社会组织参与社会治理的权责调适与法治路径

李华俊，栾正伟，张思静，张再云

（江汉大学 法学院，武汉 430056）

一、问题的提出

自中共十八届三中全会以来，政府便着力推进社会治理体制创新，以期实现“社会管理”到“社会治理”的转变。党的十九届四中全会就坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化做出了全面部署。社会组织作为“第三部门”，其在一定程度上独立于政府和市场，若能充分发挥社会组织能动作用，便能有效实现政府治理和居民自治的良性互动，有利于激发社会活力，优化社会治理体系结构，实现多元共治。社会组织参与社会治理是满足新时代多元主体参与社会治理的必要举措。然而，在我国，社会组织参与社会治理的机会主要源于政府通过制度空间创设主动赋予，而社会组织更多地是依据制度环境被动选择遵从、配合、协商或对抗策略。此外，不同地方政府乃至同一制度场域中政府对社会组织参与社会治理的政策执行会由于制度环境的不同而存有差异，从而限制社会组织参与社会治理的机会。如作为超大城市的武汉，新冠肺炎疫情的冲击既为政社协同参与社会治理提供了有益经验，也暴露出现代社会治理中政社互动的短板与弱项。其中，权责定位不清与权责交叉，成为社会组织参与社会治理的主要制约因素之一。一方面，社会组织因权力来自政府赋予而产生资源依赖与身份依附，从而导致权责界定不清，出现缺位与让位现象；另一方面，由于自身利益需求及与其他治理主体博弈关系，从而导致权责交叉，治理越位现象。

故本研究以社会组织与政府的互动关系为切入点，借用让位、缺位、越位等概念，探究社会组织参与社会治理的权责定位困境及其成因，并进一步从法治角度提出破解路径，从而明确政社两主体之间的权责关系，以期为实现社会组织相对独立性的获得，促进政社合力以及共同推进社会治理体系结构优化提供有益借鉴。

二、文献回顾与分析框架

关于社会组织与政府关系及权责定位的研究，最先源于西方，主要包括两个理论视角：一是强调社会对抗政府，社会与政府关系表现为相互制衡的市民社会理论视角，二是强调国家整合社会，国家通过将社会组织吸纳到国家体制之中的法团主义理论视角。在市民社会理论流派看来，社会组织、社会团体的成立是以实现社会制约权力为目的。而法团主义理论流派则认为国家（政府）会将社会组织中的组织化利益联合到国家决策结构中，以此实现国家对社会的整合，在此基础之上，社会组织也得以被吸纳到国家体制中，从而实现身份的合法性和代表性。相应地，社会组织的地位也会受到国家的承认与保护［1］。

通过对既有文献梳理发现，国内对社会组织的研究大多集中于探讨政府与社会组织之间的关系互动［2-4］。在国家允许之下，1990年代中期国内出现了诸如商会、行业协会、草根组织等早期的社会组织，并且这些组织在一定程度上呈现出西方市民社会的发展特征［5］，但也有研究指出中国社会组织发育方式与传统意义上的西方市民社会存有很大区别，国内社会组织发展呈现出空间限制、资源有限和发展依赖的特征［6］。此外，曹飞廉等指出我国社会组织发展并不是传统意义上的与政府对抗的关系，社会组织的发展及其提供的社会服务产生了积极的社会效应与社会资本［7］。也有研究认为中国已经是或正走向法团主义，大部分社会组织被吸纳进国家体制，在国家法团主义模式中运作，形成国家法团主义式关系［8-10］。然而，在用西方话语体系中的相关理论解释我国社会组织发展境况的同时，我们也需要考虑到西方制度环境与我国的巨大差异，故单纯的“西为中用”并不能恰当地对我国社会组织参与社会治理过程中的政社关系特征进行解释，如吴建平指出由于社会组织基础的缺乏，我国社会组织发展仅形似西方法团主义特征［11］。在后续研究之中，部分学者开始构建符合我国本土实际的理论体系和解释框架，而最为主流的便是着重解释政社互动之中的主体位置及权力关系的结构主义理论视角与关注政社互动过程中的主体能动性及行动逻辑的行动主义理论视角。在结构主义理论视角下，控制论、合作论、嵌入论成为分析政社关系的主要话语体系。其中，控制论强调政社权责定位模糊以及社会组织独立性的丧失［12-13］。合作论则突出政府与社会组织的双向合作性的关系，但这种关系也不是完全意义上的对等关系，而是一种较为复杂的“框架”之中的“合作”关系，但这也为社会组织提供了一定的自主发展空间［14-15］。嵌入论则在一定程度上突出社会组织的独立性地位，而社会组织的嵌入主要有关系嵌入、功能嵌入与组织嵌入三种模式［16-17］。在行动主义理论视角之下，主要有依附论、博弈论和自主论三种理论观点。依附论在凸显社会组织参与社会治理过程中身份依附与资源依赖的同时，也强调政社关系的不对等性。基于资源依赖，社会组织往往选择以牺牲自主性的方式获取生存与发展［18］；博弈论突出政府与社会组织在互动过程之中常常会围绕权力、资源（利益）、专业服务供给而进行博弈，但社会组织常常会处于弱势地位［19］。相对于博弈论与依附论，自主论则从积极的视角强调当前制度环境转变之下社会组织主体地位的获得与自主性的提高，也强调政府对社会组织从“分类控制”到“合作共强”的转变，也是当下我国社会组织发展的主流趋势［20］。

本土化理论体系的构建，不仅丰富与深化了政社关系研究的理论路径，也切实描绘出我国社会组织发展进程中的制度演变、规则体系安排变迁与政社关系转变特征。无论是结构主义导向，还是行动主义导向，都凸显出社会治理中政社关系的复杂性、不对等性与模糊性。而关于政社关系优化路径的探讨，有强调通过善治实现政社的良性互动［21-22］，政府放权提升社会组织的自主性与专业性［23］，未有研究对多元主体参与社会治理过程中的权责定位困境以及法治在政社权责定位之中所起的作用进行系统性、针对性的探讨，这也是本研究关注的重点。自党的十九大提出要坚持推行全面依法治国以来，法治已成为我国一种治国原则与方式，其核心要义便是国家乃至任何组织、个人都在日常生活之中不能拥有超越法律的权力，都必须遵循法律要求。法治是我国社会主义现代化建设、基层社会治理的重要组成部分。此外，法治本身所具有的权威性、明确性、强制性、稳定性等特征，对于厘清政府与社会组织之间的关系，实现政府职能下放等有着不可替代的作用。基于此，本研究拟在梳理当下我国社会组织参与社会治理的权责定位困境的基础上，剖析其形成原因，并从法治角度提出明确权责定位、优化政社关系的思路，对实现我国社会治理结构优化具有重要意义。

三、让位、缺位与越位：我国社会组织参与社会治理的现实之困

改革开放以来，政府对社会组织的管理经历了从“行政化控制”到“体制性吸纳”的过程［3］。“行政化控制”是指通过行政性手段对社会组织的管理和运行进行介入，通过制度设计及政策法规、资源供给及关系网络构建等策略，引导社会组织参与社会管理。“体制性吸纳”是指政府运用制度化方式对社会组织进行策略化管理，将社会组织纳入国家发展视野，以便社会组织发挥非营利性、社会性和专业性优势，与政府共同参与社会治理。从“行政化控制”到“体制性吸纳”的转变，不仅在一定程度上实现了对社会组织参与社会治理的合法性、主体性地位的保障，也拉开了我国社会治理现代化发展的序幕。我国“小政府大社会”的社会管理与公共服务格局有待形成，社会福利体制的发展由于受计划经济时期社会福利制度惯性的影响，政府主导下的社会管理与公共服务运行机制仍然继续发挥作用。故在实际运作过程中，社会组织并未实现一定程度上的组织自治。对政府资源的依赖和自身身份的依附，使社会组织在参与社会治理的过程中出现行政色彩浓厚、权责定位不清等困境，甚至呈现出“规制”与“让渡”下“变相”博弈的特征。一方面，社会组织自身独立性与自主性的缺乏，造成社会组织让位、缺位与政府越位；另一方面，政府部分权力与权威的转移，也为社会组织越位提供可能。让位、缺位与越位，既是社会组织在参与社会治理过程中的现实表征，也是权责定位难以实现的困境彰显。

（一）权责让位：副业代替主业

在政府层面，由于政府对资源的控制以及项目方向话语权的掌握，在制度与规则制定方面享有绝对控制权［24］，尤其是资源的依赖与身份的依附使社会组织专业角色实践陷入被动性困境。让位主要是指社会组织在参与社会治理过程之中，为应对自身及其他利益群体需求而选择性弱化自身专业服务提供者的角色，以行政事务承接者等辅助性角色加入社会治理场域，呈现出“副业代替主业”的特征。非均衡的依赖关系也使得社会组织采取“让位”策略，根据外在制度环境、资源状况做出“变通”。如政府部门会以政府购买服务的形式积极给各社会组织提供项目或岗位，而在项目推行与岗位承担过程中，承接第三方项目评估与承接部分行政事务成为各社会组织主要承担的权责。社会组织为获取生存与发展，便需要在很大程度上为政府需求让步，转而从事不切合自身职业化、专业发展需求的诸如第三方评估、社区与机构行政事务管理等方面的非专业性工作事务。

面对上级政府交办的工作增多的趋势，社会组织便以惯常的行政化手段代替专业理念与专业工作方法，日常工作绝大部分是完成政府交办的各项行政性工作，使其专业服务功能严重萎缩而行政管理功能不断膨胀。副业代替主业，使得社会组织社会治理权责在一定程度上出现目标置换与性质变异，既分散了社会组织本就羸弱的专业服务能力和服务精力，也束缚了社会组织以专业服务提供者的身份参与社会治理。

（二）权责缺位：荒自己之田

缺位主要是指社会组织需要管的、该管的没有管，即在社会治理过程中社会组织未能很好发挥自己的角色与功能，在专业建设、专业服务供给、专业价值伦理坚守等方面出现缺位问题。社会组织权责缺位主要表现为专业自主性发挥的权力有限和提供的专业服务质量不高两方面。

专业自主性发挥的权力有限主要体现为绝大部分社会组织是基于政府购买项目而获得服务权限。一方面，虽然政府让渡部分权力给社会组织，但也未实现专业自主性放权。如为防止资源滥用，政府会对购买服务的项目资金、物资使用以及服务内容制定相应的“框架”，以此规制社会组织权能，但这也使得社会组织陷入弱势地位，尤其是政府资源支持对社会组织的服务推动有决定性影响，故基于现实需要，社会组织会选择一定程度的“妥协”，通过牺牲专业自主性的代价来换取资源支持；另一方面，政府所制定的部分政策存有宏观性强、操作性弱、适应性不足、裁决主体不明等问题［25］。职权范围以及责任定位规范的不明确性，使得社会组织在参与社会治理的过程之中没有自主性权力，限制其治理效能发挥，从而造成社会组织专业角色实践缺位。

提供的专业服务质量不高主要体现在行政性事务的繁杂加剧了社会组织专业服务效能弱化以及专业服务提供形式化严重两个方面，这也是社会组织权责缺位的主要后果呈现。在主业副业倒置，主业让位于副业的情况下，行政类工作的繁杂加剧社会组织权责失衡，增加了社会组织工作人员负担，从而导致社会组织专业服务效能弱化与被动缺位。而专业服务提供形式化主要表现为服务提供过程的低效性、碎片化和随意性。从理论上看，社会组织实施的项目与服务对象需求应该是一致的，但是，为应对政府评估，社会组织相关服务成效的评估都被量化为具体的、可测量的指标，从而使得服务内容、服务过程被赋予展示性强和过程呈现规范的要求。故社会组织在服务计划制定、活动策划与执行过程中，固定格式的计划书、标准的文本写作格式、活动资料齐全反而成为其最为关注的部分，与“可看到的成效性相比”，服务方案设计与服务对象的真实需求是否匹配、是否可持续、是否确实解决问题反而被忽视。

（三）权责越位：行他者之事

从中共十六届三中全会提出“健全和规范社会组织，支持社会组织参与社会管理和公共服务”，到中共十八届三中全会的“让社会组织在社会治理中发挥主体作用”，再到中共十九大提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”，各种积极政策信号的释放，都凸显了政府为社会组织发展创造了良好的宏观制度环境，尤其是地方政府在政策执行过程中的政府职能下放与空间让渡为社会组织参与社会治理赋予了入场机会。虽然目前我国多元主体参与社会治理的治理体系建设已初具成效，初步建立起以政府为主导、社会团体和基层组织相互配合、人民群众积极参与的治理模式，但政府部分权力与权威的转移，也为政府、社会组织基于利益博弈出现越位冲突提供可能。从政社视角出发，“越位”主要指政府与社会组织之间的“上侵”“下夺”以及社会组织与社会组织之间的“左挤”“右占”。

从政府和社会组织关系来看，政府起着绝对主导作用，政府主要通过政策引领方式调控社会组织参与社会治理的路径。受行政管理体制影响，政府在各主体中始终处于利益博弈的中心位置。在内容上，政府不仅主导社会组织发展政策的制定、社会组织服务理念的确定、社会组织服务效能评价体系的建构，还掌握社会组织的财、物大权，主导服务制定、服务提供、服务保障等服务供给的所有环节。在政社互动过程中，政府更多发挥的是“管理”的作用而不是协调与服务作用。更多的“权”、有限的“责”是政社互动中政府越位的可能表征。

社会组织越位主要体现为越界侵占其他组织的资源、角色的重合以及利益的变相交换。越界侵占其他组织的资源主要是指不同类型社会组织的越界竞争，如协会型社会组织与实务型社会组织互抢“饭碗”，出现协会型组织承担其不应该承担的实务类项目，而实务型组织承接教育培训、督导评估等违反自身角色定位的项目的现象；角色重合是指社会组织出现服务与自我评估的角色重合现象。部分发展较好的社会组织，往往会成为业界标杆和政府重点扶持对象，致使社会组织出现既当“裁判员”又当“运动员”的情况，自己承接一线实务项目，然后再以督导员、评估员角色进行“自服自评”，权责定位的混乱既违背社会组织服务初衷，又违反行业规范，并进一步造成限制行业自律与行业发展的“越矩”行为；利益变相交换是指社会组织在参与社会治理过程中的生存策略便是“和谐共存”，通过不冲突、不对抗、互相“帮忙”评估、项目陪标等“越位”方式形成一种变相利益交换关系，从而背离社会组织参与社会治理的伦理规范与价值使命。

在制度场域中，政府与社会组织的互动关系随着两者围绕资源、权力、专业展开持续的博弈而变得直接、频繁与复杂。被动让位，专业服务供给缺位，再到基于自身发展利益需要的权责越位，无不揭示出社会治理中政社权责定位的模糊对多元共治的阻滞，这也是社会组织深度专业化、本土化发展所面临的巨大阻碍。

四、异化、弱化与冲突：社会组织权责定位失调形成之因

（一）资源依赖与身份依附下的角色异化

社会组织是“国家—社会”结构中生成的新事物，其发展状况同政府放权的范围、方式、力度等紧密联系［26］。但“家国同构”的结构安排使得我国社会组织发展仍是在政府治理主导下实现，政府的工作重点、接纳程度、价值取向都对社会组织参与实际社会服务具有决定作用。

首先，基于顶层高位推动下自上而下的合法性赋予，以代理治理形式参与社会治理是社会组织身份依附的现实表征，行政资源属性则是社会组织资源获取依赖的潜在门槛。单向的资源依赖关系，降低社会组织同当地政府以对等地位共同参与社会治理的能力，导致出现社会组织独立性、自主性发展的不利局面，进一步影响社会组织专业角色身份的凸显。

其次，身份依附性表现在社会组织是由政府购买服务而嵌入社会治理体系，并由此而导致的身份认知与身份承认存在的依附性特点。在政府购买社会组织服务机制下，身份依附性导致社会组织话语权较弱。在与政府合作过程中，社会组织出现专业服务角色扮演不足，行政辅助角色扮演强化现象，难以维系服务效率与服务效果。

此外，从现实情况看，社会组织在参与社会治理过程中既未得到政府的完全信赖，也未得到社会大众甚至自身工作人员的专业认可，加之关系制度保障的缺乏和资源的过度依赖，使得大部分社会组织在现实服务之中处于尴尬地位。公共行政对社会组织业务范围的限制，政府对购买服务项目类型的限定，也造成社会组织专业实践空间的缺失和角色实践自主性的降低。故而，在实践场域中出现的角色异化是社会组织在政社博弈之中基于资源依赖与身份依附而作出专业服务提供者角色“让位”的抉择。

（二）行政捆绑与权力限制下的专业服务身份弱化

从发展历程看，第三部门从诞生伊始就没有完全脱离政府和企业。政府可以通过行政力量控制第三部门，企业凭借雄厚的资金支撑也能对第三部门产生较大影响，第三部门保持独立性就成为难题［27］。大部分领域之中，社会组织属于嵌入性发展，政府态度、与业务主管单位关系、机构内部治理结构、机构资金来源等都会对社会组织的发展产生重要影响，而社会组织所面临的名实分离、自主性孱弱等困境，表面上是资源主导的结果，实际上掩盖在资源表象下的权力才是形塑其生存困境的重要力量［24］。社会治理过程中，社会组织原本应当作为专业服务提供者和行动者入场，但是政府常常会遵循传统行政思维方式对社会组织提出角色期待，并以“行政逻辑”引导派驻社工进行角色实践。行政捆绑下的角色偏差导致社会组织专业自主性不断减弱、服务不断行政化。专业性与自主性的丧失，自然使得社会组织权责定位混乱，基本角色功能未得到有效发挥，直接后果便是社会组织服务提供碎片化、形式化以及低效性，进而损害社会组织的积极性，使得业务能力难以提高，专业服务能力既得不到服务对象的认可，也没有得到政府及其他组织的认同与理解。权利限制制约下的专业服务角色“缺位”，对社会组织的“分类”支持所造就的“有限”参与，是社会组织发展阻滞、权责难以实现的结构性制约因素。

（三）政策模糊与利益博弈中的越界冲突

职责越位包含两个层次，表征是政、社履职超过法定职责、主业职责的范围和要求；理论层面则是政府职权介入市场（社会）能自我调节的领域，从而导致政社关系不明、政社边界不分。在多元共治体系构建之中，国家对社会组织持控制与鼓励并存的治理取向，基层政府采取风险规避和局部创新的逻辑策略，在此背景下社会组织面临着上述两种逻辑交织产生的现实困境［28］。

一方面，在政社互动过程之中，政府虽然占据主导地位，但是如何指导、如何协助，已有制度设计并未对方式及内容做出详细规定，使得政府在共治过程之中基于习惯仍以行政手段、命令等方式涉入社会组织具体事务与决策。以行政力量代替市场机制，大包大揽中自身功用的过分强调以及对社会组织职能发挥的过度干预，限制了社会组织作用的发挥。长此以往，社会组织“附属”政府倾向日益突出，自主性难以发挥，进而使得政社关系异化，出现了政府越位、社会组织让位情况。

另一方面，社会组织往往是依据国家政策、项目进行社会服务活动，而国家授权性政策过多，尤其是购买项目的模糊发包、准入门槛的模糊设置，既造成不同类型社会组织的越界竞争，也造成项目执行标准不一，使得政社、社社之间权责定位模糊，甚至出现自我评估的角色重合现象，行业自律未能得到保障，严重制约行业发展。

此外，监管体制的不完备以及社会组织行业内部管理不善也是影响社会组织权责越界的重要因素。从社会组织的外部管理系统来看，除民政部门外，还未有实质上明确的其他社会主体对社会组织进行监督与制约，就算是作为登记管理部门的民政局也难以全面了解社会组织的管理信息与日常工作情况，而年度监督考核、第三方评估也出现流于形式的情况。监督体制的不完备为社会组织立足权责、接轨发展留下隐患。除了外部监管体制难以发挥实效之外，致使社会组织越位的影响因素还包括社会组织行业内部管理不善，如管理人员管理经验缺乏、行业规章制度只停留在文件之中、组织协商程序流于表面等，甚至出现为了自身利益诉求，在政社、社社关系构建之中，也会形成一种利益共同体的利益交换关系，背离社会组织权责规范与专业服务提供使命（具体如图1所示）。

图1 我国社会组织权责定位困境形成之因

五、完善、强化与合力：法治化轨道中厘清政社权责关系的路径

如前所述，无论是让位、缺位还是越位，都凸显出当下社会组织参与社会治理的局限与困境。社会组织面对多重态的制度环境，微观的制度环境很难简单地论述为支持或约束社会组织参与社会治理［29］。社会组织参与社会治理，既是我国治理体制创新，实现多元共治、居民自治的必要举措，也是社会组织自主化、专业化、体系化发展的重要机遇。政社合作能否充分发挥各自优势，实现最好合力效果，取决于两者能否形成良好的互动关系。权责定位不清与权责交叉所造成的治理效率低下、治理成本过高，已成为多元共治的巨大阻碍。故从法治视角切入对于厘清政府与社会组织之间的关系，实现社会治理现代化有着不可替代的作用。在法治的轨道上明确划分两者之间的权责范围，才能更好地实现权力约束与责任划分，从而优化社会治理体系。

（一）完善法律规范，明晰政社权责

政策的执行逻辑关系着政策转化为现实的效果，破解社会组织权责定位困境，必须要以法治作为保障，通过顶层制度设计，实现相关政策的工具理性与价值理性的协调，而法治要成为现实，必须有具体的实施原则和方案［30］。完善的法律规范是推进社会组织获得主体地位、明确权责定位的基本前提。当下，在社会组织参与社会治理过程中，其治理主体职权行使与权益保障都缺乏明确的法律规定，这极大地限制了其治理效能发挥。从政府层面出发，在体制转轨的特殊时期，政府作为经济社会发展中的最大变量，是影响民间组织独立运作的重要因素。政府既可能是促进民间组织发展的强大动力，也可能是阻碍民间组织发展的重大因素［31］。所以，要想实现社会组织的良性发展，就必须优化顶层制度设计，对政府管理、推动社会组织发展的权责作出明确规定。一是制定专门的法律法规对政府、社会组织的权责做出明确界定，防止政府、社会组织职能越位；二是通过立法进一步明确社会组织的独立性、专业自主性地位，促进社会组织合理归位。具体措施为：（1）应当进一步明确政府职能，制定政府权力清单，尤其是政府对社会组织的指导、管理与监督的方式、范围和内容，需要以法律形式加以规定。为政府购买服务、开展社会组织监管提供法律依据，如在登记、注册、稽核、税收及其减免、整改、评估、监管、撤销等方面需制定成文的法律法规对政府的职权、社会组织的设立和运行进行全面规制。（2）相关制度设计也需要对不同类别社会组织的权利、职责、地位及作用做出明确规定，强调其社会治理中的专业服务职能，实现政策类型、政策主体、政策内容的具体化，保证社会组织能充分行使自身的权力，确保治理行动于法有据，如通过制定《社会组织监督管理办法》《社会组织行业行为规范》等权威文件来引导社会组织行为，以契约化形式实现政社事实上的平等与独立。（3）社会组织管理评估、服务质量评估等评估的本质是发展性评价，其核心目的是在于改进社会组织在参与社会治理过程中所存在的问题，帮助社会组织深度专业化、职业化发展。从现实情况来看，社会组织既是社会治理的主体，也是评估、监管的客体与对象。故监管体系的构建要以社会组织为本，紧紧围绕社会组织现实状况开展，相关评价制度在出台之前必须征求包括社会组织在内的各利益相关方的意见和利益需求，既要突出社会组织的主体地位，改变社会组织在制度体系构建中的失语状态，也要防止社会组织变相越位。（4）应在合理的法治框架内保持社会组织的独立性与专业自主性。社会组织不是政府的附属物，故在顶层制度设计过程中应当明确社会组织的相对独立性，如在经费上的独立筹集与运用、组织上的自我构建、内部人员管理上的自主安排、服务供给过程中的自行组织等方面，政府都应当为社会组织进行一定的让位。尤其是经费上的独立运用，政府可在依法监管的基础之上，一方面推动社会组织构建多元筹资渠道，降低对政府资源的过度依赖；另一方面，合理放权，减少不必要的资金使用限制。

总之，在宏观制度层面，制度的高效力有赖于各利益相关者的共同参与。要想实现政府的民主管理初衷，促进社会组织参与社会治理的主体角色“正位”，必须要超越现有单一的、碎片化的、线性化的制度逻辑，从多重制度相互作用系统的制度逻辑层面深刻理解政社权责定位的让位、缺位与越位现象及后果，并在此基础上借助法治的权威性、强制性、明确性与稳定性实现政社权责明晰与归位。

（二）强化社会组织自身能力建设，规范社会组织发展

在社会治理过程中，社会组织的参与既实现了对政府剥离出的社会服务功能的有效填补，又实现了社会公共服务供给的扩大，从而激发社会民众参与自我管理、自我服务的活力。但在传统的社会组织运行模式之下，行政捆绑下的角色缺位与利益博弈下的角色越位使社会组织忽视自身服务职能，从而出现社会组织专业化、现代化发展迟滞现象。基于此，规范社会组织发展，强化社会组织自身能力建设成为破局关键。关于社会组织发展规范，政府需从培育扶持和依法管理两个方面加以规范。在培育扶持方面，一是政府需要与社会组织有序对接其需要提供的服务，让社会组织明确了解其需承担的社会职能；二是优化政府购买社会服务程序和机制，如创建社会组织孵化平台，完善社会组织筹资机制，确保社会组织的良性运行与资金保障；三是加强社会组织专业人才建设和人力资源供给基地建设，加强各方联动，实现产学研有机结合。而在依法管理方面，在“法治框架”之下加强社会组织的登记管理和运行监管，建立切合实际的、科学化的评估体系，确保监管过程的公平与透明。关于社会组织自身能力的建设，一方面，社会组织需要提升管理能力，建立健全的管理制度，恪守组织伦理，充分发挥民主自治作用；另一方面，社会组织也应当厘清自身角色定位，明确专业服务提供角色实践，提升专业服务能力，以此增强自身公信力与服务力。政府规范为社会组织发展提供有力保障，社会组织发展为政府规范提供有益经验。只有实现供需平衡和良性互动，才能确保政社合力。

（三）构建政社合力机制，助推多元主体共治

多元共治是以不同治理主体通过发挥自身优势来进行合作治理的一种治理模式，其能否取得良好的治理效果，取决于各主体能否实现良好的关系互动［32］。治理强调各参与主体互动与协调的动态过程。在社会治理过程中，政府所塑造的政治生态环境是社会组织策略行动的背景与动因，而社会组织在其中所发挥的能动性也会对政治生态环境产生不同程度的影响。从某种程度上说，社会组织的让位、缺位与越位实质上是政府与社会组织在参与社会治理过程中的利益分歧与治理矛盾未能进行有效调和。故社会组织能否准确入场，关键在于是否能够有效构建两者进行利益表达和达到利益聚合的调适与整合机制，实现政社合力。首先，在政社合作互动过程中，共同推进制度环境优化是政社合力的关键，良好的制度环境是政社共治长效可持续的基础保障。政府应当进一步优化各类社会组织发展的政策和制度环境，简化其登记和审批程序，进一步完善社会组织培育制度、监管机制以及福利保障制度，为社会组织的发展营造良好的制度执行环境，为社会组织持续发展增添活力；其次，政府监管理念与认知的改变是厘清双方权责定位、政社合力得以可能的关键要素，改变组织管理过程中的“强行政化”路径，减少不必要的行政干预。一方面，政府必须在理念认知上完成对象性的建构，将社会组织理解为社会治理中关系互动的对应者，充分认识社会组织作为对应者而具有的自身利益、自觉意识和自我诉求；同时，还必须在施政行为上推进社会性的建设，将政府的改革与社会组织发展整合为一体，扶助而非阻碍社会组织的成长与发展；最后，社会组织自身能力要素是否顺应时代需求是政社合力的重要内核。作为社会治理的参与主体，社会组织应当服从国家战略布局、科学规划机构使命与目标定位，充分发挥能动作用，在功能定位上做到与政府、市场等主体形成互补关系。既要充分发挥政策影响引领作用，自下而上协同政府部门构建适合自身发展的制度框架，又要认识到专业服务提供是参与社会治理的最大优势，自身应当立足本土，加强专业智库建设，在治理过程之中充分发挥主观能动性：一方面发挥专业服务技巧对社会现代化治理的支撑作用，另一方面积极从实践中提取经验，改变政府提供项目的单向格局，形成自己开发项目与政府提供项目的双向路径，进而凸显自身专业优势与拓宽社会连接度（具体如图2所示）。

图2 社会组织权责定位困境的法治破解路径

六、结 语

“治理”是指各种公共的或私人的组织单位和个人管理他们共同事务的诸多方式的总和，其强调治理主体的多元性以及主体利益的差异性和可调和性［33］。习近平总书记在党的十八届三中全会第二次全体会议上首次阐明社会治理的范畴及其在国家治理中的定位与任务，并在党的十九届四中全会进一步明确指出社会治理是国家治理的重要方面。社会治理是国家治理格局之下的社会治理，社会治理需服从国家治理制度安排，社会治理的一切工作和活动都需依照中国特色社会主义制度展开。社会组织参与社会治理是市域治理中多元主体架构的关键组成部分，对其合理的基本权责设定是成功构建市域治理模式的基础。无论是让位、缺位，还是越位，无一不凸显出社会组织参与社会治理过程中所面临的巨大生存压力。在生存面前，社会组织往往会做出妥协，长此以往，社会组织所面临的阻碍会远远大于机遇。只有争取合理的权责归位，引导社会组织良性发展，才能切实实现其主体地位与专业身份获得。故在现实情境中，哪些该统，哪些需放，哪些要发挥优势，哪些要补齐短板，既要有宏观原则性规定，又要有微观具体性办法，既要有刚性法律支撑，又要有柔性意见支持。从法治视角出发，切实实现政社权责法定，建立一套公开透明、价值中立、公正合理的社会治理体系是从根本上避免社会治理过程中政社权责定位不清，避免政、社治理行为主观随意以及控制权力滥用的必要举措。在未来的社会治理中，社会组织独立性、专业性、自主性身份获得依然是社会组织发展的首要任务和重点内容。只有在法治轨道上明确界定社会治理中政府与社会组织之间的权责边界，才能更好地约束两者的权力。总之，确保政、社在规则框架之中依法履行自身职责，退出“越位”领域，增补“缺位”职能，实现合理“让位”，是社会治理体系优化革的必经之路，更是建设法治政府，做好社会治理现代化时代答卷的必然选择。

此外，值得注意的是，我国各地社会组织发展水平差异巨大，其权责失调状况可能也具有一定的差异性。政社权责定位失调情形十分复杂，如在现实社会治理过程之中，当下我国的社会制度环境虽然为政府权责越位创造了条件，但我们也不能忽略制度安排造成政府的被动越位，故我们不能以单一的线性思维去看待政社权责定位失调问题，而是应该从全局角度，扎根具体情境，结合现实情况，应用整合思维对该问题进行考量与矫正，以此才能够切实厘清社会组织权责定位与突破发展瓶颈。