黑龙江垦区农业综合开发的发展历程、项目建设和主要成效

孙宏亮 刘吉喆 张元福（.北大荒农垦集团有限公司 2.原黑龙江省农垦总局）

一、农业综合开发的概念和背景

据《国家农业综合开发资金和项目管理办法》的定义，农业综合开发是指中央政府为保护、支持农业发展，改善农业生产基本条件，优化农业和农村经济结构，提高农业综合生产能力和综合效益，设立专项资金对农业资源进行综合开发利用的活动。农业综合开发的任务是加强农业基础设施和生态建设，提高农业综合生产能力，保证国家粮食安全，推进农业和农村经济结构的战略性调整，推进农业产业化经营，提高农业综合效益，促进农民增收。农业综合开发项目包括土地治理项目和产业化经营项目[1]。

农业综合开发重在通过综合投入，采取综合措施，聚焦重点区域，把中低产田改造为重点田，山水林田路综合治理，促进农林牧副渔全面发展，推动农业产业化经营，提高农业综合产能，增加农业综合效益。

20世纪80年代中期，我国农业生产出现徘徊不前的局面，1983-1987年我国粮食总产波动在7582～8146亿斤，平均每年7880亿斤。其主要原因：一是农业投入严重不足与需求过旺的矛盾突出；二是农业人口严重过剩与耕地减少的矛盾突出；三是粮食等农产品需求增长与供给资源闲置的矛盾突出。破解这些矛盾,特别是粮食需求增长与粮食供给总量不足的矛盾，从根本上扭转我国粮食生产长期徘徊不前的局面,必须打破常规农业发展方式,借鉴发达国家农业发展的成功经验，探寻符合中国国情的粮食增产路径。为此，早在1983年6月，中科院和黑龙江省科委联合组织了三江平原综合开发考察调研。1987年6月，中科院组织有关专家，经过深入黄淮海等地区考察调研，提出了走中低产田改造，提高农业综合生产能力，保证粮食供给安全的路子。1988年1月，国务院“关于研究耕地占用税征收管理使用问题”的会议决定，将上交中央的耕地占用税作为土地建设基金，全部用于中低产田治理，并设立国家土地开发建设基金（后改为农业综合开发资金）。建立土地开发建设基金有偿使用周转机制，按项目投资实行项目管理，明确土地开发基金要统筹规划、集中使用，重点用于一些重要地区的土地开发和商品粮基地建设，要求开发区实行农林牧副渔全面发展，山水林田路综合治理。1988年6月，国务院领导率领14个部委的负责人到河北曲周地区考察，了解农业开发试验区建设情况，深入探索农业综合开发的可行性和科学性。1989年11月，全国农业综合开发经验交流会上提出，“以中低产田治理为主要内容的农业开发，今后统称为农业综合开发”。从此，中国政府有组织、按计划、大规模实施农业综合开发的帷幕正式拉开[2]。

黑龙江垦区地处东北三江平原、松嫩平原和小兴安岭山麓，俗称北大荒，从1947年开始垦荒建场发展农业生产，经过40年的开发建设，在北大荒建起了全国耕地规模最大的国营农场群，成为国家重要商品粮基地。1987年末，垦区国营农场达102家，拥有土地面积5.64万平方公里，其中耕地2907万亩，林地1124万亩，牧地草原798万亩，水面295万亩，可垦荒地1121万亩。1987年农作物总播种面积2683.51万亩，其中粮食作物播种面积2474.53万亩，实现粮食总产309.56万吨，平均亩产246.15斤。垦区农业资源丰富，但开发投入不足，资源开发不充分，易涝耕地高达852万亩，中低产田比重大，抗御灾害能力低，具有巨大综合开发潜力。因此，从1988年开始，国家把黑龙江垦区纳入农业综合开发东北平原重点区域开发实施范围。到2018年，垦区农业综合开发走过了30年发展历程。30年来，垦区秉持农业综合开发“改田、增粮、增收”的宗旨，充分发掘农业资源潜力，积极组织申报农业综合开发项目，争取中央财政农业综合开发专项资金扶持，推进农业综合开发项目的落地实施，成效显著。

二、垦区农业综合开发的发展历程

1987年12月，国务院办公厅转发《关于研究黑龙江省三江平原农业开发问题会议纪要》的通知，决定建立三江平原农业开发区，实行开放性开发，搞综合性开发，国家给予必要的优惠政策。1988年4月8日,国家农牧渔业部与黑龙江省人民政府签订了《黑龙江省三江平原农业综合开发协议书》,三江平原被正式列为国家重点农业综合开发区。从此,由国家立项的大规模农业综合开发在黑龙江省拉开序幕。1988年7月29日黑龙江省政府与省国营农场总局签订了《农业综合开发协议书》，垦区三江平原一期农业综合开发开始启动。1991年后，垦区二期农业综合开发延伸到松嫩平原国有农场。据《黑龙江农垦会计史·总局卷（1997-2017年）》和《中国农业综合开发年鉴》资料显示，从1988年到2018年，按照“总量控制，动态管理”原则，垦区先后有100个农（牧）场被批准纳入农业综合开发项目实施范围，最多时期垦区农业综合开发项目场达到82个[3]。30年来，垦区农业综合开发大体经历了7个阶段。

第一阶段（1988-1990年）：这一阶段垦区农业综合开发以增加粮食产量为主要目标，通过低产田改造提高单位面积产量，同时在确保生态环境不断得到改善的前提下，适当开荒扩大耕地面积。本着“一水、二路、三开荒、四造林”的方针，山水林田路综合治理。开发重点区域选在农业资源潜力大、水土资源条件好、有自筹配套能力、投入产出效益较高的三江平原的4个管理局的48个农场52个开发区。

这一时期垦区农业综合开发投入资金38977万元，其中国家农业发展基金14338万元，占投入资金的36.8%；农业银行贷款8288万元，占投入资金的21.3%；企业自筹16351万元，占投入资金的41.9%。完成低产田改造480万亩，开垦荒原61万亩，造林82.1万亩，改良草场44.4万亩[4]。

第二阶段（1991-1993年）：这一阶段垦区农业综合开发仍然以增加粮食产量为主要目标，同时发展畜牧水产养殖。项目建设仍然以中低产田改造为主，同时进行改良草场、植树造林，开展技术推广。重点开发区域在三江平原48个农场基础上拓展到松嫩平原5个管理局的31个农场31个开发区，共79个农场83个开发区。

这一时期垦区农业综合开发实际完成总投资45996万元，其中中央农业发展基金15000万元，农行专项贷款14085万元，农场自筹配套资金16911万元。在完成总投资45996万元中，用于改善农业生产基本条件的投资36549万元，用于水利建设的投资21188万元，用于农业措施和基础设施的投资15361万元，用于林业建设的投资990万元，用于改良草场、发展畜牧水产的投资6658万元，用于科技推广的投资1249万元。完成中低产田改造350万亩，开垦宜农荒地36.7万亩，建设草原（场）52万亩。

第三阶段(1994-1998年)：这一阶段垦区农业综合开发以增产增收为主要目标，多种经营，全面发展。农业综合开发重点在继续进行中低产田改造的同时，加大多种经营项目建设力度，解决职工增收问题。从1994年起，每年安排30%的农业综合开发中央财政资金用于发展多种经营，重点发展以经济作物为主的种植业、以畜牧业为主的养殖业和以提高农副产品增加值为主的加工业，把粮食增产与职工增收结合起来。这一时期农业综合开发重点区域分布在三江平原4个管理局的41个农场和松嫩平原5个管理局的22个农场，共63个农场67个开发区，农业综合开发农场总数减少16个。

这一时期垦区农业综合开发实际完成投资102039万元，其中中央财政资金38562万元，占投入资金的37.8%；银行专项贷款17026万元，占投入资金的16.7%；自筹配套资金46451万元，占投入资金的45.5%。完成中低产田改造465万亩，开垦宜农荒地4万亩，建设草原（场）28万亩，栽植经济林700亩，蔬菜基地900亩，水产养殖5100亩，畜禽养殖21600头（只），新建加工项目8个，改扩建加工项目7个。

第四阶段（1999-2005年）：这一阶段垦区农业综合开发以支持和促进农业结构调整为主要目标，根据1999年全国农业综合开发联席会议提出的“两个转变”的要求，由过去改造中低产田和开垦宜农荒地相结合，转到以改造中低产田为主和保护生态环境上来；由过去追求增加主要农产品产量为主，转到发展优质高效农业上来。重点建设大型优质高产粮食生产基地、优质饲料作物生产基地，发展节水灌溉，建设生态农业。从2003年开始，垦区农业综合开发办重点加强优势农产品基地建设，发展优势农产品生产。

这一时期垦区农业综合开发共完成投资327675万元，其中中央财政资金131161万元，占投入资金的40%；银行贷款13447万元，占投入资金的4.1%；自筹资金183067万元，占投入资金的55.9%。完成中低产田改造655万亩，建设优质粮食基地167万亩，建设优质饲料基地53万亩，节水农业示范12.9万亩，小流域治理2万亩，建设经济林4.79万亩，蔬菜基地1.13万亩，药材基地4400亩，其他种植1.5万亩，畜禽养殖927.37万头（只），新建加工项目16个，改扩建加工项目14个，农业生产服务项目4个。

第五阶段（2006-2010年）：“十一五”时期，垦区农业综合开发的重点是以提高粮食等主要农产品综合生产能力、加快现代农业建设、增加职工收入为目标，以加强农业基础设施建设、改善农业生产基本条件为重点，同时因地制宜发展农业产业化经营，推动农业种植、养殖、加工和设施农业发展，建设优质粮食基地、畜产品基地和蔬菜基地。

这一时期，在国家严格控制开发县增加的背景下，对垦区规划治理任务已完成的5个项目农场进行了等量进出的适时调整，到“十一五”期末垦区农业综合开发项目场为66个。“十一五”期间，垦区农业综合开发累计投入资金309426万元，其中中央财政资金179212万元，占投入资金的57.9%；地方财政配套135.00万元，占投入资金的0.04%；银行贷款910万元，占投入资金的0.29%，自筹资金129169万元，占投入资金的41.7%；在总投资中用于土地治理项目投资247455万元，占投入资金的80%；产业化经营项目投资54855.51万元，占投入资金的17.7%；现代农业园区试点项目投资7115.55万元，占投入资金的2.3%。完成土地治理项目中低产田改造331万亩；实施高标准农田示范工程项目12个，建设高标准农田面积18万亩；建设中型灌区节水配套改造项目9个，治理面积52万亩；建设黑土区水土流失治理项目5个，治理面积55.4万亩；建设良种繁育基地项目5个，基地面积3.7万亩。

这一时期，垦区把农业结构调整和农业科技推广列入农业综合开发重要内容，重点扶持了优质水稻、高油大豆、专用小麦等优势产业的发展，建设优势农产品基地292万亩，同时积极扶持农业产业化经营，发展优质高效特色种植、畜牧养殖和农产品加工等区域主导产业，共建设和扶持产业化经营项目115个，其中建设高标准畜牧养殖基地59个，包括奶牛养殖基地30个、生猪养殖和繁育基地16个、肉牛养殖和繁育基地13个。垦区农业综合开发土地治理项目用于科技推广的投资为8046.28万元，培训职工8.15万人次，示范推广新技术22万余公顷，重点推广新品种、良种繁育、测土配方、科学施肥及农业高产综合配套技术等多项农业科技成果。

第六阶段（2011-2015年）：“十二五”时期，垦区农业综合开发的重点是以提高农业综合生产能力、建设现代农业和促进职工增收为目标，以改造中低产田、建设高标准农田为重点，加强农业基础设施建设，推进粮食核心产区建设，积极扶持农业产业化经营，促进农业科技进步，保护和改善农业生态环境。其中高标准农田建设，按照现代农业发展要求，采取水利、农业、林业、科技等综合措施，进行山水林田路综合治理，平原地区项目区建设要达到“田成方、林成网、渠相通、路相连、旱能灌、涝能排、渍能降”的标准，基本实现田园化。

垦区农业综合开发项目场由“十一五”期末的66个，增加到“十二五”期末的82个，并对规划治理任务已完成的5个项目农场进行了等量进出的适时调整。“十二五”时期，垦区农业综合开发累计投入资金652893.53万元，其中中央财政资金466413万元，占投入资金的71.4%；自筹资金186480.53万元，占投入资金的28.6%；在总投资中用于土地治理项目投资499710.2万元，占投入资金的76.5%；产业化经营项目投资54855.51万元，占投入资金的8.4%；现代农业园区试点项目投资7115.55万元，占投入资金的1.1%。

这一时期，垦区农业综合开发土地治理项目完成中低产田改造153.18万亩，建设高标准农田275.25万亩，小流域治理0.6万亩，中型灌区节水配套改造项目2个。在主要措施方面：修建小型水库11座，排灌渠系建设726.12公里，新打配套机电井48945眼，改良土壤99.32万亩，修建机耕路4745.27公里，农机具购置1947台（套），造林1.18万亩，扶持农技服务站3个，技术培训达6.06万人次。产业化经营项目完成种植面积0.78万亩，其中蔬菜0.39万亩，药材0.39万亩；完成畜禽养殖12.62万头（只）；完成新建和改扩建加工项目2个；完成农业生产服务业项目16个。现代农业园区试点项目建设高标准农田1.55万亩，建设农产品加工项目2个，新增和改善灌溉面积1.59万亩，新增粮食生产能力190.8万公斤。

第七阶段（2016-2018年）：进入“十三五”初期，由于国务院机构改革，从2018年4月起，国务院将国家发展和改革委员会的农业投资项目、财政部的农业综合开发项目、国土资源部的农田整治项目、水利部的农田水利建设项目等管理职责整合到新组建的农业农村部农田建设管理司，不再保留独立的农业综合开发机构。至此，农业综合开发项目不再单独立项。黑龙江垦区农业综合开发项目也随之终结。

2016年，农业综合开发投入资金140528.76万元，其中中央财政资金116000万元，占投入资金的82.5%；自筹资金24528.76万元，占投入资金的17.5%。在总投资中用于土地治理项目投资123503.69万元，占投入资金的87.9%；产业化经营项目投资12882.58万元，占投入资金的9.2%；现代农业园区试点项目投资7531.78万元，占投入资金的5.1%。

2016年垦区农业综合开发土地治理项目完成高标准农田建设97.67万亩，草原（场）建设1.5万亩，修建小型水库2座，排灌渠系建设71.24公里，新打配套机电井167眼，改良土壤5.49万亩，修建机耕路1446.41公里，农机具购置33台（套），造林0.01万亩，技术培训0.57万人次。产业化经营项目完成畜禽养殖2.34万头（只），新建和改扩建加工项目11个，农业生产服务项目2个。现代农业园区试点项目完成高标准农田建设3.23万亩。新增和改善灌溉面积50.39万亩，新增和改善除涝面积52.91万亩，新增农机总动力2852.4千瓦，新增粮食生产能力9232.22万公斤，项目区直接受益农工人均增收1759.09元，新增畜禽产品产值2438.66万元。

三、垦区农业综合开发项目投资、建设内容

（一）农业综合开发投资完成情况

据《中国农业综合开发年鉴》资料，1988-2016年，垦区纳入农业综合开发项目实施范围的农（牧）场总数达100个，农业综合开发投资总额达1617535.31万元，其中中央财政资金960686.03万元，占投资总额的59.39%；地方财政资金135万元，占投资总额的0.008%；银行贷款53755.50万元，占投资总额的3.32%；自筹资金602958.78万元，占投资总额的37.28%。在总投资中用于土地治理项目投资1261807.95万元，占投资总额的78.01%。建设内容主要包括：稳产高产基本农田建设、粮油等大宗优势农产品基地建设、良种繁育、土地复垦等中低产田改造项目，草场改良、小流域治理、土地沙化治理、生态林建设等生态综合治理项目，中型灌区节水配套改造项目。用于产业化经营项目投资218465.08万元，占投资总额的13.51%。建设内容主要包括：经济林及设施农业种植、畜牧水产养殖等种植养殖基地项目，农产品加工项目，储藏保鲜、产地批发市场等流通设施项目。用于现代农业园区试点项目投资14647.33万元（2013-2016年），占投资总额的0.91%。建设内容主要包括：试点园区内高标准农田建设、生态综合治理、农民合作社和产业化龙头企业等农业综合开发资金扶持项目。用于科技示范项目投资4704.44万元，占投资总额的0.29%。建设内容主要包括：高新科技示范项目、科技推广综合示范项目和技术培训等。

（二）农业综合开发建设内容完成情况

据《中国农业综合开发年鉴》资料，1988-2016年，垦区农业综合开发共完成中低产田改造2424.83万亩，建设高标准农田390.92万亩，草原（场）建设125.8万亩，小流域治理2.6万亩，中型灌区节水配套改造3个，开垦宜农荒地101.7万亩（1988-2010年累计数量），建设优质粮食基地167.1万亩，建设优质饲料作物基地52.7万亩。在完成主要措施方面，共修建小型水库72座，排灌渠系建设77538.57公里，新打配套机电井77669眼，改良土壤1155.92万亩，修建机耕路16746.24公里，农机具购置51849台（套），造林158.46万亩。

1988-2016年，垦区农业综合开发产业化经营项目共完成种植项目14.12万亩，其中经济林9.4万亩，蔬菜3.79万亩，药材0.93万亩；养殖项目完成水产养殖1.85万亩，畜禽养殖957.90万头（只）；完成加工项目72个，其中新建43个，改扩建29个；完成农业生产服务项目26个。

四、垦区农业综合开发的主要贡献和作用

农业综合开发是我国农业向深度和广度进军的重大决策。实践证明,实施国家农业综合开发是在发展社会主义市场经济条件下,保持我国农村持续稳定发展的一项战略性措施。农业综合开发在推动我国农业发展、促进粮食增产和农民增收、保持农村稳定及支持整个国民经济持续、健康、快速发展中,发挥了重要作用,做出了重要贡献[5]。黑龙江垦区经过30余年有组织、有计划、大规模的农业综合开发，加大了农业资金、技术和劳动力等要素的投入，围绕农业发展制约因素，采取水利、农业、林业、科技等综合措施，实现生产要素合理优化配置，对改善垦区农业生产条件，加快垦区农业科技进步，提高垦区农业综合生产能力，巩固国家重要商品粮基地，增加职工经营收入，促进垦区现代农业建设，提高垦区经济效益、社会效益和生态效益，实现垦区农业可持续发展，发挥了不可替代的重要作用，被誉为“德政工程”“小康工程”“增产致富的希望之路”[6]。

（一）改善了农业生产条件，提高了农业生产力水平

垦区农业综合开发从1998年开始转变开发重心，坚持国家农业综合开发“改田、增粮、增收”的宗旨，从保护自然资源、良化生态环境出发，终止了开荒垦殖，将土地治理作为农业综合开发的中心任务，把农业综合开发的主攻方向放在改造中低产田上，实施“以稻治涝”战略及“旱改水”工程，大力发展水稻生产，调整优化种植结构，项目区水田面积由最初的70万余亩增加到2000万余亩；采取治水、改土、造林等综合措施，对中低产田进行山水林田路综合治理，大力建设旱涝保收的高标准农田，实现了农业综合开发与保护生态环境的有机结合，极大地改善了农业生产基础条件，增强了农业抗御自然灾害的能力，提高了农业综合生产能力，提高了农业生产力水平。同时，结合垦区农业机械化建设，实施现代农机装备工程，推进农业机械更新换代，提高了垦区农业机械化水平，还修筑水泥晒场，建设仓储设施，改善了粮食仓储条件。农业综合开发使项目区农业生产基本条件发生了历史性变化，为垦区率先实现农业现代化奠定了强有力的基础[7]。1988-2016年，垦区农业综合开发项目新增和改善灌溉面积1331.8万亩，新增和改善除涝面积1408.36万亩，增加林网防护面积1493.21万亩，累计购置农机具51849台（套），新增农机总动力817863千瓦，新增机耕面积170.6万亩，新增粮食总产427578.38万公斤，油料1269.19万公斤。

（二）壮大了龙头企业和原料基地，促进了农业产业化进程

垦区农业综合开发坚持走产业化经营之路，建成了一批有特色的种养业项目，扶持培养了一批龙头企业，将土地开发项目和多种经营项目尽量向垦区的龙头企业靠拢，成为龙头企业的生产基地，使加工项目成为以市场为牵动，连接千家万户种植业、养殖业生产的龙头企业，使特色种植和养殖成为职工增收致富的渠道。1999-2003年，垦区利用农业综合开发投资，先后为完达山乳业建设具有一定规模和现代化水平的奶牛基地32个，建设奶牛综合服务站52个，有力地保证了完达山乳业的原料需求。1998-2003年，黑龙江垦区农业综合开发陆续为北大荒米业建设12条年处理3000万公斤的水稻生产线，使北大荒米业的加工能力有较大提高。1988-2016年，垦区农业综合开发产业化经营项目新增生产能力方面：糖料3927.5万公斤，干鲜果品88万公斤，蔬菜7807.9万公斤，药材126.46万公斤，肉3242.72万公斤，蛋76万公斤，奶18225.99万公斤，水产品219.9万公斤；新增其他农产品产值78354.94万元，其中畜禽产品产值78042.94万元，水产品产值312万元。

（三）加大了农业科技投入，推动了农业科技进步

垦区农业综合开发紧紧依靠科技进步，不断加大农业综合开发科技投入，提高农业综合开发科技含量。在实施农业综合开发土地治理项目中，2000年之前科技投资占比保持在4%～5%，2000年之后科技投资占比增至10%，重点推广了水稻标准化育秧、钵育摆栽、侧深施肥、生物肥、微肥、玉米移栽与覆膜、甜菜纸筒育苗移栽、大豆三垄栽培、机械深松免耕、种子包衣、叶面施肥、井水增温、节水灌溉等新技术，增产幅度在15%以上，最高可达20%～30%。此外，在多种经营项目中增加科技内容，用于引进推广新技术、新工艺，并通过农业综合开发现代农业园区试点项目和科技示范项目，重点引进新型农业实用技术，对新技术实行标准化、模式化管理，对新技术加以规范、示范和引导，使新技术推广高标准、高质量落实到位，改进农业资源利用方式，带动农业升级和生产结构调整。1988-2016年，扶持农技服务站58个，技术培训达39.71万人次。2003年垦区科技贡献率58%，2005年垦区科技贡献率达65%，2016年垦区科技贡献率达67%。

（四）拓宽了职工增收渠道，增加了职工经营收入

在实施农业综合开发进程中，垦区农业综合开发坚持以职工为受益主体，始终把带动职工增收作为农业综合开发的主要任务之一，从1994年起，每年安排30%的农业综合开发中央财政资金用于发展多种经营，扶持家庭农场、专业大户、农民（工）专业合作社、涉农企业等经营主体，重点发展经济作物种植、畜牧水产养殖和农副产品加工业，把粮食增产、多种经营与职工增收结合起来，促进项目农场职工增加经营收入。1988-2016年，垦区项目农场职工家庭人均可支配收入789元增加到25421元，按可比价格计算增加了12.9倍。