。从空间生产角度看，“如果各类要素在城乡可以获得大致相同的生产率以及回报率，生产要素在城乡间形成‘分离均衡’城乡经济也会达到相对均衡发展”[14]，因此要持续推动城乡要素市场化配置改革，消除城乡要素价格扭曲，使市场在城乡要素资源配置中发挥决定性作用，推动要素在城乡空间的自由流动。构建城乡统一的劳动力、土地、金融要素市场，推动劳动力的双向流动、农村金融机构回归服务“三农”本源，激发农村土地要素潜力，实现城乡要素双向自由流动。

2．发挥有为政府作用

城乡要素的双向流动不能完全依靠市场效应，要使有效市场和有为政府有机结合，从国家战略出发对乡村进行资金、技术、人才投入，不断推动城市要素向乡村转移，构建城乡要素流动平台，完善融资贷款和配套设施建设补助等政策，为资本下乡创造良好的盈利预期，疏通社会资本下乡渠道，促进城市资本与农业的重组。在这个过程中要发挥科技创新对提高农业生产效率潜在增长率的推动作用，满足资本要素的增值属性，吸引更多资本和其他要素投入到乡村建设中来，实现城乡要素的合理配置、高效增值。最后要灵活运用行政手段引导城乡人才交流，鼓励优秀毕业生扎根农村基层，服务基层。完善双向户籍制度改革，适当放开入乡建设人员落户渠道，确保乡村振兴人才顺利落户农村，推动农业农村的发展。

(四)协调推进乡村振兴与新型城镇化

协调推进两大战略在于以包容一体化实现协调发展，用城乡融合的方法和理念去推进，将县域作为实践交集和重要载体，使两大战略相互依托，发挥互补作用。

1.构建城乡协调发展格局

乡村振兴重在产业兴旺、新型城镇化以人为中心，“深刻蕴含着以农业产业化为核心，发展现代农业和促进农业转移人口融入城市二者实现包容一体化的内在要求”[19]，同步实施两大战略，推进农业转移人口市民化来体现包容性，立足乡村振兴战略抓好农村建设的同时，发挥城市扩散效应来带动农业农村发展彰显一体化，以包容一体化实现协调发展。加快中小城市发展，推动农业转移人口就地城镇化的同时促进农业转移人口平等享受市民权利，实现城乡居民在政治权利、社会地位、生活方式上的趋同。以新型城镇化带动农村发展，发挥城市示范带动作用的同时重视农村地区的发展主动性，重新审视乡村价值，找准乡村发展定位，积极开发农业多种功能，加快调整农村产业结构，促进农业转型升级提高农业生产能力。着眼于城乡产业融合需要推动城乡产业合理布局，切实推进一体化建设，实现乡村振兴和新型城镇化的协调发展。

2.推动县域发展，构建城乡融合重要载体

推动县域发展是站在城乡融合角度统筹乡村振兴和新型城镇化的必然选择。这是由发展县域经济是推进乡村振兴的必然要求、加快新型城镇化的必经之路和县城是城乡融合关键枢纽和重要载体所决定的。遵循城乡发展建设规律，把县域作为城乡融合发展的重要切入点协调推进乡村振兴和新型城镇化，首要在于加快县域发展，促进乡村振兴与新型城镇化政策衔接，进一步整合县域资源，因地制宜发展农产品加工、特色小镇和现代农业产业园等县域特色产业，充分发展区位优势，建立城乡产业协调发展平台，促进县域经济发展。加快县域城镇化建设，辐射周边区域使其成为周边农村的综合服务中心，切实发挥其纽带和载体作用。

(五)促进城乡居民共同富裕

城乡居民共同富裕是共同富裕的重要内容，是迈向共同富裕的关键领域和重要组成部分。扎实推动城乡居民共同富裕，要以城乡融合为城乡居民共同富裕赋能提速，既要夯实共同富裕的物质基础，又要提供坚实的制度保障。

1.夯实城乡居民共同富裕的物质基础

推动乡村产业升级转型、积极回应城乡产业融合发展需要是农村致富增收的“牛鼻子”。要持续推动传统农业生产方式改革，提高农业质量效益和竞争力，带动农民加入、进入市场，参与到各个经营环节，切实增加农民收入。优化农业生产结构和区域布局，重新审视乡村价值，找准乡村发展定位，推动城乡产业合理布局，将技术含量低、劳动密集型产业向乡村转移，提高城乡产业分工协作能力，以城乡互动融合促进城乡居民共同富裕 。持续深化农村改革，完善土地流转制度，提高土地资源配置效率，盘活农村集体土地，不断提高农村居民财产性收入。

2.不断完善收入分配制度

共同富裕坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存的社会主义分配原则，提高劳动报酬在初次分配中比重，提高劳动性收入，保障低收入人群的收入不断提升。健全各生产要素参与分配的市场机制，增加城乡居民收入渠道。发挥再分配作用，完善再分配机制，除了要推动城乡公共服务均等化外还要发挥税制调节作用，健全直接税体系，进一步减轻中低收入者税收负担，加强对高收入者的税收调节和监管，促使税收财政政策“调高、扩中、保低”有效落地。最后要发挥第三次分配的独特作用，通过慈善捐赠、志愿服务等方式直接给予城乡弱势群体社会救助和临时保障，推动三种分配方式的相互促进、协调联动，不断改革和完善分配体系，不断缩小城乡收入差距，以实现城乡居民共同富裕的目标。