《海上交通安全法》海上人命救助促进机制的缺陷与完善

李天生 王春霞

海上人命救助是指在有关人员遭受海上风险时，救助方基于法定的义务对其采取的搜索寻觅措施和相应的支援营救行为。[1]海上人命救助优先原则即是指在海上搜救过程中，参与海上搜救的主体应当优先救助人命，海上人命救助优先于财产救助和环境救助。扶危救难本是对良善人性的追求，生命救助优先也是海上搜救题中的应有之意，但由于海事制度的特殊规定，海上人命救助的积极性不高，逃避生命救助义务的现象屡屡出现。2021年我国《海上交通安全法》（以下简称为《海安法》）被修改，海上人命救助优先原则被正式确立，但目前这一原则面临着难以落实的现实困境，亟待进一步完善海上人命救助促进机制，提高海上人命救助的积极性与效率。

一、海上人命救助优先原则的演变与确立

海上人命救助优先原则的确立，标志着我国海上搜救核心理念从人道主义到人命至上的重大转变。我国《海安法》立法之初将海上人命救助列为一项法定义务，强调海上人命救助的义务性，彰显了海上人命救助的人道主义原则，但并未明确生命救助的优先地位，甚至在海难救助报酬制度中，海上财产救助、环境救助享有比人命救助更优越的报酬请求权。但近年来，随着我国海上搜救能力的大幅度提升和对海上安全尤其是海上人命救助的日益重视，越来越多的地方政府在搜救条例中规定人命救助在海上搜救中享有优先地位，强调“人民至上、生命至上”的搜救理念。例如，江苏省人大常委会在 2009 年 9 月颁布的《江苏省水上搜寻救助条例》第3条规定：“水上搜寻救助坚持以人为本，优先救助人命，尽力控制、减轻危害。遇险人员有获得无偿救助的权利。”2021年，《海安法》全面修改，在海上搜救方面旨在“完善海上搜救机制，健全事故调查制度”[2]。修改后的《海安法》第66条规定：“海上遇险人员依法享有获得生命救助的权利。生命救助优先于环境和财产救助。”至此，海上人命救助优先原则正式被确立为指导海上搜救的基本原则。

二、海上人命救助优先原则的现实困境

尽管海上人命救助优先原则已经正式确立，但相较于海上财产救助和环境救助，海上人命救助具有更强的义务性和无偿性，加之适用过失责任制度，导致海上人命救助的积极性不高，海上人命救助优先原则的落实面临着缺乏内在动因的现实困境。

（一）海上人命救助的义务性

海上人命救助义务起源于国际救助公约。一方面，根据《1974年国际海上人命安全公约》，缔约国作为政府方，应当对其所负责区域内的海上遇险人员实施救助，并在国内建立相应的海上搜救制度。另一方面，诸多国际公约和多国法律都规定，船长在不严重危害船舶和船上人员安全的情况下，负有积极救助海上人命的义务。①《1910年统一海难援助和救助某些法律规定公约》第11条第1款规定：“船长在海上发现遭遇生命危险的每一个人，即使是敌人，都必须援助，只要这样做对其船舶、船员和旅客没有严重危险。”《1982年联合国海洋法公约》规定：“每个国家应责成悬挂该国旗帜航行的船舶的船长，在不严重危及其船舶、船员或乘客的情况下实施救助。”《1989年国际救助公约》第10条规定：“只要不至于对其船舶和船上人员造成严重危险，每个船长都有义务援救在海上有丧生危险的任何人员。缔约国应采取必要措施履行第一款所规定的义务。船舶所有人对船长不履行第1款中的义务不承担责任。”英国《商船航运法》第93条规定：“在海上收到一个求救呼号或无论通过何种途径得到1艘船或1架飞行器遇险的信息，船长必须全速前往救助遇险中的人员，除非他不能，或在特定的情况下认为这样做不合理或不必要，才能免责。”《俄罗斯航运法》第62条规定：“在不存在对本船和船上人员的严重危险的情况下，船长有义务对任何处于海上危险中的人提供援助。”在我国，《海安法》明确规定有关主体对海上遇险船舶和人员负有救助义务，并确立了以国家海上搜救力量为主、社会救助力量为辅的多元化海上人命救助格局。海上人命救助主体分为行政主体和非行政主体。行政主体是指因行政职权而负有救助义务的海上搜救中心等国家专业救助主体；非行政主体分别是在海难中负有自救义务的遇险船舶，②《海上交通安全法》第74条规定：“遇险的船舶、海上设施及其所有人、经营人或者管理人应当采取有效措施防止、减少生命财产损失和海洋环境污染。船舶遇险时，乘客应当服从船长指挥，配合采取相关应急措施。乘客有权获知必要的险情信息。船长决定弃船时，应当组织乘客、船员依次离船，并尽力抢救法定航行资料。船长应当最后离船。”负有互救义务的船舶碰撞当事方③《海上交通安全法》第73条规定：“发生碰撞事故的船舶、海上设施，应当互通名称、国籍和登记港，在不严重危及自身安全的情况下尽力救助对方人员，不得擅自离开事故现场水域或者逃逸。”和负有人道主义救助义务的海难现场的其他船舶、海上设施、航空器④《海上交通安全法》第75条规定：“船舶、海上设施、航空器收到求救信号或者发现有人遭遇生命危险的，在不严重危及自身安全的情况下，应当尽力救助遇险人员。”。此外，与国际公约和国际通行做法一致，我国《海商法》明确规定在不严重影响本船及船上人员安全的情况下，船长必须尽力救助海上遇险人员，⑤《海商法》第174条规定：“船长在不严重危及本船和船上人员安全的情况下，有义务尽力救助海上人命。”将海上人命救助作为一项强制性的法定义务落实到具有船上最高行政指挥地位的船长身上。⑥《海商法》第35条规定：“船长负责船舶的管理和驾驶。船长在其职权范围内发布的命令，船员、旅客和其他在船人员都必须执行。”

（二）海上人命救助的无偿性

与实行“无效果、无报酬”规则的海上财产救助和环境救助不同，⑦1910年《国际救助公约》和我国《海商法》均有在海上人命救助中如果无救助效果则无报酬的相关规定。海上人命救助着重救人于危难的人道主义精神，具有无偿性。我国多个地方搜救条例明确规定，海上救助坚持以人为本的精神，海上遇险人员享有获得无偿救助的权利。⑧《山东省水上搜救应急预案》第4条规定：“海上遇险人员有获得无偿救助的权利。”《广西水上搜救应急预案》第4条规定：“海上搜寻救助坚持以人为本，遇险人员有获得无偿搜寻救助的权利。”此外，海上人命救助的无偿性还与国际海上救助报酬制度一脉相承。《1989年国际救助公约》关于海上人命救助明确规定，海难中的获救人无须支付任何报酬，海上人命救助者仅能在财产救助或环境救助报酬中获取部分份额。⑨《1989年国际救助公约》第16条规定：“1.获救人无须支付报酬，但本规定不影响国内法对此作出的规定。2.在发生需要救助的事故时，参与救助作业的人命救助人有权从支付给救助船舶，其他财产或防止或减轻环境损害的救助人的报酬中获得合理份额。”我国《海商法》在救助报酬制度的设计上也采纳了国际的一贯做法，即海上人命救助不享有独立的报酬请求权，仅在财产救助和环境救助的报酬中分取合理份额。①《海商法》第185条规定：“在救助作业中救助人命的救助方，对获救人员不得请求酬金，但是有权从救助船舶或者其他财产、防止或者减少环境污染损害的救助方获得的救助款项中，获得合理的份额。”在纯人命救助的情形下，由于没有救助报酬可获取份额，海上人命救助者不能获得任何报酬。救人于危难本是良知与道德的应有表现，但从实际情况看，救助船舶一般在收到呼救信号后，才会启程或中途改航前往救助现场，[3]绕航和延期势必带来高昂的费用，救助中的财产损失也难以预计。海上人命救助者的风险和成本被漠视，海上人命救助优先性与无偿性的悖论将救助者推进两难的境地：如果优先救助财产和环境，可以获得报酬弥补救助产生的成本和损失，甚至获利，但违反生命救助优先义务可能会面临法律制裁；如果按照法律规定优先救助人命，则极大可能血本无归。

（三）海上人命救助的过失责任

在海上人命救助过程中，救助者不但可能承受由于绕航和船期延误带来的经济损失，还可能会因救助的过失行为承担损害赔偿责任。如在1900年“马丁内兹诉波多黎各海事局”一案中，“碧昂斯”号在实施海上人命救助时因过失致两名遇难者死亡，法院最终判决救助船舶所有人承担赔偿责任。[4]在我国，根据《海商法》的规定，救助者在救助过程同样负有谨慎救助的义务，②《海商法》第177条规定：“在救助作业过程中，救助方对被救助方负有下列义务：（一）以应有的谨慎进行救助；（二）以应有的谨慎防止或者减少环境污染损害。”若救助不当，不但救助报酬会减少或取消，③《海商法》第187条规定：“由于救助方的过失致使救助作业成为必需或者更加困难的，或者救助方有欺诈或者其他不诚实行为的，应当取消或者减少向救助方支付的救助款项。”还可能会额外承担巨大的侵权责任。尽管根据我国《海商法》规定，救助者享有赔偿责任限制的权利，④《海商法》第204条规定：“ 船舶所有人、救助人，对本法第二百零七条所列海事赔偿请求，可以依照本章规定限制赔偿责任。前款所称的船舶所有人，包括船舶承租人和船舶经营人。”但过失救助所产生的赔偿风险仍不可避免。

三、我国海上人命救助促进机制的缺憾

海上人命救助优先原则的确立体现了我国海上搜救以人为本、生命至上的价值追求，弘扬了匡扶危难的人道主义精神，对我国海运事业的发展有着重要的保障作用。但在海上人命救助优先报酬不优先的制度现状下，权利义务的失衡打击了海上人命救助的积极性。海上人命救助优先原则必须配以更加完善的促进机制才能得到真正落实。本文认为，海上人命救助促进机制应当包含保障机制、激励机制和约束机制，目前我国海上人命救助促进机制存在对社会救助力量的保障不足、纯生命救助机制的激励机制乏力和刑事约束机制缺失的缺陷。

（一）对社会救助力量的保障不足

海域的广阔性决定了海上救助的随机性和困难性，海上搜救力量的综合提升，既离不开国家专业海上救助力量的不断加强，也需要社会救助力量的支持和参与。我国在2019年就提出了建设现代化水上搜救人才队伍的计划，旨在充分发挥商船、渔船、社会志愿者等社会力量的作用，鼓励引导社会搜救队伍和志愿者队伍有序发展。⑤《国务院办公厅关于加强水上搜救工作的通知》（国办函〔2019〕109号）第8条。但目前国家对社会救助力量的扶持和保障政策，仅停留在开放共享训练条件、强化搜救培训教育等表层，在影响更长远的制度建设方面还有很大欠缺。一方面，相关法律和制度的欠缺限制了社会救助力量的发展。以《海安法》和《海商法》为代表的法律只明确了海上人命救助是一项法定义务，但是对负有此义务的救助主体的法律地位以及在救助中的权利义务却缺乏系统的规定。尤其是在海上搜救志愿者问题上，法律地位不明、权利义务关系不明等法律滞后问题，已经成为限制我国海上搜救志愿者行业发展的重大障碍。[5]另一方面，不仅船舶所有人可能承担因救助人命而产生的绕航、船期延误损失，参与海上人命救助的船员保险和人身伤亡损害也并不由政府负担，这极大地打击了社会力量参与海上人命救助的积极性。根据2006年我国《国家海上搜救应急预案》以及2020年《江苏省水上搜救应急预案》，国家仅为参与救助的公务人员办理人身意外保险，①《国家海上搜救应急预案2006》、2020年《江苏省水上搜救应急预案》6.2 保险规定：“（1）参加现场搜寻救助的政府公务人员由其所在单位办理人身意外伤害保险；（2）参加搜寻救助的专业救助人员由其所属单位办理人身意外伤害保险；（3）保险公司要及时介入水上突发事件处置工作，按规定开展赔付工作。”对于海上人命救助中发生的人身伤亡，国家也只对参与救助的公务人员进行赔付，非公务人员的人身伤亡损失由工伤理赔保险进行理赔，国家仅在未购买工伤保险并且用工单位也无法赔付时支付相关费用。②《伊春市水上搜救应急预案》7.1.3 保险规定：“参加水上搜寻救助应急行动的人员受伤、致残或者死亡，用人单位参加工伤保险的，按照工伤保险的规定，由工伤保险基金支付相应的工伤保险费用。用人单位未参加工伤保险的，由用人单位按照工伤保险待遇的项目、标准支付费用。用人单位无力支付或者没有用人单位的，由事发地市、县（市、区）政府按照工伤保险待遇支付费用。参加水上搜寻救助应急行动的公务员和参照公务员管理的人员按照国家有关规定执行。”《江苏省水上搜寻救助条例》、《黑龙江省水上搜救应急预案》也有同样规定。这些保障制度方面的不完善，加重了救助方的顾虑，进一步削弱了社会力量参与海上人命救助的积极性。

（二）对纯生命救助的激励乏力

2019年国务院办公厅发布《关于加强水上搜救工作的通知》，主张“建立激励机制，加大先进人物、感人事迹宣传力度，提升从业人员社会认同感、职业自豪感和工作积极性，为做好水上搜救工作创造良好氛围”③《国务院办公厅关于加强水上搜救工作的通知》（国办函〔2019〕109号）第10条。。目前海上人命救助的主要激励政策有表彰④《广东省海上搜寻救助工作规定》第23条规定：“对在海上搜寻救助工作中作出显著成绩的单位和个人，由海上搜寻救助指挥机构或者其上级主管部门给予表彰。”、授予烈士称号⑤《伊春市水上搜救应急预案》10.3 奖励与责任追究规定：“10.3.1 在参加水上搜寻救助应急行动中牺牲的军人或其他人员，按照《革命烈士褒扬条例》规定由民政部门上报批准为革命烈士。参加水上搜寻救助应急行动致残的人员，由民政部门按相关规定给予抚恤优待。县（市、区）级以上政府应对在水上搜救工作中做出显著贡献的单位和个人给予表彰奖励。”和发放奖金。其中，最值得探讨的就是奖金制度——海上搜救奖励专项基金制度。我国从2007年起就建立了海上搜救奖励专项资金，用以对上一年度表现突出的社会搜救力量进行表彰奖励。[6]根据《海（水）上搜救奖励专项资金管理暂行办法》的规定，国家设立的海上搜救奖励专项资金只用以奖励参与中国海上搜救中心组织指挥的重特大海上搜救行动的社会搜救力量，⑥《海（水）上搜救奖励专项资金管理暂行办法》第4条、第5条。奖励由个人和单位自主申请，按照上一年度参与海上搜救的贡献程度核准发放。评估贡献程度综合考量对人命、财产和环境的救助贡献，奖金数额较小且不侧重于奖励生命救助。具体的奖励标准为参与特大事故搜救的奖励标准最高不超过4万元/次，参与重大事故搜救的奖励标准最高不超过3万元/次。⑦《海（水）上搜救奖励专项资金管理暂行办法》第7条。事实上相对于财产和环境救助，海上人命救助更加困难和危险，且不享有独立的救助报酬请求权，因此更加需要奖金奖励的鼓舞，海上搜救奖励专项基金在评估和发放上理应更侧重海上人命救助。也有个别省份调整了奖励办法，对成功救助人命的行动予以额外奖励。例如海南省规定：“对成功搜寻并救起遇险落水人员（含救起送医院后死亡）的，每救起1人额外奖励0.5万元；在生命救助行动中搜寻并捞起遇难人员遗体的，每捞起1具额外奖励0.2万元。”⑧《海南省海（水）上搜救奖励资金管理办法》第9条。这种做法一定程度上宽慰了海上人命救助者，但在补偿办法缺失的情况下，海上人命救助的奖励机制整体上仍呈现出乏力的势态。

（三）刑事约束机制的缺失

在我国，对拒不救助海上人命往往只处以罚款、暂扣和吊销船员适任证书等行政处罚，⑨《海上海事行政处罚规定》第33条规定：“违反《海上交通安全法》第七十三条、第七十四条、第七十五条、第七十六条和第七十七条的规定，船舶、海上设施不依法履行海上救助义务，不服从海上搜救中心指挥的，由海事管理机构对船舶、海上设施的所有人、经营人或者管理人处3万元以上30万元以下的罚款，暂扣船长、责任船员的船员适任证书6个月至12个月，直至吊销船员适任证书。”不会被追究刑事责任。如2021年，“金某2”船舶接到海上搜救中心的救援指令后，拒不前往现场救助落水人员，险些延误救助时机。事后，北海海事局仅对“金某2”船舶驾驶员处以罚款和记8分的行政处罚。[7]但在国际上，拒不救助海上人命的驾驶员通常会被处以2到3年有期徒刑的刑事处罚。如2011年俄罗斯两艘经过遇难船舶——“布加尔”号事发水域而未实施救助的船舶船长，被采取了刑事措施，根据俄罗斯法律最高可能会被判处2年的刑期。[8]美国1912年《海上救助法》第11条也规定：“船长或负责船舶的人见危不救，单处或并处1 000美元以下的罚款或两年以下的监禁。”我国台湾地区的“海商法”第七章“救助与捞救”第 142 条则规定船长存在见死不救行为的，可能会处以三年以下有期徒刑。[3]我国刑法并未将船长不救助海上遇险人员作为一项独立的刑事罪名，也未见有关的判例①通过在北大法宝的检索，未发现海事法院对此类案件的刑事判决。，海商法草案中虽然曾有规定[9]，但最终也并没有被写入条文中。目前，我国海上人命救助约束机制中，刑事约束机制处于完全缺失的状态。

四、我国海上人命救助促进机制的完善路径

完善当前海上人命救助促进机制的关键是通过调整有关人命救助的法律规范和配套制度，客观上促使救助主体积极实施快速有效的人命救助行为。指导观念是在救助顺序上确立海上人命救助优先原则后，依靠促进机制促使各救助主体服从这一救助顺位。具体而言就是以保障机制促进救助力量的发展，以激励机制提升救助人命的积极性，以约束机制预防和惩治拒不救助人命的不良行为。

（一）加大对社会救助力量的保障力度

海上人命救助分秒必争，虽然官方的海上搜救中心具有系统性、专业性和稳定性的优点，但海上搜救中心从接到遇难信息到派船前往现场所花费的时间难以预计，海上遇难的人员未必能坚持到海上搜救中心的救助船舶到达。遇难船舶现场的船舶作为社会救助力量，在赶往现场的速度上具有显著的优势，代表了海上遇难人员生还的最大可能性。因此，保障社会救助力量的发展至关重要。对比海上搜救志愿者队伍建设较早的英国、美国和德国等西方国家，我国的海上搜救社会力量十分薄弱。海上人命救助之社会救助力量的发展，目前急需国家保障制度的大力扶持，基于此本文提出如下建议：第一，完善海上搜救志愿者有关法律制度，明确海上搜救志愿者组织的法律地位、准入规则，以及海上搜救志愿者与组织的法律关系等问题；第二，设立海上救助人身保险，对参与海上搜救中心指挥的搜救活动中的所有人员，无论救助对象是生命还是财产，均由海上搜救中心统一为其购买保险，保险费用列入共同海损中优先受偿；第三，对于因海上人命救助行动而受到的人身伤亡损失，如无法通过保险和救助报酬等方式获得补偿，由国家在专项资金中统一进行抚恤和补偿，不再由用人单位进行赔付。社会救助力量的发展离不开政策的保障和支持，而社会救助力量的发展也必将带来我国海上搜救水平的飞升，给新时期现代化海上搜救人才队伍的建设提供坚实的力量。

（二）推行海上人命救助专项奖励基金

从经济学意义上说， 海上人命救助可以增进全社会的福利，是一种公共服务，应当由一国政府统一提供，而非由个体单独分散提供。一旦自负盈亏的主体承担了此种服务，其成本和损失却得不到补偿，则应由全社会通过一定的方式和程序予以补助。[10]尽管海上人命救助者遭受损失后无处伸张的问题已早为人知，也有学者提出过要将人命列为海难救助的客体，赋予海上人命救助独立的报酬请求权，[3]但是本文认为海难救助制度牵涉国际公约和国际惯例，擅自改变易动摇整个海难救助制度的根基，探索改变海难救助制度之外其他的补偿办法是更为稳妥的做法。建立海上人命救助专项奖励基金是一种提供此种公共服务或补助的有效形式，具体而言，可由交通运输主管部门牵头，发起设立建议，由海事管理机构统一管理拨付。海上人命救助专项基金由国库负责管理机构开支，资金来源可在海上搜救中心或打捞局等海上搜救职能部门实施救助而获取的报酬中划拨，或征收船舶特种税。

（三）增设海上见危不救刑事罪名

海上人命救助约束机制对促进海上人命救助至关重要，约束机制的强弱将直接影响海上人命救助的底线高低。我国海上人命救助机制的约束机制主要是行政处罚，至于刑事约束机制，则处于完全空白的状态。相比刑事处罚，行政处罚在震慑和约束拒不履行海上人命救助义务上的作用明显更差一层。况且即使是行政处罚，我国很多地区也是在新《海安法》修订后才开始真正实行，公众对救助海上人命责任缺乏应有的认识，刑事约束的缺失更导致部分船主和船员对海上搜救中心发出的救助指令没有敬畏之心。从长远计，建议参考美国、俄罗斯等国家的做法，在我国刑法中增设“海上见危不救”罪名。从主观恶性上看，拒不履行海上人命救助义务的行为具有相当大的可谴责性。负有海上人命救助的人员的主观心态一般都是明知，如发生碰撞的当事船舶会当场得知救助义务的发生。被海上搜救中心发出救援指令的船舶明知有救助义务，被遇难船舶求助的船舶也因求助而获知救助需要。而在茫茫大海上，其也明知拒不救助这一行为将会导致海上遇难人员的生命处于紧迫的危险中，甚至可能因此丧失最后的生存可能。其次，从刑法保障法益和震慑犯罪的价值层次上看，设立海上见危不救刑事罪名，可以惩治拒不履行海上人命救助义务的恶劣行为，震慑心存侥幸不愿救助人命的人员，保障海上人命救助法定义务的有效履行，从而提高海上遇难人员获救的可能性，塑造和谐人道的海上救助之风。

五、结语

法律既不能慷他人之慨，也不能强人所难，尤其是在面对带有“见义勇为”色彩的海难救助时，制度需要赋予救助者与救助义务相对应的权利。海上人命救助者，尤其是海难现场的“其他船舶、海上设施、航空器”，其本身与遇险船舶并无利益勾连，既非海难的始作俑者，也非海上人命救助的受益者，不应单因好意施救承担额外的成本和风险。海上人命救助优先是秉持以人为本的海上搜救行动的应有之义，但法律要做的是保障敢于伸出援助之手的救助者没有后顾之忧，而不是逼迫救助者成为舍己为人的英雄。目前法律仅给海上人命救助者施加了义务却并未赋予其相应的权利和保障的状态，这无疑是有问题的，但造成这一状况的主要原因是海难救助报酬制度的固有缺陷，短期内很难改变，只有通过其他的促进机制才能加以弥补。因此，海上人命救助的促进机制具有相当重要的地位，将直接决定海上人命救助究竟会成为法律强加的道德枷锁还是路见不平拔刀相助的侠义之风。