财政政策和财政项目事前绩效评价的正义准则

●本刊评论员

中共中央、国务院发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》强调，建立重大政策和项目事前绩效评估机制，并将评估结果作为申请预算的前置条件。当前，稳增长政策持续超前发力，各地民生项目、建设项目不断推出，地方政府借助转移支付、地方债务等各种财力也在不断出台公共财力支持的政策和项目，这种情况下，事前绩效评估这一预算绩效管理的“第一道防线”尤显重要。把财政评审置入预算编制过程之中、重大政策出台之前，把事前绩效评价做实、做准、做细，并用之于财政决策和财政预算编制，才能加强事前防范，少些“秋后算账”，少些决策失误造成纠错困难的“既成事实”，才能更好地从源头上防控财政资源配置的低效无效。特别是在财政收支缺口比较大又不得不实行积极财政政策的背景下，更要加强事前绩效评价，严把决策关、立项关。

事前绩效评价本质上是对财政决策、预算实体和程序的监督。其监督对象主要是两个方面。一是需要财政资源支持的新政策或需要扩大财政投入的原有政策，如疫情防控、“六保六稳”、扶持市场主体、产业政策、科技创新、民生补贴、人才政策、乡村建设。二是公共工程、民生工程等追求物有所值的财政项目。出台政策也好，设立新的项目也好，都需要一定规模的公共资金投入，都须追究其公正性、合法性、必要性、可行性、投入产出效率，事前绩效评价必须从这些方面来回答决策和预算的科学性、公正性。

财政政策和财政项目历来是利益的焦点，难免利益驱动之下的不当决策，也常有长官意志左右的“拍脑袋”政策和项目出现。学理上，利益集团、裙带关系、决策者的个人偏好、寻租腐败、追求预算最大化等都是分析公共决策行为的重要变量；现实中，政策失灵、政策对特定群体的不当偏向、虚编预算、盲目决策等不当行为时有发生。理论和现实说明，事前绩效评价当然要论证判断支出合理性，但最重要的是政策和项目本身的公正性、必要性和可行性，这是政策该不该出台、项目该不该存在的理由。从这一意义上讲，事前绩效评价要特别注意财政政策和财政项目的实体正义和程序正义。

就决策实体内容而言，首先应该判断其是否属于财政保障的范围，是否属于政府“越位”行为。二是要确立公共问题解决的轻重缓急之顺序，“好钢用在刀刃上”。有限的财力该投向哪里，这需要在预算上统筹安排，也需要决策者真正急民生之所急，真正让财政发挥纾困解难、补短强弱的作用。三是财政政策和财政项目的最终受益者是谁也应作为实体正义的一个重要标准，更好地体现财政分享的公平性、普惠性。

就程序正义而言，事前绩效评价本身就是实现程序正义的重要手段，一定要防止走过场，搞形式主义，不仅要把评价做实、做准、做细，还要发挥评价的作用，该否决的要否决，该核减的要减掉，对未经事前评估或评估结果不通过的不予安排预算。同时，事前绩效评价还应将决策程序、预算过程的民主性、“参与性”纳入考核，防止“关门预算”、部门利益、本位主义的干扰。要发挥项目决策部门、行业专家、利益相关者、社会公众的协同评价作用，特别是要听取利益相关者和人民群众的意见。