民航运输机场航空安保委员会职能作用发挥刍议

□民航山西监管局 范子星/文

民航运输机场航空安保委员会（以下简称“安保委”）是民航机场航空安保工作中重要组织，其由机场管理机构牵头，成员包括驻场公共航空运输企业、民航地区管理局或监管局、机场公安机关、空管、油料、联检和驻场武警等单位代表组成。鉴于民航空防工作全局性和系统性特点，安保委对机场航空安保工作整体协调、联动推进和风险防控等方面的作用至关重要，能有效拓宽空防工作中“地面防”的“面”，促使空防工作成为驻场单位共同参与的“交响曲”，避免机场管理机构的“独唱”。本文以安保委法律属性为基础，结合监管实务，选取首都、大兴、太原和鄂尔多斯等机场安保委运行情况调研比较，梳理分析安保委运行中的问题。据此，从机场管理机构主导作用发挥、协商机制建立和局方监管推动等方面进行思考建议，提出安保委工作由“纸上权益”向“真抓实干”、由“虚”向“实”转变的具体路径。

安保委法律属性理解

民航规章《民用航空运输机场航空安全保卫规则》（以下简称“《机规》”）第10条规定：“有驻场单位的机场应当成立机场航空安保委员会，该委员会应当为各方讨论影响机场及其用户的航空安保问题提供平台，为民航地区管理局和与机场航空安保工作直接相关人员提供沟通途径。其主要职责是（一）协调航空安保法规标准在本机场的实施；（二）监督机场管理机构、公共航空运输企业和其他驻场民航单位实施机场航空安保方案；（三）确定机场航空安保工作和设施设备的薄弱环节和要害部位清单及相应的航空安保措施，并适时审查更新；（四）协调机场安保检查、审计、考察等工作；（五）督促有关单位落实改进航空安保措施和程序的建议”。这条规定确定了安保委“两个提供”作用和五项主要职责，说明了安保委的成立强制性、职责法定性和作用方向性，是安保委运行的法律依据。《机规》第11条和第12条进一步规定了机场安保委成员的构成，特别指出其负责人应当由机场总经理担任，以及安保委章程应列入机场航空安保方案的要求。

《机规》的这些条款对机场安保委的成立、组织和职责予以明确，为各成员单位通过安保委平台协同开展航空安保工作提供了法律依据，从而助推各单位共同画好机场整体空防安全的“同心圆”，提升“向心力”。无论是油料和空管等服务保障类单位，或是地面运输服务和航空货运等业务性企业，还是民航局方等政府性机构，都是服从服务于民航运输安全保障，其维护空防安全目标一致性是安保委存在的必要性和现实性。

安保委运行中相关问题分析

目前，不少机场安保委的工作效能存在差异，甚至运行不规范，如安保委一年只开一次会，或与机场安委会、安全例会等合并召开，会议内容仅涉及简单空防工作传达，重视程度不够；有的安保委无具体办事机构，临时人员处理工作，与安保委章程要求差距较大；有的机场管理机构和驻场单位认为各自是独立航空安保责任主体，严格落实民航局或上级单位要求即可，与其他单位的协同意识不强。

另外，有的安保委成员对于安保委工作参与度不深和积极性不高，只是被动接受通知参会。究其原因，这和安保委具体运行规则有一定关系，如在安保委正式会议前，事先未向成员单位征集议题，会议中也未安排会员发言等；有的安保委日常办事机构在落实安保委“协调监督”职能过程中，对本机场安保工作监督检查的力度较浅，而对驻场单位检查的力度则较强；有的机场管理机构话语权较强，存在一家“说了算”的现象。总之，这些将成为弱化或限制安保委“讨论平台”和“沟通途径”两大作用有效发挥的因素。

安保委的问题可以归纳为“四化”，即只开会做事少的虚化、机场管理机构突出而其他成员权益的弱化、开展工作蜻蜓点水的淡化和航空安保工作统筹协调的边缘化。造成这种现象的主要原因在于各单位，包括机场管理机构从思想上对安保委法律属性理解不准确、认识不到位，习惯于“坐等”本系统上级布置工作或“单打独斗”，没有利用安保委平台进行“一盘棋”集体发力和“齐步走”协同作战的思维。如在重大活动保障工作中，民航局电报中要求机场、航空公司、空管、油料等单位开展相关工作，如果没有事先协调的话，可能造成各单位工作节奏或质量不平衡，进而影响活动保障工作推进的整体性。

安保委运行和职能作用发挥思考

借鉴部分机场安保委较好的工作经验，笔者认为，安保委在机场整体空防安全工作中不仅要“有形”，还要“有为”，更要“有效”。安保委要成为机场整体安保工作“协调会”“议事堂”，不是机场管理机构的“布置会”或“诉苦会”，即必须从务虚向务实、从“纸上权益”向“真抓实干”转变。

通过对首都、大兴、太原和鄂尔多斯机场安保委运行情况调研分析，认为安保委应从四方面强化，使其成为机场整体空防安全工作的重要抓手和综合性工作开展的大力推手，以有效实现规章赋予的主要职责。

（一）机场管理机构要在空防安全工作方面作表率，起到示范效应

机场总经理是安保委负责人，机场管理机构是安保委运行主导单位，其应在日常航空安保工作中积极作为，率先垂范，通过“做得好”来引领、影响其他成员“好好做”，起到以点带面的示范作用，这样才能更好地牵头协调航空安保法规标准在本机场安保委成员工作中实施，督促各单位落实改进航空安保措施和程序。

在有关专项活动中，如“平安民航”建设工作，涉及到航空企业、机场公安、油料和空管等多个单位，但关于机场管理机构的考核内容较多，机场管理机构要树立“领头羊”意识，带头落实好“平安民航”建设工作中的各项要求，从而给各单位起到表率作用。

另外，有的机场管理机构还在安保委工作中设立了安保奖励经费，用于表彰安保工作突出的成员单位和个人，起到了很好的激励导向作用。

（二）机场管理机构要充分发挥安保委统筹协调作用

机场管理机构在安保委的权重，使机场能够通过安保委更好协调推动机场范围内航空安保工作，避免驻场单位在整体性空防安全工作中各行其事，造成各单位对空防安全思想认识、推进步调和质量标准的明显差异，不能形成整体合力，有悖空防安全系统化、链条化和整体化要求。

鉴于此，在安保委成员广泛性方面，要有效落实《机规》第11条规定，本着有利于机场航空安保工作推进整体性原则，应纳尽纳各驻场单位加入，为安保委工作纵深性推进提供基本条件。如鄂尔多斯机场将地方交通运输管理部门派驻机场负责出租车管理的运管所纳入安保委；某省成立了航空产业集团，下设独立法人的省会机场管理机构，同时航空产业集团又成立了许多独立法人和非法人运行单位，如停车场管理公司、机务工程分公司和货运物流公司等，这些运行公司是否纳入安保委，存在一定争议。有的认为他们和机场管理机构都是集团内设单位，是“兄弟”关系，可以不加入安保委，安保委主要是协调非集团内的成员单位，如航空运输企业、空管、油料等。笔者认为，机场管理机构作为机场空防安全责任主体，要结合本机场客观实际统揽全局和整体谋划机场范围内空防安全工作，因此，集团内的运行单位应纳入安保委。

实际中，许多空防安全工作需要若干单位共同参与，如航空器活动区交通秩序管理，涉及到机场管理机构、油料、航空运输和航食配餐公司等不同单位的各式工作车辆，这就需要机场航空器活动区交通管理制度和相关单位制度程序做好衔接。机场不能仅做好“份内事”，还应“管的宽”，要“左顾右盼”。驻场单位利用安保委协调一致行动，共同推动落实航空安保工作要求，避免进度和质量参差不齐，出现局部性漏洞。如某机场部分围界产权属某航空运输企业，部分围界又构成空管单位院界使用的一部分，还有两家货运物流公司工作区“安保红线”也构成围界的一部分。在落实民航局关于开展航空器活动区围界管控专项整治工作中，该机场安保委召开会议专题协调机场围界专项整治工作，正视并具体分析机场围界管理存在的问题，协调和督导涉及围界产权、管理和使用的有关单位齐抓共管围界管控整治工作，取得良好效果。

（三）安保委要建立平等协商沟通机制，凝聚成员单位共识

调研发现，有的安保委成员不能感受到“沟通协商”作用，被动地接受安保委布置工作，其主要原因是因为机场管理机构作为安保委的牵头部门，易被简单认为是安保委的“领导”。有的机场负责人也持同样观点，忽略了安保委发挥着机场管理机构和各成员单位间“桥梁”沟通作用。其实，在安保委工作中，机场管理机构应主动听取不同成员的意见建议，不能简单把安保委会议开成传达局方要求、布置工作和监督的会议，否则可能造成成员代表在会上“听话”、表态时“无话”和会下的“传话”，从而影响成员单位参与安保委工作积极性。应给予成员单位平等话语权，使其认识到成员单位的身份既有权利，也被监督，如在安保委员会议前，可以向成员单位征集或通报讨论的议题，会议准备充分，正式会议效果可以更好。如鄂尔多斯机场安保委在正式会议前，会给成员单位下发“预通知”，列明需讨论的议题，同时征集上会讨论的事项，广泛听取各单位意见。笔者认为，安保委应遵循“道理要硬、管理要软”原则，所谓“硬”，就是工作开展要严格落实《机规》和安保委章程要求；所谓“软”，机场管理机构要提高站位，放低姿态，团结各成员单位共商、共治和共享，共同做好机场空防安全工作。

《机规》第10条明确了安保委监督机场管理机构、公共航空运输企业和其他驻场民航单位实施机场航空安保方案以及督促有关单位落实改进措施的职责。上述职责的落实一般通过日常检查实现，有的机场安保委办事机构开展检查时只有机场管理机构工作人员，有的联合其他成员单位人员一同开展，如首都机场安保办邀请机场公安分局、安保公司和航空公司等单位联合检查。联合检查可以提升成员单位参与安保委工作的深度，又使其感受到重视。另外，检查应涵盖包括机场管理机构在内的成员单位，以保持公平性，这也是对《机规》第111条和《公共航空运输企业航空安全保卫规则》第100条规定要求的具体落实。

（四）局方监管助力安保委运行规范化，推动工作提质增效

如果机场安保委能够统筹协调、监督检查各驻场单位做实做细有关安保工作，在某种程度上也为局方监管工作提供助力。所以，安保委作为民航监管SES系统里的重要监管项目，可以参照机场管理方式、旅客吞吐量、驻场单位数量和安保工作复杂程度等因素差异性开展针对性监管。笔者认为，省会机场和年旅客吞吐量在200万人次以上的机场安保委工作应列为局方监管重点，这些机场安保委工作要创新思维、多措并举有效履行“协调、督促和督导”职责，安保委日常办事机构工作思路要明晰、重点要突出，要成为机场范围内空防安全监管的“第二局方”。

局方在监管安保委工作同时，也要将其当成局方工作的重要抓手和助手，使其能够“借力顺势”有效作为，特别是在重大活动保障和综合性工作开展中。局方可通过安保委这个“抓手”推动工作开展。如在2021年的首都机场和太原机场安保审计工作中，两机场安保委分别在审计前准备和审计工作中发挥了上传下达、左右协调和自查等重要作用；另外，局方作为安保委成员，也应参与安保委有关工作给予支持。

安保委日常办事机构工作思考

安保委日常办事机构承担着安保委工作的具体落实，在代表安保委履行“协调、督促和监督”职责时，既要避免主次不清晰，也要避免重点不突出，着重要从横向联系强协同和从体系发力控风险两方面下功夫，协调推动成员单位做好航空安保工作。为此，安保委办事机构要树立四种意识，即空防安全整体推进意识，聚分力为合力的团结意识、落实引领意识和风险防控敏感意识，从而起到点、线和面的环环相扣效应。

（一）加强机场安保方案的协调落实，避免成员单位安保制度间出现“冲突”和“漏缝”

上文提到，《机规》第10条明确了安保委协调安保法规标准的实施及监督相关单位落实的职责。监督职责的行使使得机场安保委在履职中带有一定的强制性。由于很多安保工作是由机场管理机构牵头并与驻场单位共同推进落实的，如控制区通行证件管理、要害部位管控和航空器活动区交通管理等方面，这就涉及到机场安保方案和各单位的制度程序衔接问题。鉴于此，机场安保方案是机场安保工作的基本要求，驻场单位安保方案属下一个层级，二者的有效衔接才能形成机场完整空防制度体系。根据《机规》规定，空管、油料等驻场单位制定的安保方案要报地区管理局备案，但从安保委职责分析，笔者认为在报备地区管理局的同时，也应将有关内容报机场安保委备案，以确保安保委能够履行“监督”职责，但据笔者了解，绝大部分安保委办事机构认为驻场单位安保方案由局方备案并“审查监督”，未要求向安保委报备和对有关内容审核。

（二）重视机场范围航空安保风险点的整体把控，确保底数清、情况明、措施实

空防工作重点就是在风险薄弱处采取针对性防范措施。《机规》第10条提出，安保委要确定机场航空安保工作和设施设备的薄弱环节和要害部位清单及相应的航空安保措施，并适时审查更新，而第5条关于机场管理机构职责中并没有这一项职责要求。笔者认为，从立法思路角度而言，说明第10条（三）中的“机场”是一个地理概念，即指机场空间范围内，第5条中的“机场”是专指“机场”企业单位概念。《机规》把薄弱环节和要害部位确定和审查更新的职责赋予安保委，说明规章要求安保委应从全局性、整体性和联动性方面考虑机场范围内的航空安保工作风险，有的放矢，进而采取针对性的防范措施，而不是局限于机场公司企业范围内。

“设施设备”和“要害部位”的清单比较容易确定，特别是后者属于安保规章制度中的要求。如太原机场安保委建立了《太原机场安保设施设备薄弱环节和要害部位清单》，但对于“航空安保工作的薄弱环节”较难确定，这主要缘于不同单位的差异性导致实际操作有一定难度。笔者认为可从安全工作“人、机、环”的共性链条来分析，从空防安全管理体系确定不同单位的“薄弱环节”，如人员安保培训、资质能力和工作质量控制等方面，以及日常工作中易发生和常违反的问题、环节应列入。

（三）发挥在航空安保综合性工作方面的牵头作用，确保工作推进步调一致

《机规》第10条还提到了安保委协调机场安保检查、审计、考察等工作的职责。在实际工作中，审计和考察本身属于综合性工作，但安保检查的工作量可大可小。笔者认为，由于安保委的重要性，该“安保检查”应属于检查项目比较多的综合性检查，或属于重大活动保障和重要节点时较大规模的检查。

另外，这条规定说明了安保委在局方开展审计和考察中的作用，局方借助机场安保委协调开展审计和考察工作，避免与多个驻场单位联系可能造成工作衔接不顺畅的问题，可以提高工作效能。