教师法律责任的双轨制缺陷与整合——兼评《教师法（修订草案）（征求意见稿）》教师法律责任条款

于一帆

（东南大学法学院，江苏 南京 211189）

近年来，教师暴力对待未成年学生、导师压榨研究生等事件时有发生，唤起公众对教师法律责任追究机制的思考。《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）修订之际，教育部于2021年11月29日发布的《教师法（修订草案）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）意图弥补教师法律条款的空置状态。其第48 条新增了师德失范行为处理规定：“教师有违反法定义务和教师职业道德、行为准则等行为的，所在学校或者其他教育机构应当及时制止、责令改正并进行批评教育，并视情节，按照法律法规、国家有关规定或者合同约定分别给予调整岗位、暂停教学工作、降低职务等级、限制评奖评优、解除聘用合同等处理或者依据事业单位人员管理相关规定给予处分。”此外，第52 条规定了教师在严重违法情形下的惩戒方式：“由所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予开除处分或者予以解聘，并由主管教育行政部门撤销教师资格，五年内不得申请教师资格；情节严重，影响恶劣的，或有本法第十九条所列情形的，撤销教师资格，终身不得申请教师资格，禁止从业；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。新增的条款虽然增加了更多的惩戒方式，但却加剧了教师法律责任追究中的分化倾向。

在教师问责法律制度中，长期存在着两个分化：第一个分化是不同教育阶段的教师分类问责，第二个分化是公办与民办教师分类问责。尤其是在《中共中央、国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》提出将“分类施策”作为教师队伍建设的一项基本原则①之后，分化倾向更甚。有学者指出，现行《教师法》中“管理权责规定未能契合教师队伍分类规范与发展的需要”，一体化规范方式陷入困境，认为应在教师法律责任等方面重新进行制度设计[1]。然而，分类施策并不意味着要分类问责。现有的分化倾向导致教师行业的法律责任被割裂，形成“条块分离”的状态，造成了教师法律责任整体上的凌乱与错位，致使教师权益无法得到充分保障。同质或同类的违法违规行为会因教师的身份属性不同而得到差别化惩戒，类似于刑法中的“同罪不同罚”，这不仅是平等价值的匮乏，更是法治精神的缺失。

针对以上问题，笔者认为，教师法律责任制度现状亟须重新梳理，与此同时，原有的责任分类框定模式，也已经不符合事业单位改革“管办分离”的要义，亟待整合。本文以“内外双轨制”的视角重新剖析教师法律责任的分化现状，探讨现行教师法律责任制度的缺陷。同时，笔者尝试以事业单位分类改革精神为指导，研究内部责任的外部化整合，并促进《征求意见稿》教师法律责任条款即第48条、第52条的修改完善。

一、我国教师法律责任的双轨制现状

为正确和有效地区分教师的法律责任，本文以法律责任的内部性与外部性为判断标准，将教师法律责任制度归纳为内外“双轨制”。内部性与外部性法律责任的判断标准是，追责主体将教师当作内部人员还是外部人员予以问责。在这样的设定下，外部性法律责任包括教师的民事责任、刑事责任和行政责任中的外部责任，内部性法律责任仅为行政责任中的内部责任。毋庸置疑的是，在刑事责任和民事责任的追究上，教师都是作为外部人员被科以责任。而在行政责任的追究当中，教师具有内部人员与外部人员两种身份，大部分法律责任呈现出内部性特征。

（一）内部性法律责任占据主导

教师法律责任的规定呈现多位阶、分散化的特点，其内部性法律责任规定于多部法律法规以及行政规范性文件当中。首先，在法律层面，原《教师法》第37 条总体性地规定了行政处分或者解聘作为追究教师法律责任的路径，二者皆为教师内部性法律责任的承担方式。

其次，在行政规章层面，主要有两项涉及教师的内部性法律责任。其一，《事业单位工作人员处分暂行规定》规定了给予事业单位工作人员的处分种类（包括警告、记过、降低岗位等级或者撤职、开除）及其对应的适用情形。由于上述处分与行政处分基本一致，加之缺乏外部救济途径，因此，事业编教师受处分也属于承担内部性法律责任。其二，教育部规章《中小学教育惩戒规则（试行）》第15条规定：“教师违反本规则第十二条，情节轻微的，学校应当予以批评教育；情节严重的，应当暂停履行职业或者依法依规给予处分。”由于这几项惩戒措施仍是学校实施的内部行为，因此，该追责路径所指向的教师法律责任也呈现内部性特征。

最后，在行政规范性文件层面，较有代表性的是教育部制定的各教育阶段教师师德失范行为处理规定，诸如《中小学教师违反职业道德行为处理办法》《教育部关于高校教师师德失范行为处理的指导意见》《幼儿园教师违反职业道德行为处理办法》等。这三个行政规范性文件除了设置了“处分”，还规定了“其他处理”的追责方式，具体包括“给予批评教育、诫勉谈话、责令检查、通报批评，以及取消在评奖评优、职务晋升、职称评定、岗位聘用、工资晋级、申报人才计划等方面的资格”。其中值得注意的有以下两个方面：第一，“处分”与“其他处理”所包含的各项惩戒措施，使教师承担的是内部性法律责任。原因在于，针对行政相对人的外部惩戒措施仅有行政处罚，而这些新型处理方式并非《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）规定的处罚种类，而行政规范性文件又由于位阶较低而无法新设行政处罚种类，因此，以上的新型处理方式只能使教师承担内部性法律责任。在《征求意见稿》第48 条中，虽然前述规范性文件中规定的部分惩戒措施上升至《教师法》当中，但其仍被定性为一种“处理”，而非行政处罚。换言之，《征求意见稿》仅将部分行政规定法律化，而没有改变上述措施的内部性本质。依照《征求意见稿》的现有修法思路，内部性法律责任仍占据主导地位。第二，三个行政规范性文件均明确强调了处理的对象包含民办学校教师，《征求意见稿》第48条、第52 条也均适用于民办学校教师，这就意味着民办学校教师也被当作内部人而承担内部性法律责任。申言之，在处理违反师德的行为时，无论公办还是民办、事业编教师还是无编制教师，均需承担内部性法律责任。因此，教师法律责任的内外双轨制并不归因于学校类型的公办或民办，也不取决于事业编或聘任制，而是一种应予以独立看待的法律责任区分方式。

教师虽不是国家公务员，但教师的内部性法律责任追究符合内部行政控制方式的特征，属于内部行政法范畴。内部行政法规定行政系统或者行政机关的内部事项，对行政机关及其工作人员形成“行政自我拘束”[2]，其目的在于从内部控制行政权。一般情况下，内部行政控制的方式主要有不利决定、科以义务和控制措施，其中的不利决定是指“行政机关基于层级制或职位制依法对下级行政机关或者所属的行政机构、行政机关工作人员作出减少、限制或者剥夺权益的行为”[3]。在教师内部性法律责任中，无论是处分，还是其他内部处理方式，都符合上述“不利决定”的特征。因此，从追责对象以外的要素进行判断，追究内部性法律责任就是一种内部行政控制方式。通常而言，内部行政控制遵循的逻辑是，通过内部规则的设定来规范内部人员的行为，促进依法行政的实施。同理，为教师设置内部性法律责任的出发点也是发挥内部规则的效用，以规范教师行为。然而，教师的行为并非可以被科层官僚体制的上级加以取代或控制，教师具有教学自主权，并不像公务员一样受到严格的限制，“教师所以要担负责任乃是因为他拥有可以自主决定之自由”[4]。可见，教师内部性法律责任设置的逻辑起点就产生了偏差，追责方式也必然随之错位。

（二）外部性法律责任仅为补充

教师的外部性法律责任包括刑事责任、民事责任和行政责任中的外部责任。由于教师并不因职业特殊性而需要承担额外的民事责任或刑事责任，并且教师承担民事或刑事责任的情形原本就比较少，因此，教师外部性法律责任式微的关键就在于教师的外部行政责任。

纵观现行教育行政法律体系，能使教师作为行政相对人承担行政责任的，仅有行政处罚这一种方式。具体的规定如：《教育行政处罚暂行实施办法》中，第18 条规定了“撤销教师资格”的行政处罚种类，专门适用于教师；《征求意见稿》第52 条在其基础上，也明确了从业禁止的处罚方式。然而，相较于种类丰富的内部性法律责任追究方式，外部处罚的确种类稀少。

在教师法律责任的整体格局中，外部性法律责任的式微是由多方面原因造成的。第一，在责任设置上，外部性法律责任的设置门槛较高，责任追究方式的新设程序较为复杂。为相对人设置行政责任需要遵循法律保留原则，“对相对人而言可能是侵益或者是负担的行政活动，都应该有法律的明确授权”[5]。据此，当法律法规规定的处罚方式无法适应实践时，教育行政部门受制于法律保留原则，只能新设“处理”而非“处罚”。第二，在适用范围上，外部性法律责任的覆盖面较为狭窄。教师轻微违法违规或违反师德规范的情形出现，难以达到行政处罚的条件，更是达不到追究刑事责任或者民事责任的标准，所以，外部性法律责任在适用范围上存在天然的劣势。第三，在救济途径上，外部性法律责任适用外部救济渠道，使得教育行政部门需要承担较大压力。具言之，压力主要来自两个层面：一是应对行政诉讼，行政机关负责人出庭应诉制度、行政诉讼计入行政机关绩效考核等，都是行政机关的应诉压力来源；二是处理行政复议，虽然行政复议由行政系统内部处理，但《行政复议法》规定了较为严格的程序，使得行政机关在处理复议的流程和结果上都会受到约束。此外，由于“滥诉”等种种复杂因素，行政复议和行政诉讼中还会出现仅能“案结”却无法“事了”的情形[6]，无法真正实现定分止争，这都给教育行政机关造成了压力。

对于行政机关而言，追究教师的内部性法律责任更加便利，但对于教师群体而言，外部责任则更有利于权利保障。原因有二：一是处罚主体方面的原因。行政处罚的作出机关为行政机关，内部处分与处理的作出机关大多为学校或其他教育机构。行政机关受制于依法行政原则和比例原则，做出行政处罚决定往往较为慎重，也更加关注外部效果和政府权威。学校对教师做出的处分或处理仅为内部行为，所受的法律规制较少。从这个角度来说，行政处罚有利于教师得到更加公平合理的惩戒。二是权利救济方面的原因。虽然《征求意见稿》第49 条、第50 条完善了教师权利救济途径，但校内申诉、外部申诉仍然是行政复议的前置环节。换言之，这样的改变只是对救济环节的延长，即使最终实施了复议救济，却也增加了时间、精力等成本。而教师受到行政处罚则可以直接进行复议救济，即省略了前置的两个环节，可以有效节约权利救济成本。此外，《行政复议法》正处于修订期，新法将对复议程序进行进一步完善，相对于内部申诉程序缺乏透明性、参与性，行政复议程序显然更有利于教师的权利救济。总之，教师被追究外部行政责任的情况下，救济环节更加简明，救济成本更低，救济程序更完善。

二、教师法律责任双轨制存在的缺陷

（一）背离了事业单位分类改革方向

2011年出台的《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》指出，要将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对于从事公益服务的事业单位的管理体制改革，《意见》中明确强调要实行“政事分开”，行政主管部门要减少对事业单位的微观管理和直接管理，深入落实事业单位法人的自主权。易言之，就是将事业单位从行政机关体系中剥离出来，要求行政主管部门改变以往既管又办的“家长”模式，推动政府管理由内部性思维向外部性思维转变。

然而，教师法律责任双轨制之中，内部性法律责任显著背离了事业单位分类改革方向，具体体现在内部性法律责任的追究方式上。以限制评奖评优为例，它所指向的其实是内部人员的工作成果或者工作行为。评奖评优被广泛应用于职工激励，是一种内部行为。教师的评奖评优，是教育系统内部对于教师教育教学成果的肯定，或者是对教师日常工作的认可。限制评奖评优，意味着限制了教师在某一时间段内接受认可或荣誉的权利，也就是说，这是一种来自教育系统内部的评价。而教师违法违规，往往是侵犯了学生的合法权益，或者是影响了社会管理秩序，甚至伤害了社会对于教师群体的信任。此时，教师不应当只接受内部评价，也应当接受外部的评价和谴责；教育行政主管部门的角色不应再是内部系统中的“上级”，而应该作为执法机关，代表国家和社会对其进行追责和处罚。追责主体在角色上的转变，恰恰与事业单位分类改革的政府职能转变方向重合。但遗憾的是，内部性为主、外部性为辅的教师法律责任背后，仍然是旧有的“家长式”管理模式，这显然偏离了事业单位分类改革的方向。

（二）忽视了平等对待原则

《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）规定，民办学校的教师与公办学校的教师具有同等的法律地位，这在行政法上体现为教育行政机关应遵循教师之间的平等对待原则。平等对待原则是行政均衡原则的子原则之一，“同等情况同等对待”“不同情况区别对待”“比例对待”是平等对待原则的三重表现形式[7]。“同等情况同等对待”要求教育行政部门在追责时，对民办学校教师与公办学校教师一视同仁、公平公正；“不同情况区别对待”要求教育行政部门追责时应当区别教师的具体情况；“比例对待”要求教育行政部门在设定教师的权利义务时，将公办学校与民办学校教师之间的不同情况作为参考依据。只有做到以上三点，才是教育行政机关真正地尊重了民办学校教师与公办学校教师同等的法律地位。

然而，民办学校教师与公办学校教师适用同等的师德要求，貌似彰显了教师职业的共同伦理和义务要求，却忽视了两者之间的权利平等，违背了平等对待原则。一方面，民办学校教师没有公立学校教师所享有的“准公务员”性质的社会保障和福利待遇，在职进修和培训的机会也相对较少，同时缺乏参与民主管理的渠道[8]，与公立学校教师相比，在多方面存在实质上的权利不平等。将内部性责任适用于本就缺乏保障的民办学校教师，不仅仅是一种责任设置上的内外错位，还会造成规范结构的不平衡——责任性规范已远远多于权利性规范。另一方面，民办学校与教育行政部门的关系是监管与被监管的关系，而非隶属关系。虽然民办学校同样具有公益性，但《民办教育促进法》赋予了其办学自主权。这就表明，民办学校对教师的管理应当依据劳动合同的约定和学校规章制度，是否设置通报批评、责令检查等追责方式应属于其内部管理的范畴，将民办学校教师纳入内部性责任的适用范围是对民办学校内部运作的干涉。以往，受到较少的行政干预是民办学校的优势所在，也是部分教师选择加入民办学校的初衷之一，而内部性法律责任的设置体现出民办学校教师仍处于强行政干预的笼罩之下，不仅损害了民办学校教师的信赖利益，也加重了其心理负担。

（三）违背了我国基本问责制度

追究教师内部性法律责任的两种方式——处分与其他处理，存在名实不副的现象，即以内部处理为名，行政处罚为实。2021年修订的《行政处罚法》新增了行政处罚的概念条款：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”根据这一概念，作为内部性法律责任追究方式的处分与其他处理却完全符合行政处罚的构成要件。首先，处分与其他处理的适用前提是，教师违反了法律法规以及行政规范性文件的规定，亦即教师违反了教育行政管理秩序。其次，处分与其他处理的结果是，减损了教师的权益或者增加了教师的义务。最后，处分与其他处理的目的是对教师进行惩戒。此外，在学理上，行政处罚的判断标准是“制裁性”“应受行政处罚的行为”与“基于威慑目的”[9]，处分与其他处理也都一一符合。由此，用于追究内部性法律责任的处分与其他处理，实质上是以内部处理为名的行政处罚措施。

此外，《征求意见稿》第13条赋予了公办中小学教师“国家公职人员”的特别身份，从追责的视角来看，公办中小学教师在被追究行政责任时，理应作为内部人员被追究内部责任。然而，《征求意见稿》第52条中所规定的“撤销教师资格”的行政处罚却未将其排除在外。换言之，公办中小学教师尽管具有内部人员身份，却也可能承担外部责任。这种主体与责任的不匹配，不仅体现出教师责任制度体系的“内外模糊”，亦违背了我国基本问责制度。

（四）割裂了教师职业共同体

教师被追究法律责任，其前提是教师对其义务的违反，而教师的义务来源于其职业责任——“作为责任伦理的职业责任，是伦理原则和道德规范的统一，既是职业行为的规范，也是职业行为应不应当受制裁（其反面是受表彰）的依据”[10]。由此可见，职业责任规范职业行为，其作用范围在于职业共同体整体，任何职业责任都是对该职业所有从业者的共同约束。职业群体恪守作为责任伦理的职业责任，也会反过来促进职业群体良善发展。原因在于，“职业伦理越发达，它们的作用越先进，职业群体自身的组织就越稳定、越合理”[11]。因此，职业责任约束职业共同体，也推动职业共同体的发展进步。相应地，教师职业责任是对教师职业共同体的约束，也推动教师群体结构的合理化发展，而这也意味着，教师是作为一个职业共同体而存在的，并不因其法律地位、学校的性质、工作合同的性质或是其学生的教育阶段而发生改变。教师受其职业责任的约束，仅仅因为其承担的是教书育人的工作。因此，教师法律责任也应当维护教师职业共同体，而非将其割裂。有反对者可能会提出，公办学校教师是“吃财政饭”的人员，理应与民办学校教师分类问责，其责任也应重于民办学校教师。这一观点恰恰是对教师职业责任的误解，教师从始至终都是对学生和社会负责，而非对政府或纳税人负责。

总之，教师不仅是职业共同体，也是责任共同体，教师法律责任的内外双轨制却人为地将这种共同体割裂开来。使之改善的有效途径就是教师法律责任的外部化整合，统一的教师职业共同体就应该构建统一的法律责任形式。教师法律责任的外部化意味着，在追究教师行政责任时搁置责任主体身份上的内外之别，将教师普遍性地视为行政相对人，依据其行为的性质和程度对其追责，使其最终承担外部性法律责任。

三、我国教师法律责任的外部化整合

由于民事责任、刑事责任原本就是外部性法律责任，教师法律责任的外部化整合，实质上就是教师的内部行政责任转向外部行政责任的过程。由此，有必要理顺教育行政部门与学校、教师之间的行政法律关系，以此作为内部行政法律关系外部化的前提与基础。

（一）教育行政部门、学校与教师之间的关系重构

首先，教育行政部门与学校应构建一种外部行政法律关系。新中国成立初期，“在单位体制下，所有的基层单位都表现为国家行政组织的延伸……在这种结构中，单位也成为行政机构的内部组织形式”[12]。作为全民所有制事业单位，公立学校成为隶属于国家或者地方政府的单位。改革开放后，事业单位法人概念兴起，《中华人民共和国教育法》赋予了学校以法人资格，此即意味着教育行政部门与学校之间在法律上的平等地位，二者是外部行政法律关系而非内部行政法律关系[13]。由此可见，公立学校与民办学校的法律地位都是独立于行政机关之外的法人与行政相对人，对二者可以整体性地看待，法律责任的外部化也具有了共性的整合条件。然而，目前以行政命令为主的直接管理仍较为普遍，教育行政部门与学校的行政法律关系外部化亟待从形式走向实质。具言之，教育行政部门对学校应秉持监督指导的外部行政法律关系，从制定政策法规、行业规划、标准规范等方面入手，以常态化监督代替命令式干预，充分尊重学校的办学自主权。

其次，教育行政部门与教师的关系应完成实质性重构。以往教育行政部门与教师的关系属于特别权力关系，具有如下特点：当事人地位不对等；相对人在特别权力关系中的义务皆由公行政裁量和确定；公行政无须法律的授权，可以制定所需的行政规则以限制相对人的自由和权利；公行政对处于特别权力关系中的相对人具有特殊的惩戒权；特别权力关系中的相对人的权益不受司法保障，既不得提起民事诉讼，亦不能以行政诉讼为救济手段[14]。在特别权力关系理论的指导下，教育行政部门以往对于教师的管理呈现内部性、压制性的特征。随着特别权力关系理论在世界范围内的式微，我国也在制度上有意识地作出改变。然而，这一改变却没能从形式走向实质。内部性法律责任的不断增多，表明特别权力关系的色彩仍然存在，这与行政法律关系的一般特征严重不相符。行政法律关系具有一种“平等下的不对等”特征，即为了实现公共利益，法律赋予处于优势地位的行政主体与其权力相称的义务，同时出于保护处于弱势地位的行政相对人的目的，赋予其更多的、行政主体所不具有的权利，尤其是程序上的权利和救济权利[15]。现阶段，无论在责任追究程序方面还是在权利救济方面，教育行政部门与教师间的行政法律关系都没能达到“平等下的不对等”状态。由此可见，教育行政部门与教师之间的关系需要实质性地转变为外部行政法律关系。

最后，学校对教师的自主管理权限相应增加，形成事业单位法人治理结构下的教师管理体制。学校与教师之间的关系既有基于聘任合同或劳动合同这一非权力手段所确立的私法关系，也有基于管理这一权力手段所确立的公法关系[16]。在事业单位分类改革的背景下，其中的公法关系应当相应地优化，即应完善事业单位法人治理结构。国务院办公厅发布的《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》明确提出落实事业单位法人自主权，“建立和完善以决策层及其领导下的管理层为主要构架的事业单位法人治理结构”。在法人治理结构之下，不仅学校的权力结构更加精简，管理体制更加高效，教师参与民主管理的渠道也更为畅通。此外，学校增加教师自主管理权的另一个目的，就是在教师的内部性法律责任外部化之后，学校能够通过制定纪律、章程等方式建立起内部管理制度，使之与外部性法律责任相衔接，形成完整的教师责任体系。

（二）教师法律责任的清理与整合

如前所述，追究内部性法律责任的路径——处分与其他处理，其实质就是行政处罚，只是因教师行业的特殊性而成了内部追责方式。由此，进行教师法律责任的外部化整合，首先应进行内部性法律责任的清理。

清理内部性法律责任的方法是阻断内部性法律责任的追责路径。《征求意见稿》第52条主要针对的是教师的严重违法行为，而第48条主要针对的是教师的轻微违法违规行为，目的在于丰富当前追责制度中所稀缺的追责路径，形成完整的、阶梯式的追责路径体系。教师法律责任外部化之后，丰富的行政处罚种类依然能够构建阶梯式的追责路径体系。因此，《征求意见稿》第48 条中的处理措施、第52 条中的开除处分与解聘，以及各规章、规范性文件中的内部追责方式，均属于被清理的范畴。对于具有事业编制的教师，应在事业单位改革目标基本达成之时，通过特殊规定的方式明确不再适用“处分”进行追责。

清理过内部性法律责任之后，接下来需要进行外部追责方式的完善。针对《教师法》中教师法律责任追究方式的单一性，有学者指出，“实践中仅依靠由上级行政机关掌握的‘应责令改正’‘行政处分’等方式，最终对被处分人可能缺乏威慑力，难以起到有效的遏制作用”[17]。变更为行政处罚这一外部责任追究方式之后，由于行政处罚决定由行政机关作出且有被公开的可能性，对于被处罚人而言其威慑力更大。将行政处罚确立为追究教师责任的主要途径，其具体做法是将《行政处罚法》中规定的处罚种类迁移至《教师法》当中。如前所述，《征求意见稿》第48条针对的是教师的轻微违法违规行为，因此，行政处罚中的轻微方式可以迁移适用于教师。具体而言，警告、通报批评、没收违法所得、没收非法财物、暂扣许可证件、降低资质等级等都是可以用于惩戒教师轻微违法违规行为的处罚种类。其中，“暂扣许可证件”可以在《教师法》中转换表述为“暂停履行职业”②，“降低资质等级”可以在《教师法》中表述为“降低职称等级”。将上述两者转变表述，皆是从处罚种类的目的进行考量：暂扣许可证件与暂停履行职业的目的皆为在一定时期内停止受处罚的行政相对人的工作；降低资质等级与降低职称等级的目的皆为降低行政机关对于该行政相对人职业能力的认可程度，亦是降低对该行政相对人的职业评级。

综合上述清理与整合措施，《征求意见稿》第52条应删除解聘等内部惩戒；第48 条应进行如下修改，以完成教师内部法律责任的外部化：“教师有违反法定义务和教师职业道德、行为准则等行为的，所在学校或者其他教育机构应如实上报至教育行政部门。教育行政部门应视情节，依法分别给予警告、通报批评、暂停履行职业、没收违法所得、没收非法财物、降低职称等级等处罚。”

教师法律责任的清理与整合的结果应是：形成统筹导向下的教师法律责任差序格局，推进教师法律责任设置的科学化和法治化。《教师法》是一项人员立法或职业立法的成功先例，确立了教师队伍统一优惠和管理的法律统一原则，“既解决待遇问题，又解决队伍建设管理问题”[18]，是建设教师职业共同体的法律纽带。因此，有必要坚持《教师法》的统筹导向，即在教师法律责任的追究上，不区分教师所处的教育阶段，也不区分教师的工作单位是公办学校还是民办学校，而是依据教师违法违规行为的定性与情节轻重，科学合理地确定其责任，类似于刑法中的“同罪同罚”。形成教师法律责任的差序格局，意味着实现法律责任程度与法律效力上的层次多样化。同时，适用《行政处罚法》中的处罚种类之后，种类的设置更加科学，更加有利于法律责任程度设置的多样化。此外，实现法律责任的差序格局，还需要推动相关裁量基准的配套与跟进。行政裁量基准的核心是规则[19]。显而易见的是，在针对教师的行政处罚上，以往规范性文件的重点放在了增加内部追责方式上，却缺乏裁量基准的制定。基于此，教育行政处罚裁量基准的完善亟须提上日程，使适用于教师的行政处罚追责方式可操作性更强，从而真正发挥《教师法》修订的作用。

四、结语

“教育法律责任在保障教育关系主体的合法权益、维护教育法治秩序、促进教育事业的改革与发展等方面发挥着积极的作用。”[20]教师法律责任是《教师法》的重要组成部分，亦是教育法律责任的分支。无论是从教师的权利保障，还是从教育法治和教育事业长远发展的角度看，让教师法律责任的设置和适用具备更高程度的法治化水平都具有重要意义。因此，弥补教师法律责任的双轨制缺陷，进行内部法律责任的外部化整合，是提升该领域法治化水平的关键一步，而修订《教师法》恰恰是进行这一整合的良机。在当前修法之际，需要重点审视《征求意见稿》教师法律责任条款存在的弊端与缺陷，注入教师法律责任外部化整合理念，提升教师法律责任条款的平等价值和应用价值。这既是保障教师权利的必然要求，也是新时代追究教师法律责任的理性选择。

注释

①《中共中央、国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》提出教师队伍建设的基本原则之一为“分类施策”，即：“立足我国国情，借鉴国际经验，根据各级各类教师的不同特点和发展实际，考虑区域、城乡、校际差异，采取有针对性的政策举措，定向发力，重视专业发展，培养一批教师；加大资源供给，补充一批教师；创新体制机制，激活一批教师；优化队伍结构，调配一批教师。”由此可见，“分类施策”并不必然要求为教师分类设定法律责任。

②此处的“暂停履行职业”系借鉴《中小学教育惩戒规则（试行）》中的说法，但将内部处理进行了外部化。