我国部分地区在农村宅基地退出机制中作出的有益探索——以陕西省富平县为例

马俊平（中南林业科技大学）

对农村宅基地的定义是农民在进行住宅修建时合法合规占用的土地及住宅的宅院和设施等[1]，对农民而言，宅基地是他们生活和财产的保障，所以宅基地取得使用的管理制度都应建立在保障农民生活及安居乐业的基础上。本文选取陕西省富平县为研究案例对象，对该地区各项宅基地退出机制进行检验印证，从所实施的农村宅基地退出补偿机制为切入点，通过深入研究和探讨，形成周期性的理论依据及现实基础，为地方政府制定有效政策提供参考。

一、文献综述

（一）农村宅基地的制度变迁

《人民公社条例》形成了最初宅基地的主要制度特征，包含了所有权属于集体的基本架构、一户一宅、根据成员拥有的集体身份无偿分配、严禁流转等制度条例。

《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对农村宅基地的发展给出了明确的方向，其提出需要将农村宅基地进行统一整理，进行土地管理制度改革，构建科学统一的用地市场。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对农村宅基地做出准确的诠释说明，为保证农户宅基地的义务权需要选取多个试点，谨慎开展农户住宅的抵押担保程序，不断找到提高农民财产性收入的方式。

《关于拓展农村宅基地制度改革试点的请示》在2017年首次被通过，增加了多个试点，为了将农村宅基地工作进一步推进，同时更好地总结试点经验，于2017年底和2018年底分别两次延长试点期限。

“三权分置”指的是在不改变宅基地集体所有这一条件上，把宅基地地权中所包含的具有价值及交换意义的权能提取出来，构成农民宅基地的使用权，在此基础上增设农户资格权，“三权”分别包括所有权、资格权、使用权，这一政策在2018年首次被提出，这种产权设置将原本的集体所有权、农户使用权的两权制结构改为集体所有权、农户资格权及使用权的三元结构。

（二）农村宅基地的退出政策

集体经济组织中的一些农户自愿放弃占有或是将其占有方式改变成宅基地使用权，其中包括宅基地置换、换房拆迁等形式，这一举措便是我国农村宅基地退出。我国宅基地有偿退出等相关文件从2004年开始陆续出台。将我国陆续出台的这些文件进行整理分析，可以分析出该退出政策在具体实施中展现阶段性的演变特点。详细整理如下：《关于加强农村宅基地管理的意见》，“一户多宅”被正式提出，通过委婉手段让手中有空余住宅的农民自愿将其腾退出来，但并没有明确的标准，除此之外对那些已在城镇中落户农民的空闲宅基地也统一纳入这一范畴。随后，2008年国务院发布《关于促进节约集约用地的通知》，提出“政府将会对自愿腾退宅基地的村民给予相应补贴和实质性奖励”，这一项通知从村民的角度出发，不具备强制性，但对奖励及补助没有明确说明。从上述两个文件可以看出，在2015年之前我国没有明确的宅基地有偿退出政策，还在延续传统的“一户多宅”或空置住房交换等方式，在宅基地制度改革试点工作推进中，以此作为宅基地工作措施。2016年，《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》中强调要进一步加快推进对取得城市户口农民的农村宅基地自愿有偿退出的进行工作，并强调农村集体应做好相应指导工作。该文件中多次强调要以自愿为前提，但也存在需要完善的方面，文件没有具体表明自愿退出宅基地后农民会得到多少补偿、得到什么样的补偿、由哪个部门来补偿等。2017年，中央一号文件中明确规定允许地方政府通过多种途径收集资金，并按照明文规定对取得城市户口并自愿放弃宅基地的农民给予补偿，这个文件是之前文件的完善和补充。2018年9月，《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》规定要建立完善的居民退出宅基地制度，制度应该具有有法可依、公平公开、节约有效的特点。

（三）农村宅基地的退出机制

1.动力机制。张勇等（2017）从人口流动迁徙现象进行分析，并针对该现象提出了退出宅基地的推拉动力。这里的动力包括两个方面：推力和拉力。推力是指农民退出宅基地后可获得大量补偿，社会可加快资源整合速度，并提升农村土地的利用率。拉力是指开发商对地皮的需求与渴望，以及可以提升居民需求，加快城乡发展战略的实施。要想加快新型城镇化建设速度，让取得城镇户口农民自愿有偿地放弃宅基地是实现新型城镇化的重要条件，这种方法可以为农村人口转变为城镇人口提供一定资金支持，从而有效地改变了买房难、住房难的问题。

2.价格形成机制。要想使大部分农民退出宅基地，合理的价格形成机制是必要的，只有明确赔偿价格，符合群众心理标准，才能加快这一政策的进行。基于宅基地退出的要价模型分析发现，很难找出一个两全其美的平衡点，同时兼顾参与者福利与社会财政负担，制度还有较大的改进空间。

3.退出模式。由于制度和政策的缺失，地方在执行中逐渐发展出众多退出模式，其中较典型的有浙江的“两分两换”、重庆的“地票交易”、深圳的“宅基地入股”等退出模式，不同模式对农户的权益保护及普及应用存在较明显的区别。

4.退出意愿。影响宅基地退出意愿的主要因素是如今农业管理与学科发展重点研究的内容，学者通过各种模型确定不同变量并进行回归分析研究，探查和检验个人因素、区位因素、社会因素、房产因素及政策因素等的影响。

二、案例分析

富平县地处陕西省关中东部，2020年全县户籍人口79.13万人，随着经济的发展和社会的进步，城镇化水平越来越高，农村人口持续向城市聚集成为趋势，乡村户籍人口较2015年减少131420人，宅基地闲置、村庄“空心”、农户“空巢”问题凸显。据统计，截至2018年治理前，富平县共有宅基地21万院，占地约18万亩，其中“一户多宅”和废弃宅基地占30%。

作为试点的大张村全村共有宅基地322院，其中闲置宅基地（老旧房屋）190院（包括“一户多宅”130院，废弃空院48院，一户一宅但长期无人居住的12院），空心率高达60%，造成土地资源的浪费。调研中发现，由于左邻右舍房屋大多废弃，且受到翻修资金、宅基地申请等限制，村民搬迁愿望较强烈，新社区住房条件好、价格合理、配套完善、交通便利，能够很好地解决农民的困境，但要完成好大张村的整治工作还需要解决以下几个问题。

（一）资金怎么获得

在整治前组织专家对大张村整治进行预算评估，预计整治拆迁补偿、新型社区建设等需要政府投入5000万元左右，预计腾退建设用地308亩（含新型社区用地68亩），依照城乡建设用地增减挂钩收益每亩25～28万元测算，可实现投入与效益总体平衡。在做到心中有数的前提下，发挥政府财政主导作用，整合土地出让、扶贫基础设施等项目资金5300万元，统筹用于“空心村”整治。

（二）群众怎么动员

由村“两委”班子成员和党员代表一宅一户宣讲动员，充分利用宣传册、村务公开栏、政策问答等形式向群众宣传解读搬迁政策和新型社区建设方案、新村蓝图、产业发展布局，逐户发放征求意见表，98%的农户同意签字。

（三）补偿怎么确定

应完善取得城镇户口的农民退出宅基地这一政策，结合相关标准规范，制定腾退补偿标准和工作细则，确权为“一户一宅”房屋依据《富平征地拆迁补偿标准》按500～1100元/米2予以赔付，确权外房屋按80～180元/米2予以拆除补助。《关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》按照每院4.2万元的标准有偿退出宅基地，并享受县城购房总价3%的优惠，政府“一户一宅”共赔付4300万多元，“一户多宅”共补助180万多元。

（四）房屋怎么建设

村集体聘请专业机构对社区房屋统一进行规划设计，组织4家建筑公司进行建设，安置户从建筑公司处购买新房。由政府出资近1000万元，建设新型社区的房屋地基、党群服务中心、卫生室、幸福院、文化广场等公共服务设施，有效减轻村集体负担，让农户感受到实惠。目前，144户村民搬入新型社区，购买新房价格为950元/米2，新型社区自来水普及率、动力电接通率、天然气入户率均达100%。

三、几点启示

（一）遵循发展规律，不超越发展阶段

顺应城镇化大趋势，聚焦农村宅基地闲置、城镇土地资源紧缺矛盾，保持历史耐力、遵循自然规律，选择空心化程度较高的村落开展整治试点，因地制宜、以点带面，有效提高土地利用率，合理配置公共资源。

（二）坚持以人民为中心的思想，充分考虑农民感受，坚决照顾农民利益

把乡村发展的决定权交给农民自己，以农民满意程度为目标，以农民发展需求为导向，引导农民参与规划的全部过程，积极行使参与权与监督权，提升农民的参与感与主人翁意识，真正做一些对农民有利的事情。

（三）尊崇城乡规划，不盲目大拆大建

严格执行城乡建设规划，坚持科学发展观，对村庄的生态、空间进行合理布局与规划，科学发展，层层递进，严格控制投入成本，决不能借整治之名大拆大建，决不能建大广场、大景观、大雕塑等超标准建设，决不能搞不计成本、无法复制的形象工程。

（四）遵守政策法规，不违规违法建设

以党的政策为依据、以法律法规为准绳，遵守乡村振兴战略规划和土地、宅基地管理法规，坚持公平原则，维护农民利益，守住耕地红线，在不改变土地所有制的情况下，加强风险防范意识，为实现乡村振兴战略，为实现中华民族伟大复兴贡献自己的力量。