财政预算绩效管理问题的若干思考

文/杜瑞连（曲阳县财政局）

经济下行为社会发展带来了一定的风险影响，财政收入的增长速度也在持续减慢，而在支出上，却在逐年增加，这也使得财政收支矛盾日益突出。相关部门需要做好预算管理，合理利用资金，将其运用到公共基础服务方面。推动财政预算绩效管理制度和工作落到实处，需要采用有效的改革措施来加以完善，解决传统预算管理体制中强调资金支出过程，轻视绩效管理的问题，从根本上提高资金的使用效率，促使资源配置更加优化。

一、财政预算绩效管理的意义

第一，能够有效提高财政资金使用效益。受到社会形势和经济下行的影响，各类市场主体在经营中面临着许多困难，难以为继。相关部门为了从根本上将市场主体活力激发出来，制定和执行了一系列针对性措施，如减税降费、减租降息等条例政策，而地方财政在资金收入上增速较为缓慢，财政支出的规模却在持续扩大，特别是在公共服务、医疗设施、教育投入、住房保障以及环境卫生等社会民众领域当中的刚性支出一直在增加，致使财政收支产生了较为严重的矛盾影响[1]。推进预算绩效管理的价值意义不言而喻，其对于预算的整个过程、资金的使用效率能够实现有效监督，同时还能合理评价资金使用的结果，对评价结果加以利用，并依据结果来开展年度预算编制，促使财政资金能够真正发挥惠企利民的作用，真正将其运用到“刀刃”上，产生更多实质意义的效益，进而优化各类资源配置方式，加快转变政府职能，全方位提升相关部门的效能。

第二，能够有效提升相关部门开展工作的效率。现阶段，存在一部分单位职责不清的现象，工作环节中相互推卸责任，相关人员对所负责的工作也不上心，其所付出的精力和努力与所获得的效益价值并不相等。以上这些问题都是造成相关部门工作效率低下的重要原因，同时也损害了财政支出的效益，造成公共资源应用不合理，过度浪费的现象。通过对预算绩效管理的科学实施，其对于各个部门在财政支出方面的水平将会显著提高。各个单位部门在进行财政支出过程中，要严格遵循预算标准和管理制度来开支，在确保支出质量的前提下，将有限的资金严格管理，实现其价值的最大化，从而促使财政资金能够真正为人民服务。

第三，能够促使预算编制更加科学化、合理化。做好预算绩效编制工作具有十分重要的意义，这不仅是开展预算绩效工作的首要条件，而且做好编制预算，能在最大程度上保证支出资金的合理利用，促使资金使用效率的整体提升，也能确保评价预算绩效所获取到的结果更具精确性，从而为财政部门开展合理科学的预算决策提供有效的依据。通过将上个年度的绩效评价结果运用且联系到下一年度的预算编制当中，使得财政资源配置的优化能够获取更多的数据支持，以此来强化政府执政能力。

二、财务预算绩效管理中的问题分析

第一，缺少对预算绩效管理指标的科学制定。制定绩效目标的时候要密切联系相关项目的内容，因其对于工作人员的专业素质能力要求比较高，因此也需要其认真熟悉和合理把握项目的情况。假设没有对项目实际情况加以考量，盲目设定绩效目标，就会对绩效目标完成造成影响，其存在的不合理性也加大了后期开展的跟踪评价工作的实施难度。在具体工作开展环节，编制预算的时间节点与每一家单位部门在绩效目标申报的制定时间是保持同步的，由于时间较短、任务繁重，使得各单位部门在绩效目标的编制上效率和质量比较低下。实际调查显示，各单位部门普遍都能够依据要求来对编制绩效目标进行设定，然而由于其绩效目标在制定时比较宽泛，且缺乏针对性，没有结合项目的具体内容。除了这些准确性、科学性不高的做法，甚至还有部分单位工作人员没有深入理解绩效目标的概念，所设定的绩效目标并不符合实际情况，不是过于拔高绩效目标，完成的可能性不高，就是过于降低绩效目标完成要求，没有制定的意义，导致工作流于形式。当前阶段，每一家预算单位设定绩效目标普遍为定性目标，大多数使用宏观性较大的描述性话语，而比较少制定定量目标，这也使得后续绩效评价环节受到影响，绩效评价也难以提供切实有效的标准依据。还有一些单位，其所运行的部分项目存在长期的影响性，然而其制定绩效目标的大多具备短期性，对于中长期的长远目标制定则比较缺乏，不利于长远推进。

第二，没有切实跟踪监督预算绩效管理工作。在具体的实践操作环节，最容易出现的就是忽略掉绩效跟踪监督这一个环节，同时还存在一些单位易于将绩效跟踪监督与绩效评价画上等号[2]。在岗预算执行工作当中，绩效跟踪监督主要是依据绩效目标的达成程度以及预算工作的落实情况等内容来实施相应的管理控制活动，这也是包含在执行环节当中需要落实的监督管理工作，而绩效评价则具体指代的是项目工作完成之后的监督评价。通过深入了解，现阶段针对绩效跟踪监督，各个单位部门普遍采取的做法是利用事后的书面材料、填报项目支出绩效运行监控表为主，还处在对工作敷衍应付、只按部就班达到财政部门工作标准要求的阶段，并没有去制定相对应的策略来对预算执行各个流程中绩效目标达成的情况和预算执行的具体表现进行跟踪监督。大部分单位的相关工作人员还存在对绩效跟踪监督中的实施内容没有形成清晰的认知，在制定绩效跟踪指标时产生了较多的疑问，不知道采取何种方法。同时为了方便工作，还在制定绩效的跟踪监督指标时，运用了与绩效评价相同的指标机制，忽略了绩效评价指标和绩效跟踪监督指标二者之间存在的差异化特征。再加上预算单位混淆了绩效跟踪监控和绩效评价二者之间的工作内容和概念，继而制定不合理的绩效跟踪监督指标，对跟踪监控工作的开展产生不利影响。

第三，绩效评价结果获取上不符合质量要求。绩效评价中，主要会应用到两种方法：其一预算单位自评，其二是财政评价。预算单位开展自评过程中，需要填写自评表并撰写评价报告。在制定绩效评价指标时，预算单位采取了和绩效目标申报表制定方案相同的方式，并且其所制定的绩效目标并不科学，绝大部分都是定性指标，没有采取定量指标， 继而对推进绩效评价工作带来了较大的难度系数。预算单位在对绩效自评报告进行撰写时，其也是采取了应付式的态度，只为了能够顺利完成任务要求，其表述内容更像是作工作总结汇报，文本内容大多涉及工作内容、开展情况、项目进度、项目资金应用等，而缺少客观性、定量化分析，达不到资金应用所要求的预期效果，项目开展获取到的社会效益等也没有加以明确的分析和阐述。从整体上而言，绩效自评报告内容质量、完成程度都比较低下。通过实际调查分析，预算单位相关人员开展绩效自评工作时，会对本单位所使用资金产生的效益比较低，或者在使用时没有获取到应有的效益有所顾虑，担心按照实际填报会对本单位后续的资金申请和预算编制造成负面影响，因而在自评环节中，各个单位部门可能会出现自我认同度过高的问题，将打分和评价指标定性为优秀、良好。这也就意味着，预算部门自评过程中，其公正性和客观性存在较大的不足，并且这种自评的方式也缺乏可信度，难以让人信服。而在财政评价环节，财政部门因为缺少与绩效评价相关的专业化人才，相关工作人员并不具备丰富的预算绩效管理经验，因而也造成了财政部门难以更好地对各单位预算工作采取有效的绩效评价。一些地区的政府单位在该项工作开展上还处在初步实施阶段，再加上地方区域经济水平发展缓慢，难以引进相关人才资源，缺乏与其他地区进行资源共享的条件，因而，一些单位在绩效评价工作的开展中大多只满足于对预算绩效管理工作环节上的完整性，而实际上，其评价结果质量比较低，缺乏实用性。

三、财政预算绩效管理问题形成原因分析

第一，尚未形成合理科学的预算绩效管理意识。这主要包含两个方面，一是相关单位部门并没有树立高度的预算绩效管理观念。部分单位部门因为财政预算绩效管理工作尚在起步阶段，投入时间相对较短，尽管从目前看来，各预算单位能够形成一定的预算绩效管理认知，不过因为受到传统管理模式的制约以及落后的思想观念影响，缺乏深入探索预算绩效管理制度的主动性。在工作运行的环节，大多数只为满足财政部门下发的任务要求，按照财政部门要求进行即可，按照规定程序申请和使用资金就行，对于所使用资金的实际效益产出并不在意。这种存在于思想深处的观念是对预算绩效管理的创新发展造成制约的最大原因。

第二，在对预算绩效评价指标进行制定的时候，没有对工作实施具体情况加以了解，也缺乏处在部门角度去对问题进行分析思考，进而促使绩效考核指标的制定难以对绩效工作的深入开展有所助益。绩效指标作为相关部门开展绩效管理工作的关键，只有确保绩效指标的合理性，才能顺利推动绩效工作的进行。绩效考核的核心在于做好绩效评价工作，而绩效指标却是绩效评价的重点所在[3]。也只有实施合理、科学的预算绩效评价指标机制，才能更好地开展预算绩效评价工作，其也为预算绩效问责制定施行创造了良好的基础条件。然而当前我国并未实质构建出科学有效的绩效评价指标体系，很多地方部门尽管依据要求推动并进行预算绩效管理工作，然而缺乏合理的指标设计机制，难以在实际工作中发挥作用，同时在评价标准的制定上，也不符合发展实际，因而也很难真正做到科学合理地对结果进行评价。

四、解决财政预算绩效管理问题的策略

第一，落实预算绩效管理机制，树立高度的预算绩效管理意识。要切实加强预算绩效管理工作效力，必须拥有绩效文化，以绩效文化的贯彻影响来进一步形成和落实绩效管理理念，而理念的强化，则需要利用多种方法来加以宣传。

相关部门要注意引导实施，以由上自下的原则来推行，相关部门的领导更是要带头进行宣传，以大力宣传来促使单位内部工作人员形成高度的预算绩效意识，更加关注到预算绩效管理工作。而在宣传方面，需要重点强调预算绩效管理工作的功能作用和优势，让大家了解和明确通过该策略能对资源配置加以优化，从而保证财政资金在使用上的价值最大化，也能以此为地方部门单位的决策提供科学依据。只有提升相关部门单位决策领导层的预算绩效理念，才能将责任层层落实，进而强化各个部门的预算绩效观念，更能将自身置于整个项目谋划的主体地位。单位领导还需要积极开展统筹谋划工作，合理设置本单位的预算绩效管理工作安排，并且在单位相关项目开展过程中，业务科室也要积极与单位的财务人员相互配合，使预算绩效工作能够顺利完成。上级财政部门也要发挥指导作用，第一时间转发相关的、新出台的预算绩效管理办法制度到预算单位及本单位各业务科室，各部门负责人还需要及时组织部门工作人员开展学习活动，依据有关要求施行，促使每个单位及其工作人员都能够从深层次上重视预算绩效管理工作。除此之外，各单位部门还需具备开放性思维，积极结合当前信息化手段来提高工作效率，结合现阶段新媒体、两微一端等各种线上平台，定期在官方订阅号推送一些与预算绩效管理知识相关的资料和文章，也可通过线上官方网站开设与预算绩效管理宣传和工作栏目，以多种形式、多种途径的宣传手段，使各单位部门形成良好的“花钱必问效”的意识，从全方位将预算绩效管理工作落实到整个工作环节当中，化被动为主动。社会公众还有第三方评估机构也要树立正确的强化预算绩效管理的观念，带动社会群体共同参与到绩效管理工作中，发挥其对于绩效工作的监督作用。

第二，积极开展预算绩效管理业务培训。当前一部分单位部门的预算绩效管理工作处在初步开展的阶段，尽管持续了一段时间，并且也取得一定的成绩，然而整体上而言，仍属于初步探索和尝试阶段，并不能在一朝一夕就可以保证预算绩效工作获得发展成效，而是要以稳步前进、循序渐进的方式来持续推进。如果一味追求发展速度，反而会对财政预算绩效工作管理造成负面影响。现阶段而言，绩效工作的规模相对比较大，为了能够更加切合该项工作的需要，弥补相关工作人员在专业能力上的不足，克服本领恐慌，还需要组织更多的专业培训和课程学习来强化工作人员的能力水平。

第三，强化预算绩效管理法律制度建设。依照《预算法》等相关法律条款，积极开展相关的预算绩效管理工作，并将其作为实施工作的依据。此外，还需要去制定和执行有关规章条例，同时也要遵循客观实际，借鉴国家、省、市的相关工作办法和条例，结合本单位所在区域的预算绩效管理发展状况，探索和制定一个合理可行，能够对全过程预算绩效管理工作起到监督作用的制度策略，特别要将涉及跟踪监督、绩效评价以及结果应用的各个流程的法律法规加以明确，真正做到有章可循。随着预算绩效管理工作持续推进和发展完善，其管理办法更需要结合实际工作状况进行调整，特别是对于绩效评价结果的针对性运用。应用绩效结果整体成效基本上也决定了大家对绩效工作的结果评价，因而对于评价结果、项目资金使用效益较低的情况，和评价结果得分高且项目资金使用效益高的情况都要实施合理的奖惩措施。

五、结束语

随着社会发展进入崭新阶段，所面对的经济形势也越加严峻，出现了较多具有不确定性和不稳定性的因素，加大了经济社会所面临的风险压力，凸显出较为复杂的财政收支矛盾。在大环境下，要将财政部门为人民理财的独有职能彻底有效地发挥出来，进而获取到更多的资金，从根本上提升财政资金在分配和使用过程中的效益。